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Texte de la QUESTION :
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M. Hubert Falco attire l'attention de M. le ministre d'Etat, ministre de l'interieur et de l'amenagement du territoire, sur les lois de decentralisation modifiant la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et medico-sociales, donnant competence au president du conseil general pour autoriser la creation, la transformation et l'extension d'un certain nombre d'etablissements, notamment les maisons de retraite. Il est precise que cette autorisation doit etre delivree avant tout commencement d'execution du projet. Mais il se trouve que la procedure du permis de construire est independante de la procedure d'autorisation visee par la loi du 30 juin 1975. Dans ces conditions, un promoteur sans autorisation, ou en possession d'un arrete de refus, peut parfaitement obtenir un permis de construire legal, et realiser les travaux. Sans doute le president du conseil general ne delivrera-t-il pas le certificat de conformite prevu a l'article 11 de la loi du 30 juin 1975 et sera-t-il fonde a engager une procedure judiciaire ainsi que la fermeture d'un etablissement qu'il a refuse d'autoriser. Il lui demande s'il ne convient pas de considerer qu'il y a la un vide juridique preoccupant et d'envisager la possibilite d'une modification des textes qui, a l'instar de la legislation applicable a l'urbanisme commercial ou aux etablissements classes, rendrait obligatoire, et prealable a toute demarche administrative ou commerciale, l'autorisation qui doit etre delivree par le president du conseil general.
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Texte de la REPONSE :
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L'article 9 de la loi no 75-535 du 30 juin 1975 modifiee relative aux institutions sociales et medico-sociales subordonne a l'autorisation du president du conseil general la creation, la transformation et l'extension des etablissements geres par des personnes physiques ou morales de droit prive assurant des prestations de nature a etre prises en charge par le departement au titre de l'aide sociale, notamment des etablissements assurant l'hebergement des personnes agees. Cette autorisation doit etre delivree avant tout commencement d'execution du projet, au stade du programme d'etablissement tel que celui-ci est defini par le decret no 74-569 du 17 mai 1974. La question posee fait etat de difficultes que souleve sur le plan juridique l'absence d'articulation entre la procedure de delivrance du permis de construire, qui releve des dispositions du code de l'urbanisme, et les procedures d'autorisation de creation, de transformation et d'extension des etablissements sociaux et medico-sociaux instituees par la loi no 75-535 du 30 juin 1975 modifiee. Ces deux procedures sont effectivement completement independantes et obeissent a deux logiques differentes, le permis de construire ne conferant en aucun cas a une construction le statut d'etablissement social ou medico-social. De plus, leur mise en oeuvre fait intervenir le maire dans un cas, le president du conseil general ou le prefet dans l'autre. C'est ainsi que la creation d'un etablissement social ou medico-social implique le respect d'une procedure particuliere qui fait intervenir, d'une part, le comite regional de l'organisation sanitaire et sociale, charge de rendre un avis sur l'opportunite du projet, au regard des besoins quantitatifs et qualitatifs de la population et des garanties techniques, financieres et morales presentees par le demandeur ou la personne responsable de l'execution du projet et, d'autre part, l'autorisation du prefet ou du president du conseil general selon la nature des prestations assurees au regard des regles de repartition des competences en matiere d'aide sociale (prestations de nature a etre prises en charge par l'Etat au titre de l'aide sociale ou par des organismes de securite sociale, ou prestations de nature a etre prises en charge par le departement au titre de l'aide sociale). Selon le parlementaire, le fait que le permis de construire puisse etre accorde anterieurement a l'engagement de la procedure de creation d'un etablissement social ou medico-social peut etre de nature, dans certains cas, a provoquer des blocages, voire des tentatives de pression, une fois le batiment construit, pour obtenir l'autorisation. On pourrait d'ailleurs etre amene, dans ce cas precis, a s'interroger sur la bonne foi du promoteur dans la mesure ou il semble que la plus elementaire prudence financiere doive conduire les petitionnaires, qui ont a solliciter deux autorisations au titre de deux legislations specifiques, a ne pas commencer des travaux avant d'avoir obtenu toutes les autorisations necessaires. Il convient toutefois d'observer que la loi no 75-535 du 30 juin 1975 modifiee et le decret no 95-185 du 14 fevrier 1995 relatif a la procedure de creation, de transformation et d'extension des etablissements sociaux et medico-sociaux comportent des dispositions qui se situent dans la logique d'une realisation de la construction posterieure a la delivrance de l'autorisation de fonctionner. Ainsi l'article 9 de la loi dispose que la creation d'un etablissement social ou medico-social par une personne physique ou morale de droit prive est subordonnee a une autorisation delivree avant tout commencement d'execution du projet. Par ailleurs, les dispositions de l'article 4 du decret no 95-185 du 14 fevrier 1995 visent, au titre des pieces justificatives devant figurer dans le dossier soumis a l'avis du comite regional de l'organisation sanitaire et sociale, la production d'une note sur le projet architectural. Enfin, si, une fois construit l'equipement, il peut effectivement etre dans certains cas delicat pour le president du conseil general de refuser l'autorisation de creation d'un etablissement social ou medico-social, il n'est en revanche pas tenu de delivrer a cet etablissement l'habilitation a recevoir des beneficiaires de l'aide sociale, celle-ci etant distincte de l'autorisation de fonctionner. En tout etat de cause, une modification des textes legislatifs, telle que l'envisage le parlementaire, en vue de conditionner la delivrance du permis de construire par l'autorisation prealable de creation d'un etablissement medico-social, parait de nature a soulever certaines difficultes. On porterait ainsi atteinte au principe de l'independance des legislations qui conduit a ce que les autorisations individuelles d'urbanisme sont prises au regard des seules regles d'urbanisme et n'ont pas, de maniere generale, a controler le respect de regles etrangeres a ce droit. Au demeurant, il s'agit la d'un principe general du droit public qui n'est pas limite au seul droit de l'urbanisme. Si certaines exceptions a ce principe existent, elles ne peuvent etre par nature qu'extremement limitees, comme en matiere d'installations classees compte tenu des caracteristiques specifiques a ces constructions. Outre le fait que les etablissements sociaux et medico-sociaux ne paraissent pas necessiter un traitement particulier, la mise en place d'une articulation entre la procedure du permis de construire et celle relative a ces etablissements ne pourrait que conduire a des demandes reconventionnelles pour d'autres types de constructions. Par voie de consequence, cela alourdirait le droit de l'urbanisme alors qu'il est souvent critique pour son aspect complexe ; en outre, la tache des services instructeurs et les delais d'instruction ne pourraient qu'en etre affectes, ce qui n'irait certainement pas dans le sens d'une simplification administrative. Toutefois, une circulaire conjointe aux differents departements ministeriels concernes pourrait utilement appeler l'attention des prefets sur ce probleme, notamment pour les engager a favoriser une concertation prealable entre le maire et le president du conseil general avant toute delivrance de permis de construire et toute autorisation de creation d'un etablissement medico-social. Une telle circulaire pourrait egalement etre diffusee aupres des professionnels concernes.
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