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Texte de la QUESTION :
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M. Pierre Garmendia appelle l'attention de M. le ministre delegue a l'amenagement du territoire et aux collectivites locales sur les incidences qu'aura la mise en oeuvre de la nouvelle comptabilite communale dite M 14 sur les budgets communaux a compter du 1er janvier 1997. En effet, nombreux sont les maires qui s'inquietent des nouvelles depenses relatives aux previsions et amortissements qui obligeront les collectivites dont l'effort social est important de par leur population defavorisee et qui n'ont qu'un potentiel fiscal tres faible, a augmenter leur autofinancement et donc, par voie de consequence, leur fiscalite locale. La loi, bien sur, prevoit la limitation de ces consequences a 2 p. 100 par an avec un etalement dans le temps, mais les charges tres consequentes des communes concernees entraineront inevitablement un surcroit de fonctionnement pour certaines d'entre elles, notamment evalue dans ma circonscription a pres de 6 p. 100. Il lui demande donc, pour que les communes defavorisees ne soient encore plus frappees de la sorte, quelle reflexion il envisage, afin qu'elles puissent beneficier d'une veritable solidarite au travers de dotations specifiques qui s'averent, d'une maniere ou d'une autre, indispensables pour des collectivites qui font un effort considerable aupres de leur population, formee pour la plupart, de familles demunies au plus haut point.
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Texte de la REPONSE :
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L'instruction M 14 relative a la comptabilite des communes introduit un certain nombre de procedures issues des principes fondamentaux du plan comptable general de 1982 tels que la prudence, la sincerite, la notion d'image fidele, principes eux-memes issus de normes europeennes definies dans la 4e directive. L'amortissement fait partie de ces procedures et vise, en vue d'accroitre la sincerite des comptes, a donner la situation la plus exacte possible du patrimoine communal, et notamment des immobilisations. Il s'agit d'une technique comptable qui constate la depreciation annuelle irreversible des biens par suite de leur usure ou de leur obsolescence, et permet d'etaler dans le temps la charge afferente a leur besoin de remplacement. L'amortissement a ainsi pour effet d'accroitre la sincerite et la transparence des comptes. S'agissant d'une operation comptable qui se traduit simultanement par une depense de fonctionnement et une recette d'investissement, elle opere un transfert de section a section a l'interieur du budget et participe a ce titre a l'autofinancement communal, au meme titre que le prelevement sur recettes de fonctionnement. Les dotations aux provisions respectent ce meme schema d'ecriture ; c'est d'ailleurs l'analyse qu'en fait le legislateur puisque l'article L. 232-4 du code des juridictions financieres (art. 8 de la loi du 2 mars 1982) inclut, avec le prelevement, les provisions et les ressources propres au nombre des recettes de la section d'investissement qui doivent couvrir le remboursement de l'emprunt en capital. Par rapport a la situation actuelle, le caractere obligatoire, sous certaines conditions, donne aux dotations aux amortissements et aux provisions aura pour effet de modifier la composition de l'autofinancement communal, non de l'accroitre. En effet, l'autofinancement minimal prevu a l'article L. 232-4 du code des juridictions financieres precite se compose du prelevement, des amortissements, des provisions et des ressources propres ; ainsi, pour un remboursement d'annuite d'emprunt identique, lorsque la part des amortissements et provisions augmente, celle du prelevement necessaire diminue d'autant. La neutralite financiere des nouvelles procedures avait ete constatee lors des travaux preparatoires de la loi du 22 juin 1994. Il faut insister a ce propos sur le fait que la reforme n'envisage, en l'etat actuel des travaux, de ne generaliser ces procedures que sur un champ d'application limite. Des decrets a paraitre en preciseront l'etendue, mais il est d'ores et deja acquis que les batiments non productifs de revenus et la voirie ne feront pas l'objet a titre obligatoire d'un amortissement, qui ne devrait porter que sur les biens meubles a l'exclusion des oeuvres d'art. Par ailleurs, l'amortissement dans les conditions definies ci-dessus ne sera obligatoire que pour les communes de 3 500 habitants et plus pour les biens nouvellement acquis a partir du 1er janvier 1996. Quant aux provisions reglementees, elles recouvrent les dettes financieres a remboursement differe et les garanties d'emprunt accordees par les communes de 3 500 habitants et plus, ces deux dispositifs restant a definir par decret en Conseil d'Etat apres avis du comite des finances locales, comme le precedent. Les provisions pour garanties d'emprunt ne s'appliquent pas aux garanties accordees aux organismes de logement social, ni aux organismes d'interet general de l'article 238 bis du code general des impots. Elles ne sont d'ailleurs constituees que par defaut, l'obligation posee par la loi portant sur l'obtention d'un cautionnement. Les autres provisions, pour risques ou pour depreciation, doivent etre constituees comme par le passe en fonction des besoins ou des risques de chaque collectivite. Les provisions pour risques afferents aux litiges et contentieux devraient revetir un caractere obligatoire dans des conditions definies par decret en Conseil d'Etat apres avis du comite des finances locales. Enfin, les articles 10 et 11 de la loi no 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgetaires et comptables relatives aux collectivites locales prevoient des dispositions particulieres permettant d'attenuer la charge eventuelle liee aux amortissements et aux provisions. Ainsi, certaines recettes d'investissement, visees a l'article L. 231-8, au 1/ de l'article 231-9 et a l'article L. 231-11 du code des communes, peuvent etre utilisees au financement des dotations aux amortissements et aux provisions. Si, malgre ces mesures, les depenses liees a l'amortissement et aux provisions entrainent une augmentation des depenses de fonctionnement de plus de 2 p. 100 du produit des impots directs locaux figurant au budget de l'exercice precedent, la depense excedant ce seuil peut faire l'objet d'un etalement. Or ce cas de figure demeurera tres marginal puisque les depenses d'amortissement et de provisions seront compensees par la reduction du montant du prelevement, qui deviendra dorenavant residuel, et, le cas echeant, par la reprise sur les recettes d'investissement visees au premier alinea de l'article 10 de la loi du 22 juin 1994 precitee. Le calcul du pourcentage de l'augmentation des depenses par rapport a la fiscalite s'effectue donc globalement, compte tenu de ces deux sortes de compensation. Les decrets d'application de la loi restent encore a prendre, et seront prealablement soumis au comite des finances locales. Dans ces conditions, l'evaluation effectuee par l'honorable parlementaire, et qui conduirait a une augmentation de 6 p. 100, ne peut pas etre consideree comme significative tant que les modalites d'amortissement et de provisionnement ne sont pas definitivement arretees. Il ne semble pas evident, par ailleurs, que les communes a population defavorisee aient a supporter, dans une proportion superieure aux autres, les charges afferentes a l'amortissement de leurs biens meubles ou au provisionnement des garanties d'emprunt accordees. Les dispositions du code des juridictions financieres, issues de la loi no 82-213 du 2 mars 1982, ne les distinguent pas des autres dans le calcul de l'autofinancement minimum du remboursement de l'annuite d'emprunt en capital, dont les amortissements et les provisions ne constituent qu'une des composantes. En admettant meme qu'elles beneficient de l'etalement prevu par la loi du 22 juin 1994, leur budget devra, comme par le passe, respecter cette regle d'equilibre. Les dotations de l'Etat prennent deja en compte les difficultes financieres que peuvent connaitre les communes dont la population se compose de familles demunies, et qu'evoque l'honorable parlementaire : la dotation de solidarite urbaine et la dotation de solidarite rurale, notamment, tiennent compte du faible potentiel fiscal de certaines communes, qui beneficient ainsi d'une aide particuliere de l'Etat.
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