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Texte de la QUESTION :
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M. Jean-Marie Andre demande a M. le ministre d'Etat, ministre de l'interieur et de l'amenagement du territoire, si une commune peut, avec d'autres communes, creer une association de la loi de 1901 pour defendre des interets communs. Dans l'affirmative, chacune de ces communes peut-elle accorder a cette association une subvention de fonctionnement ou destinee a financer des etudes ponctuelles commandees par cette association dans un but commun ? Dans ce cas, les maires d'une de ces communes exercant la fonction de president ou celle de tresorier de ladite association seraient-ils consideres comme « comptable de fait » et quelles en seraient les consequences pour eux ? Hormis la constitution d'un syndicat intercommunal dont la gestion serait trop lourde au regard de l'objectif poursuivi, quelles solutions seraient offertes a ces collectivites pour defendre, en pleine transparence, des positions communes dans le cadre d'une structure publique ?
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Texte de la REPONSE :
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La possibilite pour une commune de creer, conjointement avec d'autres communes, une association doit etre examinee au regard des dispositions combinees de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association et des textes legislatifs regissant les modalites de groupement des communes en vue de la realisation d'un but d'interet intercommunal. La loi du 1er juillet 1901 ne comporte aucune disposition interdisant aux personnes morales et notamment aux personnes morales de droit public d'adherer a une association. Le principe de la liberte d'association, consacre par une decision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971, figure en outre au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Republique. S'il est loisible a une commune d'adherer a une association, le groupement de communes et d'etablissements publics communaux doit toutefois s'operer dans le cadre des dispositions legislatives autorisant les communes a creer des etablissements publics de cooperation intercommunale. Dans un avis du 11 mars 1958, le Conseil d'Etat a d'ailleurs considere « qu'aucune commune ou departement ne peut adherer a une association qu'autant que l'objet poursuivi par celle-ci repond a un interet communal ou departemental ; que cette adhesion ne doit avoir pour effet de violer ou de tourner une disposition legislative ; qu'ainsi les groupements de communes en vue d'une oeuvre ou d'un service d'utilite intercommunale ne peuvent avoir lieu que selon les regles des syndicats de communes ». Le Conseil d'Etat condamne donc le recours des collectivites locales a la formule de l'association prevue par la loi de 1901, lorsque des dispositions legislatives ont prescrit un autre mode de realisation d'oeuvres ou de services d'interet communal. Au surplus, la Cour des comptes, dans son rapport de 1991, a observe que : « les associations subventionnees constituent souvent de simples demembrements des collectivites publiques permettant a celles-ci de s'affranchir des regles en vigueur et echappant a tout controle effectif. Il importe que les responsables departementaux prennent conscience qu'en confiant des moyens et des missions a des associations qui sont de simples prolongements de la collectivite, ils ne sont pas dispenses des regles et des contraintes qui s'attachent a la gestion des fonds publics et s'exposent, dans certains cas, a etre declares comptables de fait des deniers du departement ». En consequence, les elus qui dirigent de telles associations prennent le risque d'etre consideres comme des comptables de fait, leur responsabilite financiere pouvant etre engagee par la chambre regionale des comptes. Par ailleurs, leur ineligibilite peut en pareil cas etre prononcee. Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, les dispositions de l'article L. 231-6 du code electoral relatives a l'ineligibilite au conseil municipal des comptables des deniers communaux s'appliquent en effet non seulement aux comptables publics, mais egalement aux comptables de fait. Outre les etablissements publics de cooperation intercommunale, le code des communes prevoit, en ses articles L. 161-1 et L. 161-2, la possibilite, pour les conseils municipaux, de constituer une entente sur des objets d'utilite communale ou de debattre, dans des conferences, sur des questions d'interet commun.
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