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Texte de la QUESTION :
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M. Gilbert Biessy attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur la circulaire NOR n° INTB9/00130C du 5 août 1997 traitant notamment des principes présidant à l'affectation du résultat de la section de fonctionnement des communes en comptabilité M 14. Cette circulaire dispose, semble-t-il, que « le résultat excédentaire de la section de fonctionnement est affecté par l'assemblée délibérante en priorité à la résorption du déficit antérieur, puis à la couverture du besoin d'autofinancement au titre de l'exercice précédent (...) mais doit au minimum correspondre au montant du virement prévu au titre de cet exercice en recette. » Ce texte plonge depuis plusieurs années de nombreux gestionnaires locaux dans une profonde perplexité en ce qu'il semble profondément méconnaître les principes de gestion locale et, dès lors, en compliquer considérablement l'exécution. En outre, par la création d'une nouvelle « ressource affectée », il porte atteinte de manière très importante aux principes de décentralisation et d'autonomie de gestion des collectivités territoriales. En effet : premièrement, imposer l'affectation d'un résultat de fonctionnement à la section d'investissement reviendrait à remettre en cause le libre choix des élus en matière de financement de ses équipements, et à les empêcher, par exemple, à baisser les impôts de l'année alors que les contingences économiques l'exigent ; deuxièmement, en important le financement des investissements « prévus » et non pas de ceux « réalisés », la circulaire pourrait conduire les communes « piégées » à présenter une section d'investissement excédentaire, ce qui est proprement anti-économique ; enfin, cette circulaire peut avoir pour effet de faire entrer le prélèvement prévu dans la catégorie des dépenses obligatoires alors qu'il n'entre pas dans leur vocation. On pourra objecter que les annulations d'opérations sont toujours possibles au cours d'un exercice, limitant ainsi les effets néfastes de la circulaire incriminée. Mais, d'une part, il n'est pas forcément évident de connaître, dans les délais impartis et selon la contrainte d'annualité budgétaire, quelles opérations pourraient être maintenues et lesquelles devraient être annulées, d'autre part, cette procédure alourdirait les séances des conseils municipaux qui n'en ont guère besoin. Enfin, l'objectif de sincérité du budget est largement satisfait à la lecture de la section investissement du compte administratif de l'année, lequel confronte le « prévu » et le « réalisé », ce qui ne laisse aucun doute quant à la lisibilité des comptes. C'est pourquoi, plutôt que de laisser les gestionnaires locaux s'armer à éviter les effets néfastes d'un texte dont l'objet est déjà satisfait, il serait sage de le rapporter purement et simplement. C'est pourquoi, il lui demande dans quel délai il a l'intention d'annuler la circulaire en cause.
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Texte de la REPONSE :
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La circulaire n° NOR/INT/B/97/00130/C du 5 août 1997 explicitait notamment les conditions d'affectation du résultat de l'exercice budgétaire clos, prévues par l'instruction budgétaire et comptable M. 14, applicable aux communes et à leurs établissements publics administratifs. Les conditions de reprise et d'affectation de ce résultat sont désormais prévues, pour les communes, par l'article L. 2311-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), créé par l'article 8 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Selon les anciennes instructions budgétaires et comptables des communes, M. 11 et M. 12, l'équilibre du budget était obtenu par un mécanisme de prélèvement, intitulé prélèvement sur les ressources ordinaires (PRO), qui constituait une affectation par anticipation du résultat de l'exercice budgétaire en cours. Le montant du prélèvement inscrit au budget était effectivement réalisé durant l'exercice. Ce prélèvement était effectué même lorsque la section de fonctionnement ne dégageait pas suffisamment de ressources, ce qui générait alors un déficit de fonctionnement et pouvait même entraîner un excédent de la section d'investissement. En effet, c'est seulement après l'exécution du budget, lors du vote du compte administratif, qu'il apparaissait que toutes les ressources prévues pour équilibrer la section d'investissement avaient été mobilisées, éventuellement sans besoin. L'utilisation de ce mécanisme a ainsi pu contraindre certaines communes à une augmentation de la fiscalité sans réelle nécessité. Le mécanisme de reprise et d'affectation des résultats tel qu'il est prévu par l'article L. 2311-5 du CGCT est différent. Au budget primitif, la collectivité prévoit un virement de la section de fonctionnement à la section d'investissement, qui remplace le PRO Ceci permet de respecter la règle de l'équilibre budgétaire, posée par les articles L. 1612-4 et suivants du CGCT, qui prévoient l'obligation de voter chaque section en équilibre, après une évaluation sincère des dépenses et des recettes et la couverture du remboursement des annuités en capital de la dette par les ressources propres de la collectivité. Ce virement, à la différence du PRO n'est pas réalisé au cours de l'exercice budgétaire. Ainsi, au compte administratif, la section de fonctionnement doit normalement présenter un résultat excédentaire et la section d'investissement présenter un solde d'exécution déficitaire. La procédure d'affectation du résultat, qui intervient après l'arrêté des comptes constaté par l'adoption au compte administratif, permet d'effectuer l'adéquation entre les deux sections, par l'exécution a posteriori d'un virement de la section de fonctionnement vers la section d'investissement. Le montant de ce virement qui constitue l'autofinancement, résulte du différentiel entre les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement exécutées au cours de l'exercice. Ainsi, les excédents dégagés par la commune sur un exercice budgétaire sont effectivement utilisés pour financer les dépenses d'investissement de cet exercice, ou dans des situations plus rares, les dépenses d'investissement reportées des exercices antérieurs. Par ailleurs, la commune bénéficie d'une marge de manoeuvre plus grande que par le passé, car si le besoin de financement de la section d'investissement doit être couvert par l'excédent de la section de fonctionnement, les sommes excédent de montant peuvent être maintenues en section de fonctionnement afin de diminuer le montant de la fiscalité.
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