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Texte de la QUESTION :
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M. Julien Dray appelle l'attention de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité sur les problèmes graves rencontrés par les commissions de surendettement, dans l'application de la loi contre les exclusions qui prévoit notamment la possibilité d'effacer de manière totale ou partielle, les dettes autres qu'alimentaires ou fiscales des débiteurs réputés impécunieux. L'obstacle majeur à l'application de l'article 331-7-1 du code de la consommation ouvrant droit à cette faculté d'effacement, découle essentiellement de l'appréciation des ressources du débiteur telles que calculées par les secrétariats des commissions de surendettement. Contrairement à la jurisprudence constante se basant sur les décisions prises en la matière par nombre de tribunaux d'instance ou de grande instance, les allocations APL - normalement versées directement au bailleur et venant en déduction sèche des loyers - sont intégrées en totalité dans les ressources des débiteurs. Ce mode de calcul a comme effet direct de gonfler artificiellement le total des ressources du foyer ayant saisi les services de la commission de surendettement et de rendre caduque voire inapplicable l'effacement potentiel des dettes. A titre d'exemple, un chômeur recevant 3 300 francs d'allocations et 1 650 francs d'APL est donc réputé détenir 4 950 francs de ressources et, donc, ne bénéficiera d'aucune manière de la faculté d'application de l'article 331-7-1. Les conséquences de cette mauvaise interprétation sont dramatiques pour la population : depuis le début de la mise en oeuvre de la loi pour lutter contre les exclusions, rien que sur Paris - plus grosse commission de surendettement de France - il n'y a eu que quatre effacements partiels de dettes, et deux affacements totaux. Un bilan bien décevant à partir duquel il lui demande de préciser la position exacte devant être prise en compte pour faire progresser l'application de la loi dans l'esprit du législateur, et non selon une adéquation administrative de celle-ci par une perception particulière des secrétariats des commissions de surendettement.
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Texte de la REPONSE :
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Les dispositions du chapitre Ier titre II de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions ont donné aux commissions de surendettement des particuliers de nouveaux instruments juridiques en vue de leur permettre, notamment, de trouver des solutions satisfaisantes à des dossiers qui, auparavant, revenaient de façon récurrente devant les secrétariats des commissions en l'absence de toute capacité de remboursement. Afin de traiter efficacement les cas d'insolvabilité durable, l'article L. 331-7-1 du code de la consommation permet aux commissions de surendettement de recommander un moratoire d'une durée inférieure ou égale à trois ans. A l'issue de ce moratoire, la commission réexamine de droit la situation du débiteur et, dès lors qu'elle constate à nouveau l'insolvabilité de ce dernier, peut recommander, sous le contrôle du juge, un effacement total ou partiel des dettes demeurant à la charge du surendetté. A ce jour, au vu des dernières statistiques disponibles, 801 effacements totaux ou partiels de dettes, dont 33 pour la commission de Paris, ont été effectués par les commissions de surendettement depuis la mise en oeuvre de la loi contre les exclusions. Ces chiffres sont encore faibles, notamment car de nombreux moratoires (préalables à tout effacement de dette) ne sont pas encore arrivés à terme. Ils enregistrent cependant une forte progression depuis 1999. L'insolvabilité du débiteur, condition nécessaire pour bénéficier de ces dispositions, s'apprécie comme l'impossibilité pour celui-ci de faire face à ses dettes dans un délai raisonnable (délai de dix ans par exemple, modulable selon la situation du débiteur). Cette notion dépend notamment des ressources du débiteur, mais spécifiquement de sa capacité de remboursement. En ce qui concerne les ressources, il n'existe aucun plafond interdisant automatiquement au débiteur de bénéficier des dispositions de l'article L. 331-7-1. Au demeurant, comme le rappelle l'auteur de la question, l'aide personnalisée au logement (APL) ne doit pas, selon la jurisprudence, être prise en compte dans les ressources du débiteur au moment où la commission apprécie son état de surendettement, ce dernier n'étant pas libre d'en disposer pour faire face à ses dettes. La capacité de remboursement est déterminée, conformément à l'article L. 331-2, par différence entre le revenu que perçoit le débiteur et celui qui est laissé à sa disposition pour assurer sa subsistance et l'entretien de son foyer pour lequel un niveau plancher est fixé. En effet, la part des ressources mensuelles affectée au remboursement du passif du débiteur est déterminée en fonction du barème de la saisie maximum des rémunérations prévu à l'article L. 145-2 du code du travail, d'une part, et du montant du revenu minimum d'insertion, d'autre part. La somme qui résulte de ce calcul ne peut jamais être supérieure à la différence entre le montant des ressources mensuelles réelles de l'intéressé et le montant du revenu minimum d'insertion (RMI), majoré de 50 % dans le cas d'un ménage (débiteur vivant en couple, avec ou sans enfant). Cette somme doit, comme cela est mentionné dans la circulaire du 24 mars 1999, être considérée comme un maximum susceptible d'être affecté à l'apurement des dettes du débiteur. La commission est donc libre de la réduire et d'augmenter ainsi le « reste à vivre » laissé à disposition du débiteur, pour tenir compte de la situation de ce dernier et donc de sa solvabilité réelle, en fonction notamment du loyer de son habitation principale et en incluant ou non une éventuelle A.P.L. Par ailleurs, suite à l'avis du conseil économique et social du 25 janvier 2000 sur l'endettement et le surendettement des ménages, et afin d'améliorer la connaissance et le traitement du surendettement, une enquête qualitative, élaborée conjointement par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et la Banque de France a été lancée. Les résultats de cette étude devraient être connus au début du deuxième semestre de cette année. Ils devraient permettre de mieux cerner le profil des personnes surendettées et les causes du surendettement, ainsi que les mesures prises par les commissions pour son traitement, afin de favoriser les meilleures pratiques et de développer, le cas échéant, des actions préventives.
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