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Texte de la QUESTION :
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M. Marc-Philippe Daubresse attire l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation sur l'incertitude régnante, tant au niveau législatif que jurisprudentiel, dans le domaine des concessions de logement à des agents par les collectivités territoriales. Cette situation ambiguë a donné lieu à une abondante jurisprudence du Conseil d'Etat se fondant sur le principe de la parité entre les agents relevant des différentes fonctions publiques dont s'inspire expressément l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée. Au surplus, la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990, dans son article 21, a révisé le dispositif juridique relatif aux logements de fonction des fonctionnaires territoriaux. Il en résulte que les organes délibérants des collectivités territoriales ne peuvent légalement attribuer à leurs agents des prestations, supplémentairement, qui excéderaient celles auxquelles peuvent prétendre des fonctionnaires de l'Etat occupant des emplois soumis aux mêmes contraintes. Ainsi a-t-il jugé que l'emploi de secrétaire général ne justifiait pas l'octroi d'un logement gratuit (CE, 30 octobre 1996, commune de Ramon-Champ). A cet égard, il est loisible d'ajouter que la redevance compensatrice mise à la charge de la partie occupante ne peut en aucun cas être symbolique (CE, 30 octobre 1996, commune de Muret). Or, à la faveur d'une jurisprudence administrative récente (CE, 30 juillet 1997, commune de Vichy), les conditions d'attribution des logements de fonction ont été l'objet d'interprétations plus souples. En l'occurrence, le Conseil d'Etat a confirmé notamment la délibération accordant un logement de fonction au secrétaire général pour simple utilité de service assortie du paiement d'une redevance de 850 francs par le bénéficiaire. En conséquence, il lui demande de bien vouloir lui indiquer, compte tenu de la diversité des décisions en question, quelle est la jurisprudence du Conseil d'Etat pouvant servir de référence, sans conteste, dans le cadre de l'attribution de logements de fonction à des fonctionnaires territoriaux.
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Texte de la REPONSE :
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L'article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale dispose que « les organes délibérants des collectivités territoriales et leurs établissements publics fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué gratuitement ou moyennant une redevance, par la collectivité ou l'établissement public concerné, en raison notamment des contraintes liées à l'exercice de ces emplois. La délibération précise les avantages accessoires liés à l'usage du logement ». Dans son arrêt du 2 décembre 1994 « préfet de la région Nord - Pas-de-Calais, préfet du Nord », le Conseil d'Etat a précisé qu'« il appartient aux collectivités locales, en ce qui concerne l'appréciation des contraintes justifiant l'attribution d'un logement de fonction, de distinguer celles qui, parce qu'elles appellent de la part de l'agent une présence pouvant être regardée comme constante, justifient que ce logement soit attribué gratuitement, de celles qui rendent seulement utile au regard des exigences du service la fourniture dudit logement qui doit alors être assortie du paiement d'une redevance ». Les deux critères ainsi retenus pour l'attribution de logements de fonction aux agents territoriaux sont la nécessité absolue de service et l'utilité de service. La réglementation en la matière se construit par la voie jurisprudentielle. Le juge administratif apprécie au cas par cas si les conditions de la nécessité absolue de service ou de l'utilité de service sont remplies. La jurisprudence interprète de façon stricte la notion de nécessité absolue de service estimant qu'il s'agit d'un avantage réservé au cas où l'agent ne peut accomplir normalement son service sans être logé dans le bâtiment où il exerce ses fonctions (ex. : les concierges). La jurisprudence « commune de Fréjus » du 11 juillet 1988 continue à s'appliquer, estimant que « si l'occupation par le secrétaire général de la mairie de Fréjus d'un logement dans les locaux communaux peut présenter un intérêt pour la bonne marche du service, cet emploi ne remplit, ni à raison des attributions qu'il comporte ni à raison des conditions dans lesquelles son titulaire doit exercer ses fonctions, les conditions posées à l'attribution d'un logement par nécessité absolue de service » (30 octobre 1996, « commune de Ramonchamp - ville de Dreux »). La jurisprudence « ville de Vichy », citée dans la présente question, n'a nullement eu pour effet d'assouplir les conditions d'attribution de logements de fonction aux secrétaires généraux de communes. Elle n'est que la reprise de la jurisprudence « commune de Cuers » (CE, 2 décembre 1994), qui a affirmé, d'une part, l'application immédiate des dispositions de l'article 21 précité sans que l'édition d'un texte réglementaire soit nécessaire, d'autre part, la caducité des dispositions de l'arrêté ministériel du 14 décembre 1954 qui servait antérieurement de fondement à l'octroi de logements de fonction aux agents territoriaux. Dès lors, après l'intervention de la loi du 28 novembre 1990 précitée, tout recours fondé sur la violation des dispositions de l'arrêté du 14 décembre 1954 ne pouvait qu'être rejeté par la juridiction administrative. L'arrêt « ville de Vichy » est donc sans portée effective quant à la réglementation sur les logements de fonction. Pour ce qui est du calcul de la redevance que les bénéficiaires de logements pour utilité de service sont amenés à verser, le Conseil d'Etat, dans sa décision du 30 octobre 1996, « commune du Muret », a fait application aux fonctionnaires territoriaux des dispositions du code du domaine de l'Etat, notamment ses articles R. 100 et A. 92. Par ailleurs, se fondant sur le principe de parité existant entre les fonctions publiques, le Conseil d'Etat a estimé que les collectivités locales « ... ne peuvent légalement attribuer à leurs agents des prestations, qu'elles soient en nature ou qu'elles prennent la forme d'indemnités, venant en supplément de leur rémunération, qui excéderaient celles auxquelles peuvent prétendre des agents de l'Etat occupant des emplois soumis aux mêmes contraintes... ». (CE, 2 décembre 1994 précité, 10 février 1997, « région Languedoc-Roussillon ».) Ainsi, les agents territoriaux ne doivent pas bénéficier d'un traitement plus favorable que les agents de l'Etat placés dans la même situation. Enfin, je vous précise que si certains textes portant attribution d'indemnités à certaines catégories de fonctionnaires territoriaux excluent du bénéfice des indemnités qu'ils prévoient les agents logés par nécessité absolue de service, tel n'est pas le cas pour ceux logés par utilité de service. Les agents attributaires de logements pour utilité de service perçoivent les primes et indemnités fixées par les textes, à condition, bien sûr, que la collectivité ait institué un régime indemnitaire à leur profit.
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