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Texte de la QUESTION :
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M. Arnaud Montebourg * appelle l'attention de M. le ministre de la culture et de la communication sur la grave crise que connaît l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et sur le devenir de l'archéologie préventive en France. La loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 a donné à l'archéologie préventive une base juridique conforme aux engagements internationaux que la France a pris en ratifiant par la loi du 26 octobre 1994 une convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, signée en 1992, dite convention de Malte. La loi du 17 janvier 2001, entrée en vigueur en février 2002, fonde la légalité de l'archéologie préventive, et place celle-ci dans les activités de recherche et les missions de service public. Elle prévoit ainsi que les fouilles, prescrites par l'Etat, sont réalisées par un établissement public, l'INRAP, et financées par une redevance payée par les aménageurs, publics ou privés, dont les travaux sont susceptibles de porter atteinte aux vestiges enfouis sur les sites sur lesquels ils souhaitent réaliser des aménagements ou construire un ouvrage. Dans sa sagesse, le législateur a souhaité inscrire, à l'article 14 de ladite loi, le principe d'une procédure d'évaluation qui permette de réexaminer les modalités technique de ce dispositif et de les corriger éventuellement, Un rapport devait ainsi être remis aux parlementaires au terme de la seconde année d'application de la loi, soit à l'issue de l'année 2003. Or, dès après les premiers mois d'application, des difficultés, liées notamment au mode de calcul de la redevance, sont apparues, justifiant la mission d'étude confiée dès le 9 octobre dernier à M. Alain Van der Malière, qui a rendu public son rapport sur l'application de la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive le 15 janvier 2003. Sans attendre les conclusions de ce rapport d'expertise et les propositions de réforme qu'il contient, la majorité parlementaire, sous la pression de quelque lobby d'aménageurs, a adopté, au Sénat et à l'Assemblée nationale, des mesures visant à modifier la structure financière de l'INRAP, qui risquent de déséquilibrer le fonctionnement de l'archéologie préventive sans pour autant apporter les solutions pouvant permettre de répondre aux préoccupations des collectivités locales. Plus inquiétante encore, la proposition de loi n° 431, déposée le 28 novembre 2002 sur le bureau de l'Assemblée nationale, qui propose, dans l'attente d'une révision de la loi : d'annuler les décisions prises en application de la loi du 17 janvier 2001 et les titres de recettes émis sur le fondement de ces prescriptions ; d'abroger les dispositions relatives aux redevances archéologiques et de les remplacer par des dispositions créant un régime contractuel qui fixe les délais de réalisation des diagnostics et fouilles et le montant de la participation financière à ces travaux dû par l'aménageur du site. Les instructions formulées dans un courrier en date du 3 janvier dernier, adressé par le ministère de la culture et de la communication aux préfets de région, incitent ces derniers à faire un usage « raisonné et maîtrisé » de leur pouvoir de prescriptions d'opérations d'archéologie préventive et à « réexaminer » les « prescriptions de diagnostics émises au cours de l'année 2002 qui n'ont pas encore fait l'objet d'une convention signée entre l'aménageur et l'INRAP ». Aussi, dans un contexte où les signes d'un retour à l'ancien système contractuel de financement des fouilles semblent se faire jour, les inquiétudes sont grandes quant aux conditions dans lesquelles celui-ci, qui menacerait la légitimité patrimoniale et scientifique de l'archéologie préventive pourrait être rétabli. Au-delà de cette perspective scientifiquement et historiquement inacceptable se pose la question des implications sociales de ces mesures qui se traduisent d'ores et déjà par une suspension des recrutements et par des reconductions de contrats à durée déterminée et pourraient, dans des délais rapprochés, aboutir au licenciement de plusieurs centaines de salariés. Les solutions techniques qui permettraient de résoudre cette crise sans remettre en cause l'esprit de la loi sont connues. Le rapport de M. Alain Van der Matière formule des préconisations qui s'articulent autour de l'achèvement de l'organisation interne de l'INRAP, du rétablissement d'une continuité de la chaîne archéologique, d'une programmation maîtrisée de l'archéologie préventive et d'une réforme de son financement. II indique également que le rapport prévu au Parlement pour la fin de l'année pourrait utilement permettre de faire le point sur ces mesures. Aussi, il lui demande de bien vouloir lui indiquer quelles mesures budgétaires le Gouvernement entend prendre rapidement pour éviter les conséquences sociales désastreuses que laisse entrevoir la diminution des ressources de l'INRAP. Il lui demande également de bien vouloir lui préciser s'il entend engager une large concertation avec les acteurs de l'archéologie préventive, sur la base des propositions du rapport de M. Alain Van der Matière, afin de définir les contours d'une réforme qui puisse satisfaire à la préservation de notre mémoire collective et aux nécessités du développement économique.
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Texte de la REPONSE :
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L'archéologie préventive est un élément fondamental de la politique publique en faveur du patrimoine, et le développement durable de notre territoire implique un respect de nos ressources patrimoniales. La loi du 17 janvier 2001 lui a donné une base juridique conforme aux engagements internationaux que la France a pris en signant la convention de Malte en 1994. Cependant, les premières prescriptions établies en application de cette loi, qui est entrée en vigueur en février 2002, soulèvent des difficultés dont le Parlement s'est largement fait l'écho. Il s'agit, entre autres, du caractère inadapté de la redevance archéologique payée par les aménageurs, dont le montant, très élevé dans les communes rurales, est néanmoins insuffisant pour assurer l'équilibre du budget de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Ces difficultés sont à l'origine des dispositions de l'article 105 de la loi de finances pour 2003 qui réduisent de 25 % le montant des redevances d'archéologie préventive. L'INRAP, dont les ressources sont constituées par le produit de ces redevances, rencontre des difficultés financières qui mettent en péril sa survie : son déficit pour 2002 et 2003 dépasse 40 MEUR. Il affronte en outre des difficultés opérationnelles provenant du nombre de prescriptions émises en 2002 et de l'impossibilité d'effectuer toutes les opérations dans des délais raisonnables. Le Gouvernement a saisi le Parlement d'un projet de loi portant modification de la loi de 2001. La réforme s'articule autour des grands axes suivants : réaffirmer le rôle de l'Etat, qui décide des opérations d'archéologie préventive, contrôle et évalue leur réalisation, agrée les opérateurs d'archéologie préventive, et maintenir à l'INRAP son statut d'établissement public administratif et son rôle d'acteur essentiel de la recherche archéologique nationale, développer l'intervention des collectivités territoriales en permettant à leurs services archéologiques agréés de partager le monopole de la réalisation des diagnostics avec l'INRAP et de faire des fouilles ; assurer le financement de l'archéologie préventive par un système stable et acceptable par tous. Une nouvelle redevance d'archéologie, perçue sur les dossiers d'aménagement supérieur à une certaine surface, permettra de financer les diagnostics, les activités de recherche de l'INRAP et d'alimenter un fonds de mutualisation. Les fouilles seront payées par l'aménageur à l'opérateur agréé qu'il aura retenu après autorisation de l'Etat. Le fonds de mutualisation permettra de faire prévaloir l'intérêt scientifique et d'assurer le rééquilibrage territorial en accordant des subventions aux aménageurs qui ne peuvent assumer l'intégralité du coût de la fouille. Le système actuel, qui repose sur une redevance assimilée à un impôt, interdit de verser de telles aides. Ce projet a fait l'objet d'une large concertation avec les parlementaires, les organisations syndicales, les professionnels de l'archéologie, et les ministères chargés de la recherche, de l'équipement et des finances. L'objectif du Gouvernement est de donner enfin un cadre juridique et financier durable à l'archéologie préventive en l'ouvrant largement à l'ensemble des forces vives de la recherche et aux nouvelles réalités territoriales. Il est aussi de préserver l'INRAP et de lui permettre de retrouver la sérénité nécessaire à son travail scientifique. Par ailleurs, des mesures d'urgence ont été prises pour permettre à l'INRAP de poursuivre ses activités en attendant qu'un budget équilibré puisse être établi. Cet institut fonctionne, depuis le 1er janvier, sur la base de crédits mensuels, les douzièmes provisoires. Aucun recrutement nouveau ne peut intervenir dans ce contexte, mais aucun contrat de travail n'a été interrompu avant son terme.
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