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Texte de la QUESTION :
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Mme Brigitte Le Brethon souhaite interroger M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur la forme budgétaire que prend l'attribution, par une commune, de subventions à des associations. L'instruction budgétaire et comptable M14 précise que la deuxième partie du document budgétaire présente un détail de chacun des articles qui composent les chapitres. Or l'article D. 2311-5 du code général des collectivités territoriales dispose que « Pour les subventions, allocations, primes et secours, l'article correspond au crédit voté par bénéficiaire ». La combinaison de ces dispositions impose à une commune de faire figurer, dans son document budgétaire, un article par bénéficiaire d'une subvention. Or, le budget est avant tout un acte prévisionnel et les communes souhaitent pouvoir attribuer des subventions lors de l'adoption du budget, mais également tout au long de l'année, sous réserve bien entendu d'un crédit budgétaire suffisant. C'est pourquoi elle lui demande si toute attribution d'une subvention à une association en cours d'exercice doit être assortie d'une décision modificative créant l'article budgétaire correspondant ou si la délibération attributive vaut création de cet article.
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Texte de la REPONSE :
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Les règles relatives au versement des subventions par une commune soulèvent certaines difficultés juridiques résultant de la confusion entre, d'une part, la décision d'octroi d'une subvention et, d'autre part, la décision relative à l'ouverture de crédits budgétaires nécessaires pour couvrir la dépense prévisionnelle liée au versement de la subvention. Le conseil municipal est seul compétent pour fixer le montant de la subvention qui sera alloué à chaque bénéficiaire. Il appartient ensuite au maire d'exécuter la délibération. D'un point de vue budgétaire, l'alinéa 2 de l'article D. 2311-5 du CGCT dispose que « pour les subventions, allocations, primes et secours, l'article correspond au crédit voté par bénéficiaire ». Les subventions versées au profit de ces tiers sont identifiées au sein du budget, mais cette identification n'implique pas nécessairement un vote par article spécialisé et n'interdit pas le virement d'article à article au sein d'un même chapitre. Son intérêt est de fournir une information quant à la répartition prévisionnelle des subventions versées en cours d'exercice par bénéficiaire. L'instruction budgétaire et comptable M. 14 précise par ailleurs que les crédits relatifs aux subventions versées sont suivis au niveau auquel est intervenu le vote et rappelle que le paiement de ces dépenses est subordonné à la production d'une décision individuelle d'attribution prise par l'assemblée délibérante. L'attribution d'une subvention par une collectivité publique doit donc en principe faire l'objet de deux délibérations distinctes. La première a pour objet de prévoir et d'ouvrir, de manière prévisionnelle, les crédits nécessaires au budget pour permettre à l'exécutif d'ordonnancer la dépense. La seconde a pour objet de préciser le nom du bénéficiaire, l'objet et le montant de la subvention envisagée et, le cas échéant, les conditions préalables au versement de la subvention, cette délibération distincte faisant office de pièce justificative pour le paiement de la subvention. S'agissant des modalités de paiement de la dépense, il a été admis (QE n° 8840, 15 mars 1990, JO Sénat du 7 juin 1990) que l'annexe obligatoirement jointe au budget puisse tenir lieu de pièce justificative, dans la mesure où elle mentionne les énonciations exigées par la rubrique 71 de la nomenclature des pièces justificatives annexée à l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Les énonciations sont relatives à l'objet, les conditions d'octroi, le bénéficiaire et le montant de la subvention. Compte tenu de ces éléments et notamment du caractère prévisionnel du budget, l'attribution d'une subvention à une association en cours d'exercice dont les crédits n'ont pas été individualisés au sein d'un article budgétaire est possible sous réserve que les crédits budgétaires soient suffisants. La délibération attributive implique la création de l'article budgétaire au moment de l'ordonnancement de la dépense. Ainsi, l'attribution d'une subvention à une association en cours d'exercice dont les crédits n'ont pas été individualisés au sein d'un article budgétaire n'est pas obligatoirement assortie d'une décision modificative dès lors que les crédits sont suffisants. Il convient par ailleurs de souligner que des incertitudes juridiques sont apparues quant à l'appréciation du caractère décisoire des délibérations budgétaires prises dans ce cadre, résultant de divergences d'interprétation entre la juridiction administrative et la juridiction financière. Au regard de la jurisprudence administrative, la délibération approuvant le budget prise au vu d'une liste détaillant les subventions par bénéficiaires peut être regardée comme une décision attributive de subventions créatrice de droits (CE, 6 novembre 2002, Mme Soulier, CAA Bordeaux, 15 octobre 2002, commune de Saint-Jean et TA Montpellier, 3 novembre 2004, communauté d'agglomération de Perpignan contre conseil régional de la région Languedoc-Roussillon). En revanche, par un arrêt récent du 23 septembre 2004, la Cour des comptes a dénié à l'annexe obligatoirement jointe au budget le caractère de décision justifiant valablement une dépense de subvention telle qu'elle est visée à la rubrique 71 de la liste des pièces justificatives annexée à l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales. En l'espèce, la juridiction financière précise « qu'il est de jurisprudence constante que l'inscription de crédits au budget ne saurait constituer une pièce justificative de la dépense [...] et qu'elle était de nature purement évaluative ». Afin de lever toute ambiguïté, le groupe de travail chargé par le comité des finances locales de la simplification de l'instruction budgétaire et comptable M14 a proposé de clarifier les règles relatives au versement des subventions dès 2006. Le principe demeure que le versement d'une subvention fait l'objet de deux délibérations distinctes. La première a pour objet de prévoir l'ouverture des crédits au budget sans individualisation et la seconde a pour objet d'octroyer la subvention, cette délibération étant la seule créatrice de droit pour le tiers recevant la subvention. Toutefois, les collectivités auront le choix d'individualiser au budget les subventions non assorties de conditions suspensives d'attribution. Cette individualisation aura pour conséquence juridique que les crédits ainsi individualisés vaudront attribution de la subvention au tiers bénéficiaire. Cette solution alternative présente l'intérêt de ne pas contraindre la collectivité à adopter une seconde délibération pour octroyer la subvention, notamment pour verser des subventions régulières dont le montant est modique et qui ne relèvent pas de conditions de versement particulières.
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