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Texte de la QUESTION :
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Mme Catherine Vautrin attire l'attention de M. le secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement, sur le stockage des grains, céréales et graines oléagineuses, qui est une fonction essentielle et complémentaire de l'activité de production agricole. Elle permet de répartir sur toute la période entre deux récoltes la mise en marché des grains, tout en assurant sa conservation dans les meilleures conditions notamment sanitaires. Cette fonction de stockage est en partie assurée par les agriculteurs eux-mêmes et principalement par les organismes collecteurs, majoritairement coopératifs. Depuis quelques années, nous assistons en France à un recul préoccupant de la capacité de stockage. Une des causes de ce recul réside dans la difficulté de trouver les surfaces nécessaires en raison de la délimitation autour des sites de zones de sécurité étendues excluant la présence de tiers. L'extension de ces périmètres de sécurité et le peu d'attractivité économique présentée par l'activité de stockage de céréales conduit à leur exclusion des zones industrielles. Il serait donc nécessaire, et cohérent, de pouvoir construire des silos en zone agricole. Or le code de l'urbanisme (article R. 123-7) prévoit que dans les zones agricoles seules sont autorisées « les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole ». Ainsi, à l'exception, des constructions nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif, la constructibilité des zones agricoles est limitée aux seules installations et constructions nécessaires à l'exploitation agricole. Bien que se situant dans le prolongement direct de l'activité agricole, les installations de stockage des coopératives ont rarement été reconnues comme des constructions nécessaires à l'exploitation agricole. On ajoutera que si la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a entrouvert la possibilité d'implanter en zone agricole des constructions non nécessaires à l'exploitation agricole, l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, issu de cette loi paraît, au regard des travaux parlementaires, destiné principalement à favoriser l'agrotourisme en permettant le développement des activités annexes des agriculteurs (gîtes ruraux, vente de produits de la ferme, restauration...). Par ailleurs, le rapport remis sur le prix des matières premières dont Mme Vautrin est co-rapporteur, adopté à l'unanimité par la Commission des affaires économiques le 19 octobre 2011, souligne les enjeux représentés par le développement des capacités de stockage dans la maîtrise de la volatilité des cours. Aussi, dans la perspective de pouvoir faciliter la réalisation des installations de stockage de produits agricoles, elle souhaite savoir quelles sont les mesures envisagées dans le code de l'urbanisme.
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Texte de la REPONSE :
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Le code de l'urbanisme n'interdit pas par principe toute construction de silo à grains dans les espaces agricoles. L'implantation de ces constructions est, en effet, régie par les dispositions suivantes : en l'absence de document d'urbanisme applicable, les constructions autorisées sont énumérées par l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme. Cet article autorise notamment, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées. La grande majorité des silos présentent des risques pour le voisinage et peuvent donc être autorisés dans ce type de zones, sous réserve de l'application des dispositions des articles R. 111-2, R. 111-14 a et b et R. 111-21 du code de l'urbanisme qui permettent de refuser un projet pour des raisons de sécurité publique de risque d'urbanisation dispersée, d'atteinte aux activités agricoles ou d'atteinte aux paysages naturels. En présence d'un plan local d'urbanisme, l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme n'autorise que les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou aux services publics ou d'intérêt collectif. Le silo d'un agriculteur destiné à stocker la production de son exploitation, par exemple dans l'attente de la revente, peut être autorisé sur le fondement de cette disposition, comme pour les autres installations à caractère fonctionnel de type serres, granges, (réponse ministérielle n° 25033, Journal officiel [JO] du 4 novembre 2008). Il devra toutefois être nécessaire à l'exploitation agricole, ce qui ne sera par exemple pas le cas d'un silo manifestement surdimensionné par rapport à la taille de l'exploitation. En dehors de cette hypothèse, les silos ne sont pas considérés aujourd'hui comme nécessaires à une activité agricole, compte tenu de la définition de l'activité agricole donnée par l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime. C'est le cas par exemple pour les silos construits par des entreprises exerçant seulement une activité de commerce de céréales mais qui ne sont pas nécessaires au fonctionnement d'une exploitation agricole donnée (CE 22 novembre 2002, Commune de la Roche-Clermault, req. n° 232910 ; CE 10 juin 1992, Commune d'Audruicq, req. n° 91476), et ce même si la société a le statut de coopérative agricole (CE 26 février 1988, Société lorraine céréales approvisionnements, req. n° 73148). L'implantation de ce type de silos pourra effectivement être envisagée dans les zones de constructibilité limitée délimitées par la commune en zone agricole, naturelle ou forestière, en application du 14° de l'article L. 123-1-5 issu de la loi Grenelle II. Toutefois et compte tenu des caractéristiques particulières et de la taille des silos, la commune qui choisira de mettre en oeuvre cette possibilité devra prêter une attention particulière aux conditions posées par la loi. Elle impose en effet que les constructions autorisées ne portent pas atteinte à la sauvegarde des sites, des milieux naturels ou des paysages et que le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) permette d'assurer l'insertion des constructions dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Une analyse au cas par cas sera donc à chaque fois nécessaire. Les cartes communales autorisent comme les PLU les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole dans les zones normalement inconstructibles (art. R. 124-2 du code de l'urbanisme) : le silo d'un agriculteur pourra donc y être autorisé dans les mêmes conditions. Il est par ailleurs possible, en application du même article, de délimiter en carte communale des secteurs réservés à l'implantation d'activités incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Cette disposition permet donc, comme pour les communes ne disposant pas de plan local d'urbanisme, d'implanter la grande majorité des silos, lesquels présentent des risques pour le voisinage, avec toutefois les mêmes réserves relatives aux articles R. 111-2, R. 111-14 et R. 111-21 du code de l'urbanisme.
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