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Texte de la QUESTION :
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M. Jean-Marc Ayrault exprime à son étonnement à M. le Premier ministre après la publication du décret n° 2008-335 du 14 avril 2008 portant attribution du nouveau délégué interministériel à la communication ; il lui rappelle que les délégations interministérielles relèvent de l'ordre administratif d'une coordination entre ministères pour la mise en place ou la mise en forme de mesures dont la finalité concerne des politiques publiques ou d'intérêt public (rapatriés, sécurité routière, mer) ; il lui fait remarquer que la délégation interministérielle créée par voie réglementaire ne vise aucunement l'intérêt général, mais un seul intérêt particulier, celui de la communication politique. Le service d'information du Gouvernement (SIG) dont tous les gouvernements, quelle que soit la composition majoritaire ou minoritaire, se sont servis pour la communication gouvernementale, voire la communication du pouvoir exécutif dans sa totalité et parfois, mais habilement, de la communication du parti majoritaire, a vocation à assurer l'information de l'action gouvernementale auprès de tous publics et d'en rendre la lisibilité par une documentation appropriée. Or toute autre est la délégation interministérielle nouvellement créée puisqu'à la lecture de ce décret, le délégué interministériel « est tenu informé des projets de communication envisagés par les membres du Gouvernement », ce qui supposerait qu'avant de prendre la parole, un ministre en avertirait le délégué ; le même délégué est aussi « saisi pour approbation » des « dispositifs d'études d'opinion et de presse mis en oeuvre par les ministères ». Au rythme de cette progression dans le contrôle de l'information gouvernementale, il lui demande s'il n'y a pas en réalité, au travers de la mise en place d'une délégation interministérielle à caractère uniquement politique, la volonté de créer une communication unique de tout l'exécutif, ce que les services de la présidence de la République ne peuvent imposer ni par la voie réglementaire, ni suggérer par la voie législative. Il lui demande, par ailleurs, de lui communiquer si depuis janvier 1959, de telles délégations interministérielles à vocation particulière de communication gouvernementale - à l'exception des services de documentation ou des ministères de l'information - ont été créées par décret ; il lui demande, enfin, si un délégué interministériel, sous la Ve République, a déjà eu un pouvoir « d'approbation » en matière de « dispositifs d'études et de presse ».
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Texte de la REPONSE :
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Depuis son institution, dans sa forme actuelle, par le décret n° 2000-1027 du 18 octobre 2000 (qui reprend largement les termes du décret n° 76-124 du 6 février 1976 portant création d'un service d'information et de diffusion), le service d'information du Gouvernement a notamment pour missions « [....] De diffuser aux élus, à la presse et au public des informations sur l'action gouvernementale ; [...] d'apporter une assistance technique aux administrations publiques et de coordonner la politique de communication de celles-ci, en particulier en matière de campagnes d'information et d'études d'opinion. » Les missions que le décret n° 2008-335 du 14 avril 2008 confie au délégué interministériel à la communication, qui impliquent notamment qu'il « veille à la coordination des actions d'information et de communication du Gouvernement », ne sont ainsi pas d'une nature essentiellement différente de celles qui incombent au SIG. Sa création ne s'écarte donc pas de la mission d'intérêt général, anciennement reconnue, que constitue la diffusion d'une information cohérente, audible et compréhensible sur l'action des pouvoirs publics et sur les objectifs qu'elle poursuit. Elle ne procède ainsi en rien d'une quelconque volonté de changer la nature de la communication gouvernementale, mais bien plutôt de la seule nécessité de donner aux instances chargées de sa coordination une autorité nouvelle dans la mise en oeuvre de procédures pratiquées depuis longtemps. Cette nécessité repose sur un double constat. En premier lieu, et en dépit de la mission confiée au SIG par le décret précité, la communication gouvernementale reste trop dispersée dans ses objectifs et dans ses messages. Ainsi, et à titre d'exemple, le budget d'achat d'espace publicitaire de l'État et de ses principaux établissements publics annonceurs en faisait le 18e annonceur français en 2007. Mais, alors qu'ils consacrent ainsi des moyens très significatifs à l'information de nos concitoyens, ceux-ci sont dispersés en une quarantaine de campagnes sur des thématiques extrêmement diverses. Ils produisent ainsi logiquement des effets décevants en termes de visibilité de la communication publique, trop de campagnes d'information ne mobilisant pas des moyens suffisants pour présenter une utilité réelle. Le premier objectif poursuivi par l'instauration du délégué interministériel, et par l'information qui lui est due sur les projets ministériels dans ce domaine, est ainsi celui d'une rationalisation de la mise en couvre de la communication publique, s'appuyant sur l'autorité que lui confère sa fonction, et sur les procédures d'agrément des campagnes qui préexistaient sur la base d'une circulaire du Premier ministre (voir par exemple la circulaire 4557 I SG du 19 novembre 1997, p. 2, qui soumet à l'agrément du Premier ministre « tous les projets d'actions d'information »). Le second constat est en effet que cette rationalisation est rendue indispensable par l'exigence d'une gestion rigoureuse des moyens de l'État. Ainsi, et toujours à titre d'exemple, le rappel de la nécessaire coordination des dispositifs d'études d'opinion (matérialisé par l'agrément du délégué interministériel) n'a pas d'autre objectif que de mettre un terme à une situation où est trop souvent constatée la réalisation simultanée, par plusieurs départements ministériels, d'études redondantes sur des sujets connexes qui génèrent des dépenses publiques à l'utilité incertaine. Cette procédure d'agrément ne constitue pas une nouveauté : elle est depuis longtemps mise en oeuvre par le SIG, sur le fondement d'une circulaire du Premier ministre (voir par exemple la circulaire du 19 novembre 1997 précitée). Son rappel dans le décret du 14 avril 2008 ne vise là encore qu'à renforcer son autorité. Ce renforcement est d'autant plus nécessaire qu'elle doit se prolonger dans la mise en oeuvre d'un dispositif interministériel d'achat commun de ces prestations qui, complété par une amélioration du partage des résultats, doit permettre d'optimiser cette dépense. Au moment où la révision générale des politiques publiques vise notamment à une rationalisation approfondie des dépenses de l'État, on ne voit pas de motif qui justifierait que les moyens qu'il consacre à la communication échappent à cet effort, et qu'il renonce à créer les conditions nécessaires à sa conduite. L'objectif de maîtrise des dépenses de l'État en matière de communication est d'ailleurs attesté par le fait que la création du délégué interministériel ne s'est accompagnée de la mobilisation à son profit d'aucun moyen nouveau, puisqu'il ne dispose que des crédits et postes budgétaires ouverts par la loi de finances au titre du service d'information du Gouvernement. Son poste budgétaire et sa rémunération, qui ne se cumule naturellement pas avec une autre qui lui serait servie au titre de directeur du SIG, sont ainsi imputés sur les plafonds d'emplois et de masse salariale de ce service, sans excéder les normes habituelles appliquées aux titulaires d'emplois à la discrétion du Gouvernement.
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