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Texte de la QUESTION :
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M. Jean-Marc Roubaud attire l'attention de M. le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État sur les nouveaux modèles que constituent les agences et les établissements publics. Selon une récente enquête de mai 2010 auprès de hauts fonctionnaires visant à évaluer l'efficacité de ces organismes par rapport aux administrations classiques, les agences et établissements publics apparaissent aussi efficaces et rendent une qualité de service équivalente que les administrations classiques. Ainsi, la majorité des participants à cette enquête souhaite que l'État, lorsqu'il se trouve dans la situation d'externaliser une mission de service public, privilégie la création d'une nouvelle agence publique au lieu de déléguer cette mission à une structure privée (24 % voire 31 % dans la fonction publique territoriale). En conséquence, il lui demande de bien vouloir lui faire connaître son sentiment à ce sujet.
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Texte de la REPONSE :
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Parmi les différentes options qui permettent aux administrations de mieux répondre aux impératifs d'efficacité, de qualité et de réactivité, deux solutions sont particulièrement adaptées à certaines missions : la création de structures de type « agence publique » ou le choix de l'externalisation en s'appuyant sur un prestataire privé. Une agence publique est une entité publique autonome sous tutelle chargée de la réalisation d'une mission d'intérêt général. Le terme agence publique peut désigner une multitude de statuts publics, privés ou mixtes. Ont ainsi été nommées « agences » de nombreuses entités comme des services à compétence nationale (agence France Trésor, Agence des participations de l'État), des établissements publics administratifs (Agences de l'eau), des établissements publics industriels et commerciaux (agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - ADEME) ou des groupements d'intérêt public (Agence nationale de recherches sur le SIDA - ANRS). La tutelle fixe à l'agence publique des objectifs et des moyens. Le directeur de l'agence est alors chargé de la réalisation des objectifs à partir du budget qui lui a été alloué. La création d'une agence facilite donc le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats. Les agences sont spécialisées sur une ou plusieurs missions. Cette spécialisation est généralement source d'efficacité. L'externalisation consiste à confier à une entreprise privée tout ou partie d'une activité qui, jusqu'alors, était réalisée par l'administration. Elle concerne aussi bien la conduite de grands projets d'investissements (construction d'hôpitaux ou de prisons par exemple) que la prise en charge du fonctionnement courant (nettoyage des locaux, gestion d'installation, services de surveillance par exemple). L'externalisation, qui se caractérise par l'appel au marché (« faire faire » plutôt que « faire »), présente de nombreux atouts. Elle permet avant tout à l'État de se recentrer sur son coeur de métier. L'externalisation est choisie quand elle permet de réaliser une activité au moindre coût, mais aussi avec une pus grande qualité et plus de souplesse. L'État n'a pas vocation à exercer des activités qui sont assurées de façon plus efficace par le secteur privé et qui ne relèvent pas du service public proprement dit. Il peut donc décider de déléguer certaines fonctions comme l'habillement des forces de sécurité, le gardiennage et l'entretien des bâtiments. Toutefois, ces décisions d'externalisation font l'objet d'une analyse fine pour s'assurer que l'État en retire un véritable gain et que la qualité est préservée. Dans de nombreuses décisions RGPP, la mutualisation entre plusieurs ministères de fonctions supports a par ailleurs été préférée aux solutions d'externalisation. La RGPP a également favorisé la création d'agences lorsque les circonstances le nécessitaient. Ainsi, par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant sur la réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (art. 18), sont créés non seulement les agences régionales de santé (ARS) mais aussi le groupement d'intérêt public « Agence nationale d'appui à la performance hospitalière et médico-sociale (ANAP) ». Les missions de certaines agences ont, par ailleurs, été réorganisées en vue de simplifier les structures administratives. Ainsi, concernant le ministère de l'agriculture et de la pêche, l'Agence de services et de paiement (ASP) a été créée par l'ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009, par fusion de l'Agence unique de paiements (AUP) et du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Les externalisations ou les transferts d'activités à des agences ne signifient pas pour autant le désengagement de l'État des missions concernées : l'État reste le garant de la bonne réalisation des missions, au niveau de qualité souhaité et au meilleur coût. Ainsi, chaque externalisation est décidée en fonction du rapport coût-qualité pour les finances publiques et les usagers. De même, les opérateurs de l'État voient désormais leurs actions encadrées par les contrats d'objectifs et de performance (COP), comme le précise la circulaire du 26 mars 2010. Cette circulaire fixe des règles pour développer un véritable pilotage stratégique reposant sur des objectifs et des indicateurs mesurables. Elle définit aussi dans quelles conditions les opérateurs participent à la maîtrise des dépenses publiques par le respect du principe de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite et de la norme d'optimisation du parc immobilier (ratio moyen de 12 m² par agent).
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