Réponse publiée le 1er janvier 2013

L'article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement fixe comme objectif national au Gouvernement, en matière de déchets, de créer un cadre législatif permettant l'instauration par les collectivités territoriales compétentes d'une tarification incitative pour le financement de l'élimination des déchets des ménages et assimilés sur le principe du « pollueur-payeur ». Cet article précise que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) devront intégrer, dans un délai de cinq ans, une part variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre d'enlèvements des déchets. Une expérimentation de la part variable dans la TEOM est prévue par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle II ». L'article 195 de cette loi, permet aux personnes publiques disposant de la compétence d'élimination des ordures ménagères d'instaurer à titre expérimental, pendant une durée de 5 ans à compter de la publication de la loi, une TEOM composée d'une part variable, sur tout ou partie de leur territoire. Cependant cette loi n'avait pas créé de cadre législatif permettant la mise en place de la part incitative. Les modalités techniques de mise en oeuvre d'une part incitative de la TEOM ont été définies par l'article 97 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, codifié à l'article 1522 bis du code général des impôts (CGI). Un décret d'application sera publié prochainement. Les collectivités territoriales ont la possibilité d'asseoir la part variable de la REOM incitative ou de la TEOM incitative sur les mêmes critères (à la levée, au poids...). Ces deux modes de financement n'en deviennent pas pour autant interchangeables. L'article 1522 bis du CGI permet aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de fixer le produit de la part variable de la TEOM entre 10 % et 45 % du montant total de la taxe. L'assiette de la part fixe de la TEOM demeure pour tous les propriétaires le montant des valeurs locatives (utilisée dans pour la taxe foncière sur les propriétés bâties) et l'assiette de la part incitative est fixée sur la quantité de déchets produits par chaque local imposable l'année précédent celle de l'imposition. La redevance incitative ne constitue quant à elle qu'une variante de la REOM, prévue à l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Elle est actuellement mise en place par un nombre croissant de collectivités. Contrairement à la TEOM, les collectivités qui instaurent la REOM incitative sont libres de fixer le pourcentage de la part fixe et de la part variable de leur REOM. Dans le secteur des déchets, la qualification juridique du service est fonction de son mode de financement. Selon un avis du Conseil d'État en date du 10 avril 1992, lorsque le service public de gestion des déchets ménagers et assimilés est financé par la REOM (redevance calculée en fonction de l'importance du service rendu), il est qualifié de service public à caractère industriel et commercial (SPIC). Le Conseil a ainsi estimé que « lorsqu'une commune décide de financer son service d'enlèvement des ordures ménagères par la redevance mentionnée à l'article L.233-78 du code des communes et calculée en fonction de l'importance du service rendu, ce service municipal, qu'il soit géré en régie ou par voie de concession, doit être regardé comme ayant un caractère industriel et commercial ». A contrario, la jurisprudence actuelle qualifie de service public administratif (SPA) un service financé par la TEOM (CE, 28 juin 1996, SARL d'exploitation des Éts Bailly). Un financement par un système de redevance implique d'équilibrer le budget en recettes et en dépenses (L. 2224-1 du CGCT) et de spécialiser le budget du service, les recettes générées pour l'activité devant en couvrir les dépenses, aucune subvention du budget de la collectivité locale ne doit venir abonder le service (article L. 2224-2 du CGCT). Toute subvention est en effet interdite au profit des SPIC, sauf exceptions ou dérogation détaillées au même article. Dans le cadre d'un SPA, la collectivité dispose d'une liberté de gestion beaucoup plus importante qui lui permet notamment de compléter ses recettes par son budget général. Ses recettes ne sont pas affectées. Ses relations avec les usagers sont régies par le droit public, son personnel a le statut d'agent administratif et en cas de contentieux avec les usagers et les tiers, le juge administratif est compétent. Sous réserve de l'appréciation souveraine du juge, les mêmes qualifications juridiques en termes de service public administratif ou industriel et commercial s'appliquent à la TEOM incitative et à la REOM incitative. Une unification des deux systèmes, y compris en laissant aux communes la possibilité de fixer les modalités de fixation de l'assiette reviendrait à une restriction importante de leur libre administration. Les pouvoirs publics sont conscients des difficultés, souvent temporaires, que peut engendrer la mise en place de nouveaux modes de tarification. Les collectivités territoriales peuvent bénéficier d'aides de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) pour la mise en place d'une tarification incitative afin d'être accompagnées dans leurs actions de prévention et de communication. Elles peuvent par ailleurs lutter contre d'éventuels comportements inciviques via leur règlement de collecte, en rappelant de façon stricte les interdictions de dépôt sauvage ou de brûlage des déchets.