Texte de la question
M. Jean-Sébastien Vialatte attire l'attention de M. le ministre de l'économie et des finances sur les dérives induites par le recours de plus en plus massif, dans notre pays, aux contrats de partenariat public-privé (PPP). Le rapport de la Cour des comptes de 2011 sur les partenariats public-privé pénitentiaires, tend à montrer que le « postulat de surcoût de la gestion publique ne résiste pas à l'examen ». Le rapport décrit ces PPP comme « un gouffre financier », car le recours à une maîtrise d'ouvrage publique aurait permis d'économiser 500 millions d'euros, plus de 40 % mais aussi de conserver la main sur les coûts de fonctionnement de ces installations. En vertu de la loi, avant de faire le choix d'un PPP pour construire une prison, un bâtiment universitaire, un palais de justice ou une salle des fêtes, une étude doit être menée pour justifier le bien-fondé de ce choix au regard d'un marché classique. Or il est impossible de comparer ce que donnerait la réalisation d'un équipement avec un marché classique si on ne sait pas qui est candidat, aucun appel d'offres n'ayant été passé. Au final, il s'agit donc d'une solution de facilité dont il résulte une aggravation considérable de la dette publique, dans un contexte où celle-ci, en raison de son montant exorbitant, devrait justement faire l'objet d'une attention toute particulière. De fait, ce type de procédures exclut largement les PME, condamnées à la sous-traitance. L'égalité d'accès à la commande publique est donc, en substance, clairement bafoué. Enfin le recours à ce mécanisme entraîne une marginalisation de l'architecte, qui n'a plus l'indépendance nécessaire pour concevoir le meilleur projet. Le concours n'est plus obligatoire et l'anonymat n'est plus respecté. Le choix de l'équipe se fait principalement sur des critères techniques et financiers. Il risque à terme d'en résulter un substantiel appauvrissement de la qualité architecturale dans notre pays. Pour toutes ces raisons, il lui demande quelles mesures il envisage afin de renforcer le contrôle sur les PPP, qui peuvent sans conteste être utiles en certaines circonstances mais dont l'actuelle généralisation apparaît clairement contraire à l'intérêt général.
Texte de la réponse
L'économie d'un contrat de partenariat (CP) est fondamentalement différente de celle d'un marché public. Dans un cas, le contrat de partenariat, la personne publique achète, par l'intermédiaire d'un contrat global et sur une longue période, des services dont l'ouvrage ou l'équipement est le support. Dans l'autre cas, le marché public, cette personne achète un ouvrage ou un équipement dont elle assurera ensuite ou fera assurer par un tiers (grâce à un autre marché public) l'entretien et la maintenance. Les comparaisons de coût doivent donc être maniées avec une grande prudence, le malentendu le plus commun étant de rapprocher un coût d'investissement (en marché public) à la somme des loyers dus par la personne publique sur toute la durée de vie du bien (ces loyers intègrent le coût de l'investissement, les frais financiers y afférents et les dépenses de maintenance/entretien ainsi que les loyers relatifs aux autres prestations de services éventuellement incluses dans le contrat - gardiennage, nettoyage, entretien des espaces verts, etc.). Les sommes en cause ne sont pas comparables sans même tenir compte du fait que les flux de paiement de la personne publique apparaissent à des dates différentes : immédiatement en marché public, de façon différée en contrat de partenariat. Il convient alors de les actualiser. Dans ces conditions, il est impossible de savoir dès le départ si une solution en marchés publics sera préférable à un contrat de partenariat. Tel est l'objet de l'évaluation préalable comparative qui, à partir d'hypothèses de coût, de financement et de répartition des risques, doit permettre à la personne publique de choisir en toute connaissance de cause le mode de passation le plus efficient. Comme tout exercice reposant sur des prévisions, celui-ci est entaché d'une marge d'erreur. Mais cette marge d'erreur affecte indistinctement les deux schémas. Toutefois, les données obtenues auprès d'économistes de la construction et de cabinets financiers, ainsi que l'expérience acquise sur des projets analogues, sont de nature à réduire fortement l'incertitude. Il convient de souligner que l'argument selon lequel le contrat de partenariat serait de préférence choisi parce qu'il faciliterait l'endettement, ne peut plus être invoqué. Depuis les arrêtés du 16 décembre 2010 pour les collectivités territoriales et l'avis du 8 décembre 2011 du conseil de normalisation des comptes publics pour l'Etat, les dépenses d'investissement réalisées au titre d'un contrat de partenariat doivent être comptabilisées en dette dans les comptes de la personne publique. Les contrats de partenariat ne sont pas enfin des instruments ayant pour objet d'écarter les PME ou les architectes. Il est vrai que les PME se retrouvent le plus souvent en qualité de sous-traitantes dans les grands projets conduits en CP (elles recueillent en moyenne 25 % du montant des travaux) mais la situation est identique en marchés publics. Selon l'étude sur la place des PME dans les marchés publics en 2011, étude publiée par l'observatoire économique de l'achat public, les PME de 10 à 249 salariés n'étaient titulaires que de 10 % des marchés publics supérieurs à 1 M€ passés par l'Etat (27 % pour les mêmes marchés conclus par les collectivités locales). Même en marchés publics donc, les PME ont une position minoritaire. Au demeurant, un contrat de partenariat doit prévoir, au titre de ses critères d'attribution, la part qui sera réservée aux PME et aux artisans. Le pouvoir adjudicateur a toute latitude pour pondérer ce critère à sa convenance. S'agissant des architectes, dont l'association aux groupements candidats n'est pas obligatoire, il est d'usage de prendre en compte dans les critères d'attribution d'un CP bâtimentaire, la qualité architecturale de l'offre, en demandant éventuellement aux candidats de proposer deux ou trois esquisses architecturales entre lesquelles la personne publique choisira (mais cette demande ne peut intervenir que pour les projets les plus importants car elle est coûteuse). Si la position de l'architecte n'est évidemment pas la même en marchés publics et en CP, les préoccupations qui sont les siennes vis-à-vis de l'ouvrage ne sont pas ignorées par l'acheteur public.