Texte de la question
M. Bernard Bouley appelle l'attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice, sur le problème posé à tous les justiciables par les dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative tel que modifié par l'article 24 du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016. En effet, cet article prévoit que le juge administratif peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant peut aller jusqu'à 10 000 euros alors qu'avant cette somme ne pouvait en aucun cas excéder 3 000 euros. Or on constate ces derniers temps une tendance des juges administratifs à utiliser de plus en plus cette disposition afin de sanctionner au maximum autorisé les justiciables dont les recours sont simplement mal motivés et qui, en tout état de cause, face au problème qu'ils rencontrent, ont recours à la justice pour trancher un litige plutôt que de se faire justice eux-mêmes. Cette tendance lourde visant à punir le justiciable de l'audace qu'il a eu de recourir à la justice dans un État de droit apparaît en contradiction avec le principe fondamental de tout citoyen au droit à un recours effectif et à un procès équitable devant un tribunal impartial dans le cadre du droit à une bonne administration, ainsi qu'avec le principe de légalité et de proportionnalité des délits et des peines. Aussi, il lui demande si le Gouvernement entend supprimer cet article indigne d'un État de droit ou au moins si cette somme de 10 000 euros sera prochainement réduite à 3 000 euros comme c'était le cas auparavant ; ce qui est déjà énorme pour un particulier.
Texte de la réponse
L'amende pour recours abusif a été instaurée dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice en 1956 pour condamner l'auteur d'une requête jugée abusive par le juge administratif. Son montant a varié au cours du temps et est actuellement fixé à 10 000 euros maximum depuis l'entrée en vigueur de l'article 24 du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016. Le montant de l'amende pour recours abusif n'avait pas été revalorisé depuis 1990. Il a été porté à 10 000 € à compter du 1er janvier 2017 pour tenir compte à la fois de l'inflation et du constat que le montant de 3 000 euros était insuffisant pour dissuader certains requérants, notamment les sociétés commerciales, de former des recours purement dilatoires. L'appréciation par le juge du caractère abusif d'une requête est soumise au contrôle entier du juge d'appel ou de cassation (CE, Section, 9 novembre 2007, n° 293987) mais le montant de l'amende relève, en revanche, de son pouvoir souverain d'appréciation et n'est susceptible d'être remis en cause par le juge de cassation qu'en cas de dénaturation (CE, 24 septembre 2018, n° 419757). Le Conseil d'Etat a jugé que l'amende pour recours abusif n'est pas contraire au droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (CE, 13 février 2019, n° 406606) ou par l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CE, 25 juillet 1986, n° 50095 ; Cour EDH, 15 octobre 2005, n° 35009/02 ; Cour EDH, 15 octobre 2002, Poilly c. France, n° 68155/01). Il a également précisé que cette amende n'est assimilable ni à une sanction pénale (CE, Ass., 31 octobre 1980, Fédération nationale des unions de jeunes avocats, n° 11629) ni à une sanction administrative (CE, 5 avril 1993, n° 99656). Saisi d'une requête dirigée contre un décret relatif aux amendes civiles prononcées par le juge judiciaire à l'encontre des parties à l'instance, il a estimé que ces amendes, auxquelles l'amende pour recours abusif prononcée par le juge administratif est assimilable, ne peuvent être regardées comme des sanctions ayant le caractère d'une punition au sens de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (CE, 24 avril 2019, n° 412271). Le Gouvernement n'envisage ni de supprimer l'article R.741-12 du code de justice administrative, ni de diminuer le montant maximal de l'amende pour recours abusif. En effet, ce dispositif constitue une mesure de bonne administration de la justice dont le but n'est pas de décourager tout justiciable de saisir le juge administratif, mais seulement de répondre au comportement des justiciables particulièrement quérulents. Il s'agit là d'un outil devant permettre de les dissuader d'introduire des recours abusifs qui retardent le jugement des requêtes fondées des autres requérants.