EXPOSÉ DES MOTIFS
Le projet de loi vise à recueillir l’autorisation parlementaire de ratification de manière rétroactive pour six conventions‑cadres conclues entre la République française et la République fédérale d’Allemagne pour la première, la Suisse pour la deuxième, la Belgique pour la troisième, l’Italie pour la quatrième, le Grand‑Duché du Luxembourg pour la cinquième et l’Espagne pour la sixième. Ces six conventions fixent le cadre général de création et de fonctionnement des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés (BCNJ) et des contrôles en cours de route à la frontière entre la France et ces six États.
Ces six conventions‑cadres ont constitué le fondement juridique à la conclusion de 19 arrangements gouvernementaux entre la France et l’Allemagne permettant la création de 42 BCNJ franco‑allemands ; de la création de 28 BCNJ entre la France et la Suisse ; de la création de 28 BCNJ entre la France et la Belgique ; de la création de 10 BCNJ entre la France et l’Italie ; de la création de 3 BCNJ entre la France et le Grand‑Duché du Luxembourg et de 13 arrangements entre la France et l’Espagne permettant la création de 13 BCNJ franco‑espagnols. D’autres projets d’arrangements concernant les BCNJ de Huningue, de Ferney‑Voltaire, des gares de Delle et de Bâle sont à l’étude.
Le Conseil d’État a approuvé le principe du BCNJ en 2008, lors de l’examen du projet de loi autorisant la ratification des arrangements relatifs aux BCNJ de Biriatou ([1]) (France‑Espagne) et de Vallorbe (France‑Suisse) et a confirmé dans le cadre d’une Assemblée générale en 2022 la volonté du Gouvernement de donner une base juridique certaine à la convention‑cadre conclue entre la France et la Suisse, ainsi qu’aux accords pris pour l’application de ses stipulations, par la ratification parlementaire rétroactive de la convention‑cadre ([2]). Il en va de même pour les autres conventions‑cadres et accords pris sur leur fondement.
Ce projet de loi visant à la ratification parlementaire rétroactive de ces six conventions‑cadres emporterait également autorisation implicite pour l’ensemble des accords spécifiques (de création comme de modifications) relatifs à des BCNJ conclus à l’avenir sur la base de ces convention‑cadres.
Pour ce qui concerne la convention‑cadre entre la France et la République fédérale d’Allemagne relative aux bureaux de contrôle juxtaposés et aux gares communes ou d’échange à la frontière franco‑allemande :
L’article 1er fixe l’objet de l’accord tandis que l’article 2 en définit les termes essentiels.
L’article 3 détermine la zone d’activité des bureaux communs nationaux juxtaposés, pour les trafics ferroviaire et routier ainsi que pour la navigation fluviale.
L’article 4 précise que la législation applicable par l’État limitrophe est la sienne.
L’article 5 fixe la chronologie des contrôles de sortie et d’entrée.
L’article 6 définit le droit de constat d’infractions et de mise en demeure de retourner dans l’État limitrophe et encadre la saisie de biens.
L’article 7 réglemente la police du local et de la zone.
Les articles 8 et 9 encadrent respectivement le traitement des biens saisis et la non‑admission des personnes.
L’article 10 préconise une assistance mutuelle.
L’article 11 garantit la protection et l’assistance des agents de la Partie limitrophe à l’identique de celles assurées par la Partie hébergeante.
L’article 12 fixe les modalités de franchissement de la frontière par les agents de l’État limitrophe.
L’article 13 autorise le port d’uniforme et d’arme de ces agents et en définit les règles d’usage.
L’article 14 stipule une exemption de prestations personnelles et de réquisition.
L’article 15 encadre l’immunité de juridiction des agents dans le cadre de leurs fonctions de contrôle et stipule une obligation de signalement des crimes et délits à l’autorité hiérarchique des agents de l’État limitrophe.
Les articles 16 et 17 décrivent les exemptions douanières des biens et véhicules tant personnels que de service.
L’article 18 prévoit le droit de demander le rappel d’agents de l’État limitrophe.
L’article 19 détermine que la législation de l’État limitrophe est applicable pour la réparation des dommages commis par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
L’article 20 précise que le fonctionnement est payé par une redevance et que les horaires de fonctionnement sont arrêtés d’un commun accord.
L’article 21 autorise l’֤État limitrophe à apposer inscriptions et écussons officiels.
L’article 22 a trait à la police des locaux affectés à l’État limitrophe.
Les articles 23, 24 et 25 contiennent des stipulations relatives à la liberté de circulation des biens et véhicules de service, aux installations téléphoniques à titre gracieux, et au secret des correspondances de service.
Les articles 26 et 27 définissent les conditions d’activité des déclarants en douane.
L’article 28 autorise les agents chargés de l’exploitation des chemins de fer à exercer leur activité sur le territoire de l’autre Partie, tandis que l’article 29 précise que les gares communes restent la propriété de l’administration de l’État de séjour et à sa charge.
L’article 30 précise que les modalités d’installation de fonctionnement et d’exploitation seront fixées conjointement par les administrations de chemins de fer des deux États.
L’article 31 autorise l’État limitrophe à procéder à des contrôles en matière de chemin de fer.
L’article 32 prévoit l’applicabilité des articles 18, 23, 21 et 22 et 25 aux administrations des chemins de fer, mutatis mutandis.
L’article 33 autorise le personnel de l’État limitrophe à assurer le service au‑delà de la gare commune.
Les articles 34, 35 et 36 régissent respectivement les modalités d’application et de fin d’application de la convention‑cadre et l’instauration d’une commission mixte.
L’article 37 en fixe les modalités de dénonciation et d’entrée en vigueur au 1er jour du 2ème mois suivant l’échange des instruments.
Pour ce qui concerne la convention‑cadre du 28 septembre 1960 entre la France et la Suisse relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route :
L’article 1er fixe l’objet de l’accord tandis que l’article 2 en définit les termes essentiels.
L’article 3 détermine la zone d’activité des bureaux communs nationaux juxtaposés, pour les trafics ferroviaire et routier, la navigation ainsi que pour le trafic aérien.
L’article 4 précise la législation applicable.
L’article 5 précise que les agents de l’État limitrophe ne peuvent appréhender quelqu’un qui ne se rend pas dans cet État sauf en cas d’infraction à ses propres règles douanières.
L’article 6 fixe la chronologie des contrôles de sortie et d’entrée.
Les articles 7 et 8 encadrent le traitement des amendes et des biens saisis et la non‑admission des personnes.
L’article 9 détermine les modalités de l’assistance mutuelle.
L’article 10 garantit aux agents de l’État limitrophe la même protection et assistance que celles qu’il accorde à ses agents.
L’article 11 détermine que la législation de l’État limitrophe est applicable pour la réparation des dommages commis par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
L’article 12 dispense de titre de séjour les agents de l’État limitrophe et rappelle le droit pour l’État de séjour de demander le rappel d’agents de l’État limitrophe.
L’article 13 autorise le port d’uniforme et d’arme et définit les conditions d’usage de cette dernière, tandis que l’article 14 prévoit une immunité de juridiction des agents de l’État limitrophe dans le cadre des fonctions de contrôle.
L’article 15 définit les règles de résidence des agents de l’État limitrophe et de leur famille et l’article 16 énumère leurs privilèges douaniers et fiscaux.
L’article 17 liste les moyens, attributions et horaires des bureaux, pour lesquels l’article 18 autorise l’affichage des inscriptions et écussons officiels de l’État limitrophe.
L’article 19 réglemente la police des locaux affectés à l’État limitrophe.
Les articles 20, 21 et 22 concernent respectivement la liberté de circulation des biens et véhicules de service, les installations téléphoniques à titre gracieux, et le secret des communications et correspondances de service.
Les articles 23 et 24 définissent les conditions d’activité des déclarants en douane.
Les articles 25, 26 et 27 régissent respectivement les modalités d’application de la convention‑cadre, les règles de sa dénonciation et l’instauration d’une commission mixte.
L’article 28 autorise des exceptions aux dispositions de l’accord en cas de situation extraordinaire (sécurité nationale, état de guerre, de siège ou d’urgence ou mobilisation), tandis que l’article 29 fixe les dates d’entrée et d’éventuelle fin de vigueur de l’accord.
Le protocole final, signé le même jour que la convention‑cadre, prévoit l’application des articles 4 à 16, 17 §2, 18 à 24, 27 et 28 et des échanges de lettres la complétant aux BCNJ déjà existants.
Les échanges de lettres du 28 septembre 1960 précisent l’article 24 §3 et annoncent une consultation préalable des entreprises de transports intéressées à la conclusion d’arrangements prévus aux articles 1er, 3, 17 et 25.
Pour ce qui concerne la convention‑cadre du 30 mars 1962 entre la France et la Belgique relative aux contrôles à la frontière franco‑belge et aux gares communes et d’échange :
L’article 1er fixe l’objet de l’accord tandis que l’article 2 en définit les termes essentiels.
L’article 3 détermine la zone d’activité des bureaux communs nationaux juxtaposés, pour les trafics ferroviaire et routier, ainsi que pour la navigation.
L’article 4 précise la législation applicable.
L’article 5 fixe la chronologie et les modalités des contrôles de sortie et d’entrée.
L’article 6 détermine l’étendue des pouvoirs des agents de l’État limitrophe, et encadre le traitement des amendes et des biens saisis et la non‑admission des personnes.
L’article 7 crée un droit de retour dans le pays de sortie en cas de refus d’entrée dans l’autre État.
L’article 8 préconise une assistance mutuelle des agents, au besoin par un échange de renseignements.
L’article 9 garantit aux agents de l’autre Partie la même assurance de protection et d’assistance qu’à ses propres agents.
L’article 10 détermine que la législation de l’État de séjour est applicable en cas d’infraction commise dans la zone contre les agents de l’État limitrophe dans l’exercice de leurs fonctions.
L’article 11 dispense de titre de séjour les agents de l’État limitrophe.
L’article 12 autorise le port d’uniforme et d’arme et restreint les conditions d’usage de cette dernière à la légitime défense.
L’article 13 exempte les agents de l’État limitrophe de prestations personnelles et de réquisitions et détermine que la législation de l’État limitrophe est applicable pour la réparation des dommages commis dans l’exercice de leurs fonctions par les agents.
L’article 14 précise que le statut administratif des agents de l’État limitrophe relève de la législation de cet État. Il précise que les autorités de l’État de séjour peuvent toutefois poursuivre ces agents en cas d’infraction commises sur le territoire de l’État de séjour.
L’article 15 contient des stipulations relatives à la liberté de circulation des biens et véhicules de service.
L’article 16 rappelle que l’État limitrophe est responsable en cas de dommage causé par un agent de l’État limitrophe à un ressortissant de l’État de séjour.
L’article 17 préconise une harmonisation des attributions et horaires des bureaux.
L’article 18 précise les modalités de répartition des locaux et frais afférents.
L’article 19 octroie la possibilité de désigner les bureaux de l’État limitrophe par les inscriptions et écussons officiels.
L’article 20 réglemente la police du local de l’État limitrophe.
L’article 21 exonère de droits de douane et de restrictions d’importation ou d’exportation les biens nécessaires au fonctionnement des services de l’État limitrophe installés dans l’État de séjour.
L’article 22 contient des stipulations relatives à la liberté d’installations téléphoniques et autres moyens de télécommunication.
L’article 23 a trait au secret des correspondances de service.
Les articles 24 et 25 définissent les règles applicables aux activités des professionnels venant de l’État limitrophe en matière fiscale, douanière, de séjour et de droit du travail.
L’article 26 autorise les agents chargés de l’exploitation des chemins de fer à exercer leur activité sur le territoire de l’autre Partie.
L’article 27 détermine les modalités d’organisation et d’exploitation des gares communes et d’échanges, y compris la répartition des frais afférents, et fixe leur propriété à l’État sur le territoire duquel elles se trouvent. Il décline également la plupart des dispositions de l’accord en les appliquant spécifiquement aux administrations ferroviaire.
L’article 28 préconise des facilités de transfert de fonds provenant des frais de transports encaissés par les agents ferroviaires dans la zone.
L’article 29 autorise les agents de l’administration ferroviaire à maintenir l’ordre et la sécurité dans les trains entre la frontière et la gare commune ou d’échange située dans l’autre État comme sur le territoire de leur État d’origine, sans toutefois procéder à des arrestations. En revanche, ils peuvent procéder à des reconduites vers la gare la plus proche de l’autre État des personnes coupables d’infractions.
L’article 30 régit les modalités d’application de l’accord.
L’article 31 fixe les modalités de cessation unilatérale d’utilisation de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, de gares communes ou d’échange ou de contrôle des trains en cours de route.
L’article 32 abroge les conventions du 11 avril 1927 réglant le service des douanes sur les lignes ferrées franco‑belges, la convention du 13 avril 1948 relative au fonctionnement des gares internationales franco‑belges de Jeumont et de Quevy et la convention du 30 janvier 1953 relative à la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés à la frontière franco‑belge, la précédente convention‑cadre BCNJ franco‑belge.
L’article 33 fixe les modalités de dénonciation de la convention‑cadre et son entrée en vigueur le 1er jour du deuxième mois suivant l’échange des instruments.
Pour ce qui concerne la convention‑cadre du 11 octobre 1963 entre la France et l’Italie relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route :
L’article 1er définit les termes essentiels de la convention‑cadre et l’article 2 précise l’objet de l’accord.
L’article 3 détermine la zone d’activité des bureaux communs à contrôles nationaux juxtaposés pour les trafics ferroviaire et routier.
L’article 4 précise la législation applicable.
L’article 5 précise que les agents de l’État limitrophe ne peuvent appréhender quelqu’un qui ne se rend pas dans cet État sauf en cas d’infraction à ses propres règles douanières.
L’article 6 fixe la chronologie des contrôles de sortie et d’entrée.
Les articles 7 et 8 encadrent le traitement des amendes et des biens saisis ainsi que la non‑admission des personnes.
L’article 9 préconise une assistance mutuelle et fixe les modalités des saisies de bien dans l’État de séjour.
L’article 10 garantit aux agents de l’autre Partie la même assurance de protection et d’assistance qu’à ses propres agents.
L’article 11 détermine que la législation de l’État limitrophe est applicable pour la réparation des dommages commis dans l’exercice de leurs fonctions par les agents.
L’article 12 dispense de titre de séjour les agents de l’État limitrophe et rappelle le droit pour l’État de séjour de demander le rappel d’agents de l’État limitrophe.
L’article 13 autorise le port d’uniforme et d’arme et définit les conditions d’usage de cette dernière, tandis que l’article 14 prévoit une immunité de juridiction des agents de l’État limitrophe dans le cadre des fonctions de contrôle.
L’article 15 définit les règles de résidence des agents de l’État limitrophe et de leur famille, tandis que l’article 16 énumère leurs privilèges douaniers et fiscaux.
Les articles 17 et 18 énumèrent respectivement les moyens, attributions et horaires des bureaux.
L’article 19 prévoit l’information réciproque des noms des agents affectés dans les bureaux, tandis que l’article 20 impose le signalement des bureaux par les inscriptions et écussons officiels et l’article 21 réglemente la police du local de l’État limitrophe.
Les articles 22, 23 et 24 contiennent des stipulations relatives à la liberté de circulation des biens et véhicules de service, aux installations téléphoniques à titre gracieux, et au secret des correspondances de service.
L’article 25 régit les activités des déclarants en douane.
L’article 26 régit les modalités d’application de l’accord et l’article 27 instaure une commission mixte.
L’article 28 prévoit des exceptions pour la sauvegarde de la souveraineté ou de la sécurité nationale.
L’article 29 fixe les modalités de dénonciation de la convention‑cadre et son entrée en vigueur 15 jours après l’échange des instruments.
Cette convention‑cadre comporte également un protocole final qui prévoit son articulation par rapport aux accords déjà existants.
Pour ce qui concerne les conventions‑cadres entre la France et le Grand‑Duché du Luxembourg et entre la France et l’Espagne relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route :
Les articles 1er définissent les termes essentiels des conventions‑cadres et les articles 2 en précisent l’objet.
Les articles 3 déterminent la zone d’activité des bureaux communs à contrôles nationaux juxtaposés pour les trafics ferroviaire et routier, ainsi que fluvial pour la convention‑cadre franco‑luxembourgeoise.
Les articles 4 précisent la législation applicable et que les agents de l’État limitrophe ne peuvent appréhender quelqu’un qui ne se rend pas dans cet État sauf en cas d’infraction à ses propres règles douanières.
Les articles 5 fixent la chronologie des contrôles de sortie et d’entrée.
Les articles 6 et 7 encadrent le traitement des amendes et des biens saisis, ainsi que la non‑admission des personnes.
Les articles 8 préconisent une assistance mutuelle et fixe les modalités des saisies de bien dans l’État de séjour.
Les articles 9 garantissent aux agents de l’État limitrophe la même protection et assistance que celles qu’il accorde à ses agents.
Les articles 10 déterminent que la législation de l’État limitrophe est applicable pour la réparation des dommages commis par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
Les articles 11 dispensent de titre de séjour les agents de l’État limitrophe et rappellent le droit pour l’État de séjour de demander le rappel d’agents de l’État limitrophe.
Les articles 12 autorisent le port d’uniforme et d’arme et définissent les conditions d’usage de cette dernière tandis que les articles 13 posent une immunité de juridiction des agents de l’État limitrophe dans le cadre des fonctions de contrôle.
Les articles 14 définissent les règles de résidence des agents de l’État limitrophe et de leur famille, tandis que les articles 15 énumèrent leurs privilèges douaniers et fiscaux.
Les articles 16 et 17 énumèrent respectivement les moyens, attributions et horaires des bureaux, tandis que les articles 18 prévoient l’information réciproque des noms des agents affectés dans les bureaux.
Les articles 19 imposent le signalement des bureaux par les inscriptions et écussons officiels, tandis que les articles 20 réglementent la police du local de l’État limitrophe.
Les articles 21, 22 et 23 contiennent des stipulations relatives à la liberté de circulation des biens et véhicules de service, aux installations téléphoniques à titre gracieux, et au secret des correspondances de service.
Les articles 24 définissent les conditions d’activité des déclarants en douane.
Les articles 25 et 26 régissent respectivement les modalités d’application des conventions‑cadres et l’instauration d’une commission mixte.
Les articles 27 prévoient des exceptions pour sauvegarde de la souveraineté ou de la sécurité nationale.
Les modalités de dénonciation et d’entrée en vigueur le jour de l’échange des instruments sont quant à elles fixées aux articles 28 pour la convention franco‑espagnole et 30 pour la convention franco‑luxembourgeoise.
En effet, la convention franco‑luxembourgeoise comporte une spécificité : dans son article 28, elle prévoit l’abrogation progressive de la convention du 29 avril 1952 relative aux contrôles de douane et de police effectués en cours de route sur les voies ferrées, tandis que l’article 29 prévoit la conservation de l’article 7 de la convention belgo‑franco‑luxembourgeoise du 17 avril 1946 et de son protocole additionnel relatifs à l’exploitation des chemins de fer luxembourgeois.
Enfin, la convention franco‑espagnole comporte un protocole final qui prévoit l’articulation par rapport aux accords déjà existants. Elle est aussi complétée par un échange de lettres du 7 juillet 1965 relatif à l’interprétation de son article 4.
Telles sont les principales observations qu’appellent les conventions‑cadres entre la République française et la République fédérale d’Allemagne pour la première, la Suisse pour la seconde, la Belgique pour la troisième, l’Italie pour la quatrième, le Grand‑Duché du Luxembourg pour la cinquième et l’Espagne pour la sixième, relatives aux bureaux à contrôle nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route. Ces conventions, qui comportent des dispositions de nature législative, doivent, pour leur ratification de manière rétroactive, faire l’objet d’une ratification parlementaire conformément à l’article 53 de la Constitution.
