— 1 —

Commentaire des articles de la proposition de loi

Article 1er
(art. L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales et art. L. 290-2 du code électoral)
Relèvement de l’effectif transitoire du conseil municipal
des communes nouvelles

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de garantir une meilleure progressivité de la diminution du nombre de conseillers municipaux des communes nouvelles. Il augmente pour cela sensiblement la taille de l’effectif transitoire de leur conseil municipal lors du premier renouvellement qui suit leur création.

Il tire également les conséquences de cette augmentation pour en neutraliser les effets sur les modalités de désignation des délégués municipaux pour les élections sénatoriales.

 Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales a été modifié par l’article 1er de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

L’article L. 290-2 du code électoral a été introduit par l’article 15 de la loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle.

 Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté plusieurs amendements pour, d’une part, clarifier la base de calcul de l’effectif transitoire du conseil municipal, constituée désormais de l’addition des conseillers municipaux de toutes les communes regroupées dans la commune nouvelle, et, d’autre part, fixer une limite supérieure de soixante-neuf à cet effectif transitoire.

1. L’état du droit

● Lors de sa création, une commune nouvelle dispose d’un conseil municipal à l’effectif transitoire, qui fait ensuite l’objet, en deux phases, d’un alignement sur le droit commun.

Au départ, la commune a deux choix, prévus par l’article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales :

– le conseil municipal est composé de l’ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes, si ceux-ci le décident avant la création de la commune, par délibération concordante ;

– à défaut, il est composé des maires, des adjoints et de certains conseillers municipaux des anciennes communes, dont la désignation est effectuée selon une représentation proportionnelle des populations des anciennes communes. Sauf les cas où l’attribution de sièges supplémentaires est rendue nécessaire pour respecter cet équilibre, l’effectif total du conseil municipal ne peut alors dépasser 69 membres.

Près de 95 % des communes nouvelles choisissent la première solution. Elle présente l’avantage de permettre à tous les conseillers municipaux de siéger au sein du conseil de la commune nouvelle mais conduit, en contrepartie, à la mise en place de conseils municipaux aux effectifs pléthoriques : 232, par exemple, à Souleuvre-en-Bocage (Calvados) et 158 à Brissac-Loire-Aubance (Maine-et-Loire).

Au premier renouvellement qui suit la création de la commune nouvelle, l’effectif du conseil municipal connaît une diminution importante : l’article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’il doit alors comporter un nombre de membres égal au nombre prévu à l’article L. 2121-2 pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure à celle de la commune nouvelle.

Cela revient, à niveau démographique égal, à attribuer aux communes nouvelles, suivant leur taille, deux, trois ou quatre conseillers municipaux supplémentaires par rapport au droit commun. Dans les cas cités précédemment, Souleuvre-en-Bocage disposerait ainsi de 33 conseillers municipaux et Brissac-Loire-Aubance de 35.

À partir du deuxième renouvellement, enfin, l’effectif du conseil municipal de la commune nouvelle revient dans le droit commun, prévu par l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

a. L’augmentation de l’effectif du conseil municipal après le premier renouvellement

Le présent article a pour objet d’augmenter la taille de l’effectif transitoire du conseil municipal d’une commune nouvelle après son premier renouvellement. Il s’agit d’éviter que la baisse des effectifs soit trop importante, parfois supérieure à 70 % dans certaines communes, ce qui ne permet pas d’assurer une représentation des électeurs de l’ensemble des communes fusionnées et suscite des craintes chez les plus petites d’entre elles.

Dans sa rédaction initiale, l’article 1er avait pour objet de garantir au conseil communal un effectif minimal égal à trois fois le nombre de communes déléguées.

À l’initiative de sa rapporteure, Mme Agnès Canayer, la commission des Lois du Sénat a réécrit cette disposition, portant l’effectif minimal à un tiers de l’effectif du conseil municipal en exercice lors de la création de la commune nouvelle, arrondi à l’entier supérieur et, le cas échéant, augmenté d’une unité en cas d’effectif pair (I de l’article 1er).

Cette solution présente l’avantage, outre sa clarification rédactionnelle par rapport à la rédaction initiale, de mettre en place une diminution de la taille du conseil municipal plus progressive.

b. La neutralisation des effets de l’augmentation de l’effectif du conseil municipal sur les modalités de désignation des délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales

La commission des Lois du Sénat a complété l’article 1er, toujours à l’initiative de sa rapporteure, pour faire en sorte que le relèvement de l’effectif du conseil municipal des communes nouvelles n’ait pas d’incidence sur le nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales (II).

● La fixation du nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales dépend de la taille de la commune. Pour les communes « de droit commun », les articles L. 284 et L. 285 du code électoral prévoient que :

– dans les communes de moins de 9 000 habitants, le nombre de délégués est fonction de l’effectif du conseil municipal : il est par exemple d’un si l’effectif du conseil municipal est de sept, et de quinze si l’effectif est de quinze ;

– dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit ;

– dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison d’un pour 800 habitants au-delà de 30 000.

Les communes nouvelles bénéficient d’un dispositif, prévu par l’article L. 290-2 du code électoral, qui leur permet de disposer d’un plus grand nombre de délégués sénatoriaux pendant les deux phases de la période transitoire :

– dans les communes de moins de 9 000 habitants, durant la première phase transitoire, le nombre de délégués est déterminé dans les conditions de droit commun pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure. Durant la seconde phase transitoire, le conseil municipal élit parmi ses membres un nombre de délégués correspondant à son effectif ;

– dans les communes de 9 000 habitants et plus, lorsque l’on se situe dans l’une des deux étapes de la période transitoire, tous les conseillers municipaux sont désignés délégués.

Dans tous les cas, le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion ni être inférieur à celui auquel aurait droit une commune comptant la même population. Si tous les conseillers municipaux ne peuvent être désignés délégués, le conseil municipal élit ses délégués parmi ses membres.

● Le I de l’article 1er, en augmentant l’effectif du conseil municipal au cours de la seconde étape de la phase transitoire, aurait pour conséquence une augmentation du nombre de délégués auquel auraient droit ces communes au cours de cette même étape, par rapport au droit en vigueur, qui leur est déjà favorable.

L’amendement adopté par le Sénat a donc pour objet de maintenir au niveau actuel le nombre de délégués du conseil municipal pour les élections sénatoriales au cours de la seconde étape de la phase transitoire.

Ce nombre serait déterminé selon les modalités suivantes :

– dans les communes dont le conseil municipal comporte 29 membres ou moins, durant les deux étapes de la période transitoire, le conseil municipal élirait parmi ses membres un nombre de délégués déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 284 du code électoral pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure (alinéa 4) ;

– dans les communes dont le conseil municipal comporte 30 membres ou plus au cours de la première étape de la phase transitoire, tous les conseillers municipaux seraient désignés délégués. Dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux éliraient des délégués supplémentaires dans les conditions prévues à l’article L. 285 du même code. Le nombre de délégués ne pourrait excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion (alinéa 11) ;

– dans les communes dont le conseil municipal comporte 30 membres ou plus au cours de la seconde étape de la période transitoire, celui-ci élirait parmi ses membres un nombre de délégués égal au nombre de conseillers municipaux prévu à l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure. Dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux éliraient des délégués supplémentaires dans les conditions prévues à l’article L. 285 du code électoral. Le nombre de délégués ne pourrait excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la création de la commune nouvelle (alinéa 14).

3. La position de la Commission

La commission des Lois a adopté trois amendements identiques présentés respectivement par votre rapporteure, nos collègues Catherine Kamowski et Élodie Jacquier-Laforge et plusieurs membres du groupe MODEM, relatifs aux modalités de calcul de l’effectif transitoire du conseil municipal après le premier renouvellement.

Pour le calcul de cet effectif transitoire, le texte adopté par le Sénat proposait de prendre comme base « l’effectif du conseil municipal en exercice lors de la création de la commune nouvelle ».

Cette disposition était source d’inégalité entre les communes qui avaient fait le choix, à leur création, de constituer leur conseil municipal avec l’ensemble des conseillers municipaux des différentes communes et celles qui avaient mis en place dès le départ un conseil municipal pondéré. Les secondes auraient ainsi été contraintes de procéder à une nouvelle réduction de l’effectif de leur conseil municipal alors qu’elles disposaient déjà d’un effectif réduit. La rédaction ne prenait en outre pas en compte les cas de démissions du conseil municipal.

Aussi, pour éviter toute difficulté et assurer une équité entre les communes, l’amendement adopté prend comme base de calcul l’addition des conseillers municipaux élus lors du précédent renouvellement dans chacune des communes ayant fait l’objet de la fusion.

La Commission a ensuite adopté deux amendements identiques de votre rapporteure et de M. Rémy Rebeyrotte et les députés membres du groupe La République en Marche qui fixe une limite supérieure de soixante-neuf aux effectifs des conseils municipaux dans la première phase de la période transitoire.

* *

Article 2
(art. L. 2113-8-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Délégation de compétences au collège formé par le maire et ses adjoints

Supprimé par la Commission

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de permettre au conseil municipal, durant la période qui suit la création de la commune nouvelle et jusqu’au premier renouvellement de son conseil municipal, de déléguer à un collège formé du maire et de ses adjoints un certain nombre de compétences.

 Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements de suppression de cet article.

1. La rédaction initiale : l’instauration d’une commission permanente dans les grandes communes nouvelles

Dans la période qui suit sa création, et jusqu’à son premier renouvellement, le conseil municipal d’une commune nouvelle peut être pléthorique et comprendre ainsi, suivant le nombre de communes fusionnées, plusieurs dizaines ou centaines de membres – 234 à Livarot-Pays-d’Auge, 249 à La Hague, par exemple.

Ceci est de nature à compromettre l’efficacité de l’action municipale, dans une période où le conseil doit précisément adopter un grand nombre de délibérations pour régler des points techniques liés à la création de la commune nouvelle.

Aussi, pour éviter toute paralysie, l’article 2 de la proposition de loi avait pour objet, dans sa rédaction initiale, d’autoriser la création d’une commission permanente dans les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Cette commission permanente n’aurait eu qu’une durée de vie provisoire, entre la date de création et le premier renouvellement du conseil municipal.

Présidée de droit par le maire, elle aurait été composée de 30 % au plus de l’effectif du conseil municipal. Elle aurait pu se voir déléguer toute attribution par le conseil municipal, à l’exception des décisions les plus importantes, à savoir celles relatives :

– au budget et à la fiscalité ;

– aux modifications des conditions initiales de fonctionnement de la commune nouvelle ;

– à l’adhésion de la commune nouvelle à un établissement public ;

– à la délégation de la gestion d’un service public.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

● La commission des Lois a tout d’abord adopté un amendement de suppression de cet article, présenté par sa rapporteure.

Elle a en effet considéré que créer une commission permanente au sein du conseil municipal, même pour une période limitée, « restreindrait à l’excès l’accès du plus grand nombre à la prise de décision et risquerait, au lieu de remotiver les conseillers municipaux restants, de leur donner l’impression d’être mis à part dans la constitution de la commune nouvelle ».

Elle avait également avancé que le fonctionnement d’une commission permanente, avec notamment l’exigence de représentativité qui lui est afférente, aurait pu s’avérer rigide et entraîner de grandes difficultés d’ordres juridique et pratique.

● En séance publique, les sénateurs ont rétabli cet article en adoptant un amendement de M. Loïc Hervé et des membres du groupe Union centriste, avec avis favorables de la Commission et du Gouvernement.

S’il poursuit le même objectif d’améliorer la gouvernabilité de la commune nouvelle dans la période qui suit sa création et jusqu’au premier renouvellement de son conseil municipal, le dispositif adopté se veut plus souple que celui proposé par la rédaction initiale.

Il prévoit en effet, non plus la création d’une commission permanente, mais une simple possibilité de délégation d’attributions à un collège formé par le maire et ses adjoints. Les attributions pouvant être déléguées à ce collège sont les vingt-huit compétences visées à l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire celles que le conseil municipal peut habituellement déléguer au maire.

Ainsi rédigé, cet article permet de confier de manière temporaire à une instance collégiale un certain nombre d’attributions, sans porter atteinte aux pouvoirs propres du maire ni aux prérogatives qui appartiennent traditionnellement à l’assemblée délibérante.

3. La position de la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements de suppression de cet article, présentés par votre rapporteure et par Mme Christine Pires Beaune et les membres du groupe Socialistes et apparentés.

La création du collège prévu par cet article aurait en effet présenté l’inconvénient d’écarter un grand nombre de conseillers municipaux des décisions de la commune nouvelle, au moment pourtant décisif qui suit sa création.

* *

Article 3
(art. L. 2113-8 et L. 2113-8-1 A [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Garanties contre les effets du renouvellement anticipé du conseil municipal d’une commune nouvelle sur ses effectifs

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de mettre en place des garanties contre les effets du renouvellement anticipé du conseil municipal d’une commune nouvelle sur ses effectifs. Il prévoit dans ce cas que, d’une part, ses effectifs ne sont ramenés au droit commun que lors du deuxième renouvellement général suivant sa création et que, d’autre part, il peut être procédé à l’élection du maire et des adjoints même si le conseil municipal est incomplet.

 Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales a été modifié par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

 Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

1. L’état du droit

Dès lors qu’il a perdu un tiers de ses membres, un conseil municipal doit être complété, sauf dans l’année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux au cours de laquelle le conseil n’est complété que s’il a perdu plus de la moitié de ses membres ([2]). Deux cas de figure sont possibles :

– dans les communes de moins de 1 000 habitants, où les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire, il est procédé à des élections complémentaires pour pourvoir les seuls sièges devenus vacants ;

– dans les communes de 1 000 habitants et plus, où les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, il est fait appel aux suivants de la liste. Si ce n’est pas possible, il est procédé au renouvellement intégral du conseil municipal.

Ces dispositions provoquent d’importantes difficultés dans les communes nouvelles durant la période comprise entre leur création et le premier renouvellement général de leurs conseils municipaux. Il ne leur est alors pas possible de pourvoir les sièges vacants sans provoquer un renouvellement intégral de leur conseil municipal :

– il n’est pas procédé à des élections complémentaires pour remplacer les conseillers élus dans les communes historiques de moins de 1 000 habitants, car cela conduirait à organiser un scrutin sur une partie seulement du territoire communal, comme s’il s’agissait d’une section électorale ;

– il n’est pas non plus fait appel aux « suivants de liste » élus dans celles des communes fusionnées qui comptaient elles-mêmes 1 000 habitants ou plus car cela reviendrait à aller « piocher » dans des listes constituées antérieurement à la création de la commune nouvelle, à l’échelle de communes historiques qui n’ont plus d’existence juridique.

Dans les communes nouvelles de moins de 1 000 habitants, il n’est procédé à des élections complémentaires ni à l’échelle des communes historiques, pour les raisons déjà exposées, ni dans la circonscription unique correspondant au territoire communal, car cela ferait coexister au sein du conseil municipal deux catégories d’élus, les uns élus dans les communes historiques, les autres dans la commune nouvelle.

Ces dispositions obligent en conséquence les communes nouvelles, au cours de la première période transitoire suivant leur création, à procéder au renouvellement intégral du conseil municipal plus systématiquement que dans toutes les autres communes. Or ce renouvellement intégral conduit à accélérer brutalement la diminution de l’effectif du conseil municipal, alors que le législateur avait voulu aménager un retour progressif au droit commun.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

Afin de remédier à ces difficultés, les auteurs de la proposition de loi souhaitaient que les règles de droit commun relatives aux vacances de sièges, dans le cas où le conseil municipal a perdu une proportion trop importante de ses membres comme dans celui où il est nécessaire d’élire un nouveau maire ou ses adjoints, ne s’appliquent pas aux communes nouvelles durant la période qui s’écoule entre leur création et le premier renouvellement général des conseils municipaux.

La commission des Lois du Sénat a estimé que l’entorse ainsi faite aux règles de complétude du conseil municipal – qui exige que le conseil municipal doit être complété avant de procéder à l’élection d’un nouveau maire et de ses adjoints – était excessive car elle aurait permis de façon trop systématique et durant une période trop longue l’élection d’un maire par un conseil municipal incomplet.

À l’initiative de sa rapporteure, la commission des Lois a donc réécrit cet article. Le dispositif adopté prévoit :

– que l’effectif du conseil municipal reste identique jusqu’au deuxième renouvellement général suivant la création de la commune nouvelle. Il s’agit d’éviter un retour accéléré à la composition de droit commun en cas de renouvellement par anticipation (alinéa 3) ;

– qu’il est dérogé au principe de complétude du conseil municipal uniquement pour la première élection du maire et des adjoints. Pour le reste, les règles applicables aux vacances de siège continueraient à s’appliquer (alinéa 5).

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

* *

Article 4
(art. L. 2113-9, L. 2113-9-1 A [nouveau], L. 2113-9-1, L. 2333-55, L. 5210-1-1, L. 5210-1-2, L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales et art. 44 sexdecies et 302 bis ZG
du code général des impôts)
Possibilité, pour une commune nouvelle, de ne pas rejoindre un établissement public de coopération intercommunale

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de dispenser une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et, le cas échéant, d’une ou plusieurs autres communes de l’obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre. Une telle commune nouvelle disposerait alors de l’ensemble des prérogatives directement attribuées par la loi à un tel établissement.

 Dernières modifications législatives intervenues

Les modalités de rattachement d’une commune nouvelle à un EPCI, dans un délai de vingt-quatre mois suivant sa création, ont été introduites par l’article 10 de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

 Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements de votre rapporteure destinés à, d’une part, préciser la procédure par laquelle une commune nouvelle issue de la fusion de l’ensemble des communes d’un même EPCI peut décider de ne pas rejoindre un nouvel établissement et, d’autre part, procéder aux différentes coordinations rendues nécessaires par la création de ce statut de « commune-communauté ».

1. L’état du droit

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a posé le principe d’une couverture intégrale du territoire national par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, principe auquel il n’existe plus aujourd’hui qu’une dérogation, en faveur des îles maritimes composées d’une seule commune.

Depuis le 1er février 2017, l’objectif a été atteint : toutes les communes françaises, sauf quelques très rares exceptions, sont désormais regroupées dans de tels établissements.

Lorsqu’une commune nouvelle est issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, sa création emporte la dissolution de cet établissement et la substitution de la commune à ce dernier dans tous ses biens, droits et obligations et dans tous ses actes. La commune est également substituée à l’établissement dans les syndicats dont il était membre ([3]).

Cela ne dispense toutefois pas la commune nouvelle de l’obligation d’adhérer à un EPCI : l’article L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales dispose que la commune doit le faire avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre mois suivant sa création.

Dans le cas où la commune ne demanderait pas elle-même son rattachement à un tel établissement, l’article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales impose au préfet de département d’en prendre l’initiative, comme c’est le cas pour toute commune dite « isolée », c’est-à-dire non membre d’un EPCI à fiscalité propre.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article a pour objet de rendre le rattachement d’une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes nouvelles membres d’un EPCI à fiscalité propre facultatif.

Les auteurs de la proposition de loi souhaitaient ainsi créer un statut nouveau de « commune-communauté », c’est-à-dire d’une commune exerçant directement les compétences habituellement transférées à un EPCI pour « aller au bout des logiques intercommunales, notamment celles d’intégration des compétences et des services et de consolidation des ressources entre communes et communautés. »

Dans son rapport, la rapporteure, Mme Agnès Canayer, justifiait ainsi ce choix : « Pourquoi imposer à un EPCI à fiscalité propre issu de cette refonte de la carte intercommunale, s’il se transforme en commune nouvelle, de se rattacher à un autre établissement ? Par nature, une telle commune nouvelle dispose déjà de la taille suffisante pour assumer elle-même les compétences habituellement transférées au niveau intercommunal ; son périmètre est déjà censé être adapté à la carte des bassins de vie et des unités urbaines, cohérent avec les autres échelons de l’action publique et suffisamment large pour garantir la solidarité financière entre des territoires d’inégale richesse. »

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des Lois a adopté un amendement de réécriture globale de l’article, afin d’améliorer l’insertion du dispositif dans le code général des collectivités territoriales et d’ajouter diverses mesures de coordination.

Ainsi rédigé, l’article précise que, sauf dispositions contraires, une « commune-communauté » et son maire disposent des mêmes prérogatives et sont soumis aux mêmes obligations que ceux que la loi attribue ou assigne directement aux EPCI à fiscalité propre et à leurs présidents (alinéa 3).

Il précise également que la commune est éligible aux mêmes aides et subventions qu’un EPCI (alinéa 4), siège dans l’ensemble des instances où ces établissements sont représentés de droit (alinéa 5), et que ses conseillers municipaux peuvent représenter le collège des EPCI à fiscalité propre dans les instances où ceux-ci sont représentés (alinéa 6).

3. La position de la Commission

● La commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteure qui réécrit en grande partie cet article pour préciser la procédure par laquelle une commune nouvelle issue de la fusion de l’ensemble des communes d’un même EPCI peut décider de ne pas rejoindre un nouvel établissement.

Dans la rédaction issue des travaux du Sénat, la dérogation à l’obligation d’adhérer à un EPCI était en effet accordée de fait, sans que la commune ne se soit clairement prononcée en ce sens. L’amendement adopté par la Commission vise à permettre au conseil municipal d’exprimer explicitement son vœu de ne pas se rattacher à un EPCI.

Ainsi, cette demande ne pourra être satisfaite que si elle est exprimée par la majorité des deux tiers des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

À défaut de majorité qualifiée en ce sens, le préfet pourra soumettre un projet de rattachement de la commune à un EPCI existant, et soumettre ce projet à la commission départementale de la coopération intercommunale, selon les dispositions de droit commun.

● La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteure qui vise à compléter la rédaction adoptée par le Sénat pour s’assurer que la « commune-communauté » puisse adhérer, en remplacement de l’EPCI auquel elle se substitue, à tous les types de syndicats intercommunaux et mixtes, notamment les pôles d’équilibre territorial et rural (EPTR).

Il est donc procédé à l’ensemble des coordinations nécessaires dans le code général des collectivités territoriales. Il est par ailleurs précisé que l’article entre en vigueur au 1er avril 2020.

* *

Article 4 bis
(art. L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales)
Rapport financier préalable aux fusions de communes

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 bis a pour objet d’assurer l’information des conseillers municipaux des communes concernées par une création de commune nouvelle au moyen d’un rapport financier sur chacune des communes concernées.

 Dernières modifications législatives intervenues

Cet article a été modifié pour la dernière fois par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.

 Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

___

Inséré à l’initiative du sénateur Jean Pierre Grand lors de l’examen de la proposition de loi en séance, le présent article a pour objet, afin d’éclairer au mieux les conseillers municipaux des autres communes, que les délibérations portant création d’une commune nouvelle soient accompagnées d’un rapport financier présentant notamment les taux d’imposition, la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées.

La commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

* *

Article 4 ter
(art. L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales)
Rapport financier préalable aux consultations des citoyens

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 ter a pour objet d’informer les électeurs des communes concernées par une création de commune nouvelle, à l’occasion de leur consultation, par la publication d’un rapport financier sur chacune des communes concernées.

 Dernières modifications législatives intervenues

Cet article a été modifié par l’article 21 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

 Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

___

Inséré à l’initiative du sénateur Jean Pierre Grand lors de l’examen de la proposition de loi en séance, le présent article a pour objet, afin d’éclairer au mieux les électeurs, à l’occasion d’une consultation sur la création d’une commune nouvelle, que les délibérations portant création de la commune nouvelle soient accompagnées d’un rapport financier présentant notamment les taux d’imposition, la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées.

La commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

* *

Article 5
(art. L. 2113-8-2 du code général des collectivités territoriales)
Place des maires délégués dans l’ordre du tableau du conseil municipal

Adopté par la Commission sans modification

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que les maires délégués prennent rang au tableau du conseil municipal immédiatement après le maire entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal.

 Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2113-8-2 a été introduit par l’article 4 de la loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle.

1. L’état du droit

L’article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales dispose que les maires délégués sont de droit adjoints au maire de la commune nouvelle sans être comptabilisés au titre de la limite fixée par l’article L. 2122-2 du même code.

Or l’article L. 2121-1, qui définit les modalités de classement des adjoints au maire dans l’ordre du tableau, ne prend pas en compte cette situation, les adjoints prenant rang selon un seul critère, l’ordre de leur élection.

Dans la mesure où les maires délégués ne tirent pas leur qualité d’adjoint par leur élection, ils ne figurent donc pas dans l’ordre du tableau du conseil municipal de la commune nouvelle parmi les adjoints au maire et sont simplement classés parmi les autres conseillers municipaux.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

Par l’adoption d’un amendement de sa rapporteure, la commission des Lois du Sénat a introduit le présent article afin que les maires délégués prennent rang au tableau immédiatement après le maire entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal. Ils seraient alors classés entre eux en fonction de la population de la commune déléguée qu’ils représentent.

Il s’agit essentiellement d’une question de préséance au sein du conseil municipal, l’ordre n’ayant comme incidence que de déterminer l’adjoint appelé à remplacer le maire en cas de suspension ou d’empêchement de ce dernier ([4]), ainsi que les délégués des conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants au sein de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre auquel elles appartiennent ([5]). .

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

* *

Article 6
(art. L. 2113-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Lissage des effets de seuil résultant de la création d’une commune nouvelle

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que les communes nouvelles ne seraient soumises, pendant une période de trois ans suivant leur création, qu’à certaines obligations prévues par la loi en raison de leur taille, afin de lisser les effets de seuil résultant de leur création.

 Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui sort du champ des dérogations prévues par cet article quatre obligations.

1. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article a été introduit par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de sa rapporteure. Il prévoit que les communes nouvelles ne seraient soumises, pendant une période de trois ans suivant leur création, qu’à certaines obligations prévues par la loi en raison de leur taille, afin de lisser les effets de seuil résultant de leur création.

Parce qu’elle regroupe, par définition, la population de l’ensemble des communes fusionnées, une commune nouvelle peut en effet franchir instantanément divers seuils de population au-delà desquels les communes se voient imposer de nouvelles obligations ou perdent certains bénéfices.

Cet article prévoit donc un dispositif transitoire de trois ans, pour permettre aux communes nouvelles de se mettre en ordre de marche avant de se voir imposer des obligations nouvelles. Il dispose pour cela que la commune ne serait soumise à certaines obligations que si une ou plusieurs des communes fusionnées y étaient elles-mêmes soumises et sur le seul territoire desdites communes.

Les obligations concernées sont les suivantes :

– l’obligation de se doter d’une certaine proportion de logements locatifs sociaux, applicable aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Île-de-France et à 3 500 habitants dans les autres régions, comprises dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants ;

– l’obligation de créer des places d’hébergement, qui s’impose aux communes membres d’un EPCI à fiscalité propre dont la population est supérieure à 50 000 habitants ainsi qu’aux communes de 3 500 habitants ou plus, comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants ;

– l’inscription obligatoire des communes de plus de 5 000 habitants au schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage, qui fixe la liste des communes où doivent être aménagés des aires permanentes d’accueil de gens du voyage, des terrains familiaux locatifs et des aires de grand passage ;

– l’ouverture obligatoire d’un centre médico-social scolaire dans les mêmes communes de plus de 5 000 habitants ;

– de l’aménagement obligatoire d’un site cinéraire dans les communes de 2 000 habitants et plus ;

– de la création obligatoire d’un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance dans les communes de plus de 10 000 habitants ;

– l’établissement obligatoire d’un bilan des émissions de gaz à effet de serre dans les communes de plus de 50 000 habitants.

À l’issue de ces trois années, les communes nouvelles devront assumer pleinement les charges liées à leur statut et seront régies par le droit commun.

2. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteure, la commission des Lois a adopté un amendement qui sort du champ des dérogations prévues par cet article les quatre obligations suivantes :

– l’obligation de se doter d’une certaine proportion de logements locatifs sociaux ;

– l’obligation de créer des places d’hébergement ;

– l’inscription obligatoire des communes de plus de 5 000 habitants au schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage ;

– la création obligatoire d’un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance.

* *

Article 7
(art. L. 2113-11-1 [nouveau] et L. 2113-15 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité de supprimer une partie des annexes de la mairie

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de permettre la suppression d’une partie seulement des annexes de la mairie dans les communes nouvelles.

 Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2113-15 du code général des collectivités territoriales a été modifié par l’article 21 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

 Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements de précision de votre rapporteure.

1. L’état du droit

L’article L. 2113-11 du code général des collectivités territoriales dispose que la création au sein d’une commune nouvelle de communes déléguées entraîne de plein droit, pour chacune d’entre elles, l’institution d’un maire délégué et la création d’une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée.

La rédaction actuelle de cet article ne prévoit donc pas la possibilité de créer une seule annexe de la mairie : elles doivent être instituées pour chacune des communes déléguées.

Ainsi que le souligne la rapporteure du Sénat Mme Agnès Canayer, « là où les communes fusionnées sont nombreuses, la multiplicité des communes déléguées peut occasionner d’importants surcoûts liés au fonctionnement et à l’entretien d’autant d’annexes de la mairie qu’il y a de communes déléguées. Cela peut également engendrer des contraintes organisationnelles importantes. »

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a introduit le présent article en adoptant un amendement du sénateur Hervé Maurey, sous-amendé par la rapporteure. Il introduit un nouvel article dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre la suppression d’une partie seulement des annexes de la mairie dans les communes nouvelles.

La décision de supprimer une annexe de la mairie serait prise par le conseil municipal, après accord du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée (alinéa 3).

Les actes de l’état civil des habitants de la commune déléguée concernée seraient alors établis dans une autre annexe de la mairie, après avis du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée ou, à défaut, dans la mairie de la commune nouvelle (alinéa 4).

Le présent article précise par ailleurs qu’en cas de suppression d’une annexe de la mairie, le conseil de la commune déléguée se réunirait dans le lieu où seraient établis les actes de l’état civil des habitants de ladite commune (alinéa 5).

3. La position de la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements de précision de votre rapporteure, dont l’un précise que cet article entrera en vigueur au 1er avril 2020.

* *

Article 8
(art. L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales)
Procédure de rattachement de la commune nouvelle à un EPCI

Supprimé par la Commission

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’abaisser le seuil de majorité nécessaire au rattachement d’une commune nouvelle à un établissement public de coopération intercommunale.

 Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales a été modifié pour la dernière fois par l’article 72 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.

 Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements de suppression de cet article.

1. L’état du droit

Dans le cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de communes appartenant à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, et où l’un de ces établissements est une communauté urbaine ou une métropole, la commune nouvelle y est directement rattachée.

Dans les autres cas, l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que les conseils municipaux des communes constitutives de la commune nouvelle expriment un souhait de rattachement à un EPCI à fiscalité propre, ce souhait étant ensuite soumis par le préfet à l’organe délibérant de l’EPCI concerné.

En cas de désaccord entre la commune nouvelle et l’EPCI, le préfet saisit la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), qui se prononce dans un délai d’un mois.

La commune nouvelle ne devient alors membre de l’EPCI en faveur duquel elle avait exprimé un vœu de rattachement que si la commission départementale se prononce en ce sens à la majorité des deux tiers de ses membres. À défaut, elle devient membre de l’EPCI proposé par le préfet.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

Introduit en séance à l’initiative de M. Jacques Mézard, avec avis favorables de la Commission et du Gouvernement, le présent article a pour objet d’abaisser cette majorité des deux tiers nécessaire au rattachement de la commune nouvelle à l’EPCI de son choix, à une majorité simple des membres de la commission départementale.

Il s’agit, selon l’auteur de l’amendement, de « reconnaître l’autonomie des collectivités territoriales » en limitant sensiblement les pouvoirs du préfet en la matière. Cette proposition figurait dans le rapport d’information du sénateur Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l’échelon communal ([6]).

3. La position de la Commission

La commission a adopté deux amendements de suppression présentés par votre rapporteure ainsi que par Mme Sabine Rubin et les membres du groupe La France insoumise.

Votre rapporteure estime en effet que l’abaissement de la majorité selon l’autorité de saisine de la commission départementale de la coopération intercommunale, votée par le Sénat, n’est pas justifié.

* *

Article 9
Accès au statut de commune déléguée des communes fusionnées avant 2010

Adopté par la Commission sans modification

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de permettre à des communes fusionnées entre 2010 et 2016, elles-mêmes issues d’une précédente fusion, d’accéder au statut de commune déléguée.

___

La loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle a permis aux communes associées, issues du régime de fusion-association de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes – dite « loi Marcellin » – de se maintenir sous le régime de commune déléguée, créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Or, telles que rédigées, ces dispositions ne s’appliquent pas aux communes nouvelles, créées entre 2010 et 2016, composées elles-mêmes de communes issues de fusions effectuées avant 2010.

Le présent article, introduit en séance publique à l’initiative de la sénatrice Martine Berthet, avec avis favorables de la Commission et du Gouvernement, vient réparer cet oubli. Il permet aux communes fusionnées entre 2010 et 2016, elles-mêmes issues d’une précédente fusion, antérieure à 2010, d’accéder au statut de commune déléguée, le cas échéant en reprenant leurs anciens noms et limites territoriales. Ce rétablissement devra être décidé dans un délai d’un an suivant la publication de la présente loi, et n’aura pas pour effet d’augmenter l’enveloppe indemnitaire de la commune nouvelle.

La commission des Lois a adopté cet article sans modification.

* *

Article 10
(art. L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité de supprimer une partie des communes déléguées

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de permettre au conseil municipal d’une commune nouvelle de décider de la suppression d’une partie seulement des communes déléguées.

 Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales a été modifié par l’article 1er de la loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle.

 Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté, d’une part, un amendement qui tire les conséquences en matière d’état civil d’une suppression partielle des communes déléguées et, d’autre part, un amendement de précision.

1. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article est issu de l’adoption, en séance, d’un amendement du sénateur Hervé Maurey, avec avis favorables de la Commission et du Gouvernement. Il modifie l’article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales afin de permettre au conseil municipal d’une commune nouvelle de décider de la suppression d’une partie seulement des communes déléguées.

La rédaction actuelle de cet article ne prévoit en effet que deux possibilités : la suppression ou le maintien de l’ensemble des communes déléguées. Il s’agit donc, selon l’auteur de l’amendement, d’apporter un peu de souplesse à ce dispositif, à l’image de ce que l’article 7 de la présente proposition de loi prévoit pour la suppression des annexes de la mairie.

Le projet de suppression de la commune déléguée sera subordonné à l’accord du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée.

2. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté un amendement qui tire les conséquences en matière d’état civil d’une suppression partielle des communes déléguées : il précise que les actes d’état civil des habitants des communes déléguées supprimées sont établis par la mairie de la commune nouvelle.

La Commission a également adopté un amendement de votre rapporteure qui fixe l’entrée en vigueur de cet article au 1er avril 2020.

* *

Article 11
(art. L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité de tenir des conseils municipaux délocalisés
dans les annexes de la mairie

Adopté par la Commission avec modifications

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article permet au conseil municipal d’une commune nouvelle de tenir une ou plusieurs de ses réunions dans une ou plusieurs annexes de la mairie.

 Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales a été modifié par l’article 2 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

 Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteure.

1. Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales dispose que le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune. Il peut toutefois, sous certaines conditions, se réunir dans un autre lieu situé sur le territoire de la commune, mais de manière définitive.

Le présent article, issu de l’adoption en séance d’un amendement du sénateur Olivier Paccaud, avec un avis favorable de la Commission et de « sagesse favorable » du Gouvernement vise à assouplir cette règle pour permettre au conseil municipal d’une commune nouvelle de tenir une ou plusieurs de ses réunions dans une ou plusieurs annexes de la mairie.

Le but de cette disposition est de préserver la proximité entre la nouvelle municipalité et les habitants des communes fusionnées, en leur permettant notamment d’assister plus facilement aux conseils municipaux.

Le Gouvernement, représenté par M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales, a assorti son avis, en séance, de deux réserves, qui n’ont pas été inscrites dans le texte issu des travaux du Sénat :

– limiter le nombre de ces réunions délocalisées à deux par an ;

– assurer la meilleure information possible des citoyens afin de leur garantir le droit d’assister à ces réunions du conseil municipal.

2. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui précise que :

– au moins deux réunions du conseil municipal se tiendront chaque année au siège de la commune nouvelle ;

– des mesures de publicité devront être prises en cas de tenue du conseil dans une mairie annexe.

* *

Article 12
Rattachement d’une commune au département de la Charente-Maritime pour permettre sa fusion dans une commune nouvelle

Supprimé par la Commission

 Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de rattacher le territoire d’une commune au département de la Charente-Maritime afin de permettre sa fusion dans une commune nouvelle de ce département.

 Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

L’article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales prévoit les modalités de création d’une commune nouvelle comprenant des communes qui ne sont pas situées sur le territoire du même département ou de la même région.

Celle-ci ne peut être autorisée qu’après modification des limites territoriales des départements ou régions concernés par décret en Conseil d’État et à condition que les conseils départementaux et régionaux en question, informés du projet de création de la commune nouvelle par le ministre chargé des collectivités territoriales, ne s’y opposent pas par des délibérations motivées.

En cas d’adoption d’une délibération motivée s’opposant à cette modification, les limites territoriales ne peuvent être modifiées que par la loi.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article est issu de l’adoption, en séance, d’un amendement de deux sénateurs de Charente-Maritime, MM. Daniel Laurent et Bernard Lalande, avec un avis favorable de la Commission et de sagesse du Gouvernement. Il vise, conformément à la procédure prévue à l’article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales, à rattacher la commune de Saint-Palais-du-Né, situé en Charente, au département de la Charente-Maritime.

Le conseil départemental de Charente-Maritime a délibéré favorablement, mais celui de la Charente a émis un avis défavorable, le 4 mai 2018, à ce changement des limites territoriales. Dans sa délibération, le conseil départemental motivait son refus par le fait que cette modification « porterait manifestement atteinte à l’intégralité » du territoire départemental et qu’il ne pouvait « par principe », accepter une telle modification.

Comme l’ont souligné les auteurs de l’amendement, l’impact sur le département de la Charente serait pourtant faible car la commune de Saint-Palais-du-Né ne représente que 0,08 % de la superficie totale de la Charente et, avec moins de 300 habitants, 0,22 % de sa population.

3. La position de la Commission

La commission des Lois a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par votre rapporteure. Votre rapporteure estime en effet que, en l’absence de consensus local, indispensable à la mise en place d’un projet de commune nouvelle, il n’appartient pas au législateur de s’ériger en arbitre de ces différends.

* *

— 1 —

Compte rendu des débats

Lors de sa réunion du mercredi 3 juillet 2019, la Commission examine la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires (n° 1491) (Mme Nicole Dubré-Chirat, rapporteure).

Lien vidéo :

http://assnat.fr/xmU1OX

Mme Nicole Dubré-Chirat, rapporteure. La proposition de loi que nous examinons ce matin a été déposée par notre collègue sénatrice d’Ille-et-Vilaine, Françoise Gatel, et des membres des groupes Union centriste et Les Républicains en mai 2018. Adoptée par le Sénat le 11 décembre 2018, elle a pour objet d’accompagner et d’encourager l’essor des communes nouvelles dans notre organisation territoriale.

Pour répondre à l’émiettement communal dans un pays qui a longtemps compté plus de trente-six mille communes, le législateur a mis en place deux outils : la coopération intercommunale, d’une part, et le regroupement de communes dans les communes nouvelles, d’autre part. Ce regroupement de communes a été initié par la loi du 16 juillet 1971, dite loi « Marcellin », qui a permis la fusion des communes, avec un succès plutôt limité.

C’est la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, complétée ensuite par la loi du 16 mars 2015, dite loi « Pélissard-Pires Beaune », qui ont créé le régime actuel des communes nouvelles, dans le but d’enclencher une dynamique. Depuis 2010, ce sont 2 508 communes qui se sont vues regroupées au sein de 774 communes nouvelles. Le phénomène touche désormais tous les territoires ruraux et urbains, avec toutefois une nette prédominance pour le quart nord-ouest de la France. Ainsi, dans mon département de Maine-et-Loire, les territoires se sont fortement organisés en communes nouvelles et, à titre personnel, je salue cette avancée, qui a permis de développer divers exemples d’innovations démocratiques, tant en ce qui concerne l’élaboration des projets de territoire que l’installation de conseils citoyens. Ces progrès et ces innovations ont puisé leur source dans le travail commun et volontaire des équipes ayant mis en place les communes nouvelles.

La population des communes nouvelles ainsi créées va de quelques centaines à près de cent trente mille habitants à Annecy, par exemple. La grande majorité des communes nouvelles sont issues de la fusion de deux ou trois communes, mais on rencontre aussi des cas de fusion entre dix, quinze ou vingt communes.

Il s’agit d’un phénomène qu’il nous appartient d’encourager car la création d’une commune nouvelle, lorsqu’elle répond à une volonté locale, permet de fédérer des énergies autour de projets structurants et de rendre son dynamisme à la commune, échelon de proximité auquel nous sommes attachés.

La proposition de loi que nous examinons a été conçue pour faciliter le phénomène des communes nouvelles et permettre une progression dans le regroupement des collectivités par la mise en place d’outils offrant de la souplesse aux élus locaux ; il ne s’agit donc pas d’une réforme du régime des communes nouvelles.

L’article 1er a pour objet de permettre une meilleure progressivité dans la diminution du nombre de conseillers municipaux des communes nouvelles. Après une fusion, le conseil municipal est généralement constitué de l’addition de l’ensemble des conseillers municipaux, soit, dans certains cas, cent cinquante à deux cents conseillers. Dès le renouvellement suivant, ce nombre chute, suivant la taille de la commune, de 50 à 70 % pour rejoindre le droit commun. Cela pose des problèmes en termes de représentativité des communes les plus petites, qui voient leurs représentants disparaître.

Les dispositions de l’article 1er augmentent donc sensiblement la taille de l’effectif transitoire issu du premier renouvellement qui suit la création de la commune nouvelle. Je vous proposerai tout à l’heure un amendement qui encadre plus précisément la taille de cet effectif transitoire, tel qu’il a été adopté par le Sénat.

L’article 2 a pour objet de permettre au conseil municipal, durant la période qui suit la création de la commune nouvelle et jusqu’à son premier renouvellement, de déléguer à un collège formé du maire et de ses adjoints un certain nombre de compétences. Le but recherché est de pallier les problèmes de gouvernance engendrés par la constitution d’un conseil à l’effectif pléthorique. Je vous proposerai un amendement de suppression, car nous travaillons à la réécriture de l’article, pour permette à ce dispositif d’inclure un temps d’échange sur les orientations de la commune nouvelle, tout en garantissant leur place aux maires délégués, afin que les projets de territoire puissent être coordonnés et débattus.

L’article 4 a pour objet de dispenser une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) de l’obligation de se rattacher à un autre EPCI. Une telle commune nouvelle, appelée « commune-communauté », disposerait alors de l’ensemble des prérogatives directement attribuées par la loi à un tel établissement. Il est en effet paradoxal que les communes ayant répondu à l’incitation du législateur de coopérer en créant une intercommunalité aient ensuite l’obligation de rejoindre un nouvel EPCI si elles décident d’aller plus loin dans leur coopération en procédant à la fusion de leur commune. Cette obligation d’adhérer à un nouvel EPCI pourrait avoir un effet dissuasif sur la fusion des communes, alors que l’objectif initial, la diminution du nombre de communes, est rempli.

Cet article semble donc aller dans le bon sens et est soutenu par de nombreuses associations d’élus, dont l’Association des maires de France (AMF). Je vous proposerai toutefois un amendement de clarification, qui prévoit pour la création d’une telle commune le recueil d’une majorité renforcée des deux tiers, représentant les deux tiers de la population : il s’agit de s’assurer que la commune nouvelle se prononce en connaissance de cause sur sa décision de non-rattachement à un EPCI. Je tiens à le rappeler, cette disposition n’est qu’un outil offrant de la souplesse aux élus et n’est en aucun cas une obligation.

L’article 6 prévoit que les communes nouvelles ne seront soumises, pendant une période de trois ans suivant leur création, qu’à certaines obligations prévues par la loi, en raison de leur taille, afin de lisser les effets de seuil résultant de leur création. Là aussi, nous proposerons quelques adaptations à ce dispositif.

Les autres dispositions, enfin, de la proposition de loi visent essentiellement à accorder un peu de souplesse au régime actuel des communes nouvelles et à conserver ainsi le lien de proximité avec les communes historiques : donner la possibilité de conserver, au choix, une, deux ou plusieurs communes déléguées, plutôt que toutes ou aucune ; selon le même schéma, conserver une ou plusieurs annexes, plutôt que toutes ou aucune ; tenir quelques réunions du conseil municipal dans une commune déléguée plutôt qu’au seul siège de la commune nouvelle.

L’ensemble de ces dispositions recueilleront, je l’espère, un large assentiment de votre part.

Mme Catherine Kamowski, au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. La Délégation aux collectivités territoriales s’est saisie de l’ensemble des articles de la proposition de loi, en raison de ses implications sur le dispositif des communes nouvelles et, plus largement, de ses conséquences potentielles sur l’organisation du bloc communal.

Largement enrichi lors de son examen par le Sénat, ce texte comporte aujourd’hui quatorze articles, qui proposent diverses dispositions bienvenues visant à renforcer encore l’incitation à la création de communes nouvelles.

À ce stade de la discussion, je n’entrerai pas dans les détails pour me concentrer sur la disposition centrale – qui est aussi la plus délicate –, celle prévue à l’article 4, qui vise à permettre à une commune nouvelle créée sur le périmètre d’un établissement public intercommunal préexistant de ne pas rejoindre un nouvel EPCI et de constituer une « commune-communauté ».

Il est assez délicat de répondre à la question de savoir si la possibilité pour une commune nouvelle de se maintenir sous forme de « commune-communauté » est une bonne mesure. Au-delà des aspects purement techniques, notamment des incidences budgétaires et fiscales, la « commune-communauté » pose la question du but poursuivi par le législateur dans le mouvement de coopération intercommunale : l’objectif final de ce mouvement est-il de développer l’intercommunalité et de faire en sorte que les communes coopèrent obligatoirement au sein d’un EPCI ? Si c’est le cas, la « commune-communauté » n’est pas un objet particulièrement légitime et le dispositif proposé par le Sénat ne peut être accepté.

En revanche, si l’objectif qu’entend poursuivre le législateur est de s’assurer que les compétences relevant du bloc communal sont exercées par une entité d’une taille suffisante, que cette entité soit un EPCI constitué de communes formant un ensemble de 15 000 habitants où une commune nouvelle créée sur le périmètre d’un ancien EPCI semble peu important.

Après les auditions que j’ai menées et après avoir longuement discuté des différentes implications de la « commune-communauté » et de ses risques potentiels pour le fait intercommunal, j’ai acquis la conviction que la « commune-communauté », pour peu qu’elle soit suffisamment encadrée et ne porte pas atteinte à la rationalisation de l’organisation du bloc communal, est un dispositif qui peut être approuvé.

Cependant, il me semble que le maintien d’une commune nouvelle en dehors du schéma intercommunal doit être un acte volontaire et partagé : c’est le sens de l’un de mes amendements, qui prévoit une délibération expresse assortie de la consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). Il faudra également avoir une vision claire des incidences financières et fiscales de ce nouvel objet juridique, c’est le but d’un autre de mes amendements, qui modifie la rédaction du Sénat.

Sous réserve de ces quelques remarques, la Délégation aux collectivités territoriales souhaite apporter son soutien à cette proposition de loi, qu’elle votera.

M. Rémy Rebeyrotte. Notre collègue sénatrice, Mme Françoise Gatel, a pris l’heureuse initiative de déposer une proposition de loi pour faciliter et encourager la création de communes nouvelles en proposant plusieurs adaptations dans les domaines de la gouvernance, du fonctionnement pendant la période transitoire et de leur organisation avec l’intercommunalité.

L’idée est de mieux prendre en compte la diversité des territoires et des situations. Rappelons que la création de communes nouvelles ou, demain, de « communes-communautés » repose et reposera sur le volontariat des collègues maires, adjoints et conseillers municipaux.

Ainsi, ce texte permet d’adapter l’effectif des conseils municipaux des communes nouvelles pendant la période transitoire pour ne pas décourager l’engagement et préciser le fonctionnement de la conférence des maires et maires délégués que nous appelons de nos vœux – nous devrons y retravailler en séance pour mieux ajuster le droit existant. Il ouvre la possibilité de non-remplacement des sièges de conseils municipaux vacants en cours de mandat ou encore de créer, à la dimension d’un EPCI existant, une « commune-communauté » sur le même espace territorial.

J’insiste, chers collègues, sur le fait qu’il ne s’agit pas de revoir en profondeur le dispositif des communes nouvelles qui a démontré son intérêt. Plus de 1 200 communes nouvelles ont en effet été créées depuis que Jacques Pélissard, alors président de l’Association des maires de France (AMF), a proposé cette forme originale et volontaire de regroupement en 2009 et amélioré le mécanisme en 2015 avec la loi qui porte son nom.

Il s’agit bien ici de faire un nouveau pas pour faciliter l’initiative de collègues qui souhaitent profiter de ce dispositif et fixer le cadre attendu pour les élections municipales de 2020 pour ceux qui se sont déjà lancés et attendent des améliorations et des précisions.

C’est donc une proposition de loi avant tout technique, à l’exception de la « commune-communauté » qui peut répondre à des aspirations nouvelles d’organisation, mais toujours dans le cadre intercommunal, car nous le savons depuis longtemps : l’intercommunalité est le moyen de faire ensemble ce que nos communes ne peuvent plus porter seules ; c’est le moyen de préserver le fait communal au sein du bloc communal, en maintenant et développant les services nécessaires aux populations, en mutualisant les moyens, les compétences et les énergies. L’intercommunalité, c’est le moyen et le réseau qui nous permet de maintenir nos communes et leur proximité au service de la population.

Cette proposition de loi est un nouveau pas facilitateur vers ce travail en commun et l’organisation des services publics locaux à la population que nous devons inscrire dans la durée. Le groupe La République en Marche, comme le Gouvernement, y est donc tout à fait favorable. Je souhaite d’ailleurs saluer l’important travail réalisé par notre collègue, Mme Nicole Dubré-Chirat, rapporteure de ce texte.

M. Arnaud Viala. Le groupe Les Républicains voit d’un bon œil le travail qu’il est proposé de faire sur l’évolution des communes nouvelles, à partir du moment où il s’agit de faciliter l’évolution territoriale des communes qui le souhaitent, sans obligation et donc sans pouvoir exceptionnel des préfets sur ces questions de réorganisation.

Je tiens à souligner, pour commencer, le travail de Mme la rapporteure et la qualité des auditions auxquelles nous avons pu participer au cours des derniers jours, en vue de l’examen de ce texte, ici en Commission, puis en séance publique. Je ne vais pas passer en revue les articles, mais, grosso modo, les ajustements qui sont proposés visent à faciliter le parcours des territoires qui souhaitent apporter une évolution à leur organisation administrative.

Nous aurons un certain nombre d’amendements à vous proposer, en particulier ceux de mon collègue Jérôme Nury qui, dans son département, a été parmi les pionniers en matière de création de communes nouvelles. Il connaît donc bien le sujet et ses amendements visent à aller encore un peu plus loin. J’espère que certains d’entre eux pourront être retenus par la Commission.

Je voudrais quand même, dans ce propos liminaire, dire un mot de l’article 4. Il se trouve que nous y avons aussi travaillé dans le cadre de la délégation aux collectivités territoriales. La création d’un être juridique et administratif nouveau, qui s’appellerait « commune-communauté », nous interpelle à plusieurs égards. D’abord, parce qu’il ferait apparaître dans le paysage administratif français une strate supplémentaire ou, en tout cas, un objet un peu spécial, à mi-chemin entre la commune et la communauté de communes. Or sa coexistence, dans les territoires, avec les communes, d’une part, et les EPCI, d’autre part, interpelle. Ensuite, parce que, à ce stade, et s’agissant d’ailleurs d’une proposition, et non d’un projet de loi, il nous manque des éléments d’appréciation sur les moyens qui seront mis à disposition de ces « communes-communautés » pour fonctionner et porter le projet de territoire sur lequel elles seraient assises.

Au vu des éléments d’échange que nous avons pu recueillir au cours de la période de préparation, y compris d’ailleurs auprès du ministre Sébastien Lecornu, au détour d’un certain nombre d’auditions, nous pensons qu’il est probablement sage de revenir sur cette disposition dans les textes qui sont annoncés, pour en parfaire la rédaction et faire en sorte qu’il n’y ait pas de déconvenues et que la promesse de s’organiser d’une façon différente ne se solde pas, ensuite, par des déceptions des élus et des territoires qui s’y engageraient.

Sur cet aspect-là, nous émettons donc une réserve. Nous n’avons d’ailleurs pas souhaité la matérialiser par un amendement de suppression de l’article, mais plutôt par un amendement demandant un rapport précisant les modalités de son application, pour preuve de notre volonté d’être positif.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Avec pragmatisme et dans le respect du principe de libre volonté des élus, la proposition de loi qui a été déposée par notre collègue Françoise Gatel au Sénat en mai 2018 vise à améliorer le fonctionnement des communes nouvelles et à mieux articuler leur développement avec l’intercommunalité, en prévoyant notamment des périodes transitoires d’adaptation, des assouplissements utiles dans leur structuration et en proposant, surtout, une nouvelle étape d’organisation territoriale grâce à la reconnaissance de la « commune-communauté ».

Quand la proposition a été déposée l’an passé, 1 900 communes s’étaient déjà regroupées en trois ans. Au 1er janvier 2019, la France comptait plus de 750 communes nouvelles sur l’ensemble du territoire national, regroupant près de 2 500 communes et 2,4 millions d’habitants. Cette révolution silencieuse, issue de la libre volonté des maires et de leurs équipes, témoigne de la détermination des élus locaux à donner une nouvelle ambition pour leur territoire. Le cadre souple offert par la loi permet aux élus de redéfinir eux-mêmes l’échelon communal dans sa dimension la plus adéquate, pour régler avec efficacité les problématiques du quotidien des habitants – et à un coût raisonnable pour la collectivité, dans un contexte de contraintes financières croissantes.

Ce mouvement concerne tout autant les communes rurales qui souhaitent mutualiser leurs moyens pour maintenir, voire développer, des services publics aux habitants et peser davantage au sein de l’intercommunalité, que des intercommunalités et des communes plus urbaines, qui recherchent un positionnement différent auprès des collectivités et de l’État. Seule la commune nouvelle dispose de la qualité de collectivité territoriale de plein exercice, avec des droits et obligations identiques à ceux d’une commune en termes de service public, mais son fonctionnement et son organisation sont adaptés à l’existence des communes déléguées.

La commune nouvelle est une nouvelle commune. Elle bénéficie d’une fiscalité propre et de la clause de compétence générale. Les communes déléguées conservent quant à elles des compétences en matière d’état civil, de gestion des équipements de proximité ou encore de relations avec les habitants. La commune nouvelle offre de réelles souplesses et une multitude de configurations sont donc possibles.

Le principe est la liberté. Liberté quant au choix d’en créer une. Liberté quant à la volonté de rendre les communes fondatrices plus ou moins fortes. Liberté quant aux modalités de fonctionnement, bien que certains aient cherché à laisser penser que les fusions de communes deviendraient obligatoires. Le texte adopté au Sénat que nous étudions aujourd’hui permettra de faciliter le fonctionnement du conseil municipal des communes nouvelles, de prévoir des périodes transitoires d’adaptation, d’assouplir les modalités d’organisation des communes nouvelles, de reconnaître la « commune-communauté », de mieux articuler la création de communes nouvelles avec l’intercommunalité et, enfin, de prévoir des procédures d’information des conseils municipaux avant la création de la commune nouvelle.

Comme vous l’aurez compris, avec nos collègues du groupe MODEM, nous soutenons ce texte qui va pour nous dans le bon sens.

Nous proposons cependant quelques modifications, afin de l’améliorer. Nous défendrons un amendement qui vise à préciser la date d’entrée en vigueur de la « commune-communauté », en la fixant au 1er avril 2020, c’est-à-dire au premier jour du mois suivant le renouvellement des conseils municipaux. Nous défendrons aussi un amendement qui vise à clarifier les modalités de calcul de l’effectif du conseil municipal, qui seront appliquées à certaines communes nouvelles en 2020. Nous défendrons enfin un amendement sur la deuxième période transitoire. Il doit permettre aux communes nouvelles regroupant le plus grand nombre de communes historiques de connaître une baisse mesurée de l’effectif de leur conseil municipal. Il s’agit ainsi d’assurer une meilleure représentation de la commune sur l’ensemble de son territoire. Pour éviter tout excès, nous souhaitons donc limiter le chiffre maximal à 69 conseillers municipaux, alors qu’il peut aujourd’hui monter jusque 83.

Mme Christine Pires Beaune. Madame la présidente, je vous remercie de m’accueillir au sein de votre Commission. C’est la deuxième fois, la première étant justement en 2015, pour rapporter le texte relatif à la commune nouvelle… C’est donc tout naturellement que le groupe Socialistes et apparentés voit positivement ce texte, puisqu’il s’agit de nouveau de tenir compte de l’expérience de la création des communes nouvelles depuis 2015, pour donner encore plus de souplesse à nos territoires. Nous sommes donc plutôt favorables à la majorité des articles.

Nous marquons cependant une opposition à l’article 2, qui vise à constituer l’équivalent d’une commission permanente, en quelque sorte, dans les communes nouvelles. Je ne vois pas l’intérêt du dispositif et donc nous défendrons sûrement un amendement de suppression de cet article 2. En ce qui concerne l’article 4, celui qui va sûrement donner lieu au plus d’échanges entre nous et qui crée la « commune-communauté », il contient le seul point de friction qu’il y avait eu en 2015 entre Jacques Pélissard et moi-même, puisque nous étions tous les deux à l’origine du texte.

Nous avions convergé sur quasiment tous les articles, sauf sur la « commune-communauté ». M. Pélissard, à l’époque, voulait déjà créer cette « commune-communauté », mais sans lui donner le même nom. Il s’agissait de faire en sorte que, lorsque toutes les communes d’un EPCI se regroupaient, on permettait à cette commune de ne pas adhérer à un EPCI. Nous étions encore avant le nouveau schéma : il y avait des communes isolées et le risque était effectivement que ce dispositif soit le prétexte à ne pas adhérer à l’intercommunalité. C’est ce qui avait justifié mon opposition. Aujourd’hui, nous avons une carte intercommunale achevée. La question de la « commune-communauté » peut effectivement se poser légitimement. On voit donc plutôt d’un œil favorable cette possibilité-là.

Enfin, rien n’est dit des moyens financiers qui régissent aujourd’hui la commune nouvelle, notamment sur les bonifications. Je pense que c’est une erreur et qu’il faudra profiter du projet de loi de finances pour 2020 pour revoir cette question. Je le rappelle, toutes les incitations financières proposées aux communes nouvelles le sont dans le cadre d’une enveloppe normée, au détriment de toutes les autres communes.

Je considère que ces incitations financières ont constitué en quelque sorte un fonds d’amorçage. Aujourd’hui, il serait légitime de passer en revue et de revisiter toutes les dispositions financières qui encadrent la commune nouvelle.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Au nom du groupe UDI et Indépendants (UDI-I), je ne reviendrai pas sur l’intérêt des communes nouvelles et sur le mouvement de fusion, qui est beaucoup plus intéressant à l’heure actuelle que ce qu’on avait pu connaître après la loi dite « Marcellin », qui en avait livré très peu d’exemples. Aujourd’hui, on observe un mouvement de fond, notamment dans mon département, qui est assez en pointe sur cet aspect-là. Je n’ai pas d’interrogation majeure sur la proposition de loi qui est proposée.

Toutefois, j’aimerais bien que l’on m’apporte quelques analyses par rapport à l’expérience que je vis dans mon département. Des créations de communes nouvelles s’y font parfois sans information préalable de la population. C’est un peu une tentative de passage en force de la part des conseils municipaux, ce qui crée ensuite des difficultés et des contentieux devant les juridictions administratives.

Par ailleurs, à l’occasion des prochaines échéances électorales, est-ce qu’un candidat pourra former une liste sans intégrer la représentation d’une commune ? Ce peut être aussi un problème. Je souhaiterais connaître l’analyse de la rapporteure.

M. Paul Molac. En m’exprimant au nom du groupe Libertés et territoires, je m’aperçois qu’on se retrouve devant des choix un peu cornéliens. En France, on a en effet choisi l’empilement et non la simplification. La simplification aurait consisté, comme dans certains pays, à disposer de façon autoritaire qu’une commune ne saurait avoir moins de 5 000 habitants, ce que nous n’avons pas fait. Nous avons donc pris le parti de l’intercommunalité.

Ce choix étant posé, à l’intérieur de l’intercommunalité, il y a des choses qui vont et d’autres qui vont moins bien. Ce texte est de portée relativement limitée. Il prévoit quelques adaptations. Ce fameux article 4 oblige toutefois toutes les communes d’un EPCI à fusionner en même temps pour qu’elles puissent bénéficier d’une espèce de simplification administrative. Ce doit probablement être faisable dans les communautés où il n’y a pas trop de communes et où le nombre d’habitants est relativement faible – je pense évidemment au département de Pierre Morel-À-L’Huissier, puisqu’on ne compte que 70 000 habitants en Lozère.

Mais cela va être beaucoup plus difficile à mettre en œuvre lorsque les EPCI concernés englobent 40 000 habitants, avec 40 ou 50 communes différentes. Je ne m’opposerai pas à ce texte, qui peut être bienvenu. Je doute cependant de l’efficacité de la mesure et de la volonté de toutes ces communes nouvelles à se mettre ensemble à l’intérieur d’un EPCI. J’en connais deux sur le pays de Ploërmel, qui, forts de 40 000 habitants, englobent un nombre conséquent de communes. Je les vois mal fusionner, en quelque sorte.

Cela étant, si ce texte peut apporter une aide à un certain nombre de communes d’EPCI, je ne m’y opposerai pas. Mais, à mon avis, son effet sera relativement limité.

Mme Bénédicte Taurine. Contrairement à ce qui a été dit précédemment, nous considérons que cette proposition de loi est la suite de la mise en place de la loi NOTRe, avec laquelle nous sommes en profond désaccord. En effet, nous considérons, au groupe La France insoumise (FI), qu’elle crée des vides démocratiques pour les territoires qui sont déjà fragilisés. Les fusions prévues ne se mettent en place qu’à cause des restrictions budgétaires.

L’AMF dit que c’est une révolution silencieuse, issue de la libre volonté des maires et de leurs équipes, et qu’elle témoigne de la détermination des élus locaux à insuffler une nouvelle ambition dans leur territoire. Il me semble qu’il manque, dans cette analyse, la mention des populations : les citoyens n’y sont jamais cités ! Je voudrais qu’on me démontre que la libre volonté n’est pas contrainte par des enjeux financiers. S’il n’y avait pas d’enjeu financier ni de volonté politique de contraindre les communes, le deuxième axe prioritaire d’attribution de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) n’aurait pas été, en 2018, le soutien aux communes nouvelles et leurs demandes de subventions n’auraient pas été à traiter en priorité.

Comme je le disais, cette loi remet donc en cause l’organisation locale et démocratique, qui constitue notre héritage historique, tel qu’il est issu de la Révolution de 1789 et du socialisme municipal. On souhaite y substituer de mini-métropoles, sans l’aval des populations.

Ce texte diminue la proximité démocratique, du fait d’une disparition de l’échelon communal, d’une diminution du nombre des représentants élus et d’une diminution des services publics, dans une logique de mise en concurrence des territoires. L’article 7 prévoit la possibilité de supprimer les anciennes mairies physiques des communes fusionnées, c’est-à-dire la possibilité de vendre les bâtiments. Concrètement, cela va se traduire par une diminution du personnel municipal, une diminution des lieux d’affichage, une diminution des lieux de rencontres et d’échanges pour les populations.

Ce manque de démocratie est aussi à noter à l’article 8, puisque, si deux communes rattachées à deux EPCI différents ont fusionné et ne sont pas d’accord sur l’EPCI auxquelles elles doivent être rattachées, c’est le préfet qui décide de façon autoritaire – de nouveau sans l’aval des populations ni des élus. Ainsi, la population n’est pas consultée. À l’heure où l’abstention dans les bureaux de vote et la crise des « gilets jaunes » nous a fait comprendre qu’il y avait un manque de concertation avec les populations, la disparition des communes ne va pas dans le sens de l’histoire, contrairement à ce que j’ai pu le lire dans la presse.

M. Philippe Gosselin. Je crois qu’on peut saluer le mouvement qui se développe autour des communes nouvelles, notamment dans une partie des territoires ruraux, l’Orne, la Manche ou d’autres parties du territoire. C’est une façon d’allier des moyens et de mutualiser. L’union fait la force. Nous en avons là la démonstration, autour de bassins de vie qui, en général, sont assez cohérents. Ils mènent des politiques de territoires qui leur sont particulières et leur donnent une vraie dynamique. Je crois que c’est la démonstration que, sur la base du volontariat, on peut arriver à quelque chose d’intelligent.

Les chiffres ont été donnés : 750 communes nouvelles sont nées, qui correspondent à 2 500 communes anciennes et deux millions et demi d’habitants. Cela commence à faire un peu de poids. Bien sûr, on est très loin des découpages ou redécoupages vécus en Belgique ou en Allemagne, où il y a beaucoup moins de communes, tout au plus quelques milliers… En France, on a toujours un fort émiettement, mais le regroupement s’opère sur la base du volontariat. Voilà ce qui est important. Car cela correspond, je crois, à l’état d’esprit des élus et, très souvent, de la population. Même si, ici ou là, il y a eu quelques difficultés, comme tout le monde en conviendra.

Vous comprendrez que j’apporte mon soutien à cette volonté d’amélioration. Françoise Gatel connaît la question. Elle a été maire de Châteaugiron, en Bretagne, et elle est proche des collectivités locales. Nous la connaissons bien, pour un certain nombre d’entre nous. Mais je crois qu’il faudra aller un peu au-delà du texte initial.

Peut-être que cette période de transition est encore trop limitativement envisagée. Je me ferai le porte-parole de nombre de conseils municipaux et de communes nouvelles, qui auraient souhaité que la loi puisse assurer la représentation de chacune des anciennes communes déléguées, avec un effectif vraiment issu de ces communes déléguées. C’est un petit souci aujourd’hui, mais il peut engendrer quelques frustrations.

Pour le reste, je poserai un regard bienveillant sur cette proposition de loi. Elle devrait permettre d’améliorer les choses, même si nous n’attendons pas de Grand soir… Je dirais même, en conclusion, que beaucoup d’élus locaux, au-delà des engagements du Président de la République sur la déconcentration et la nouvelle décentralisation, ont plutôt envie qu’on les laisse digérer les réformes passées sur les intercommunalités XXL, réformes encore très récentes et parfois douloureuses.

M. Thomas Mesnier. Je vous remercie, madame la présidente, de m’accueillir exceptionnellement dans votre Commission. Il est important pour moi de venir apporter la parole du territoire sur lequel j’ai été élu.

En effet, l’article 12 de cette proposition de loi prévoit que le territoire de la commune de Saint-Palais-du-Né, commune de la Charente, soit rattaché au département de la Charente-Maritime. Les fusions ont toujours été accueillies favorablement par le département de la Charente, qui a émis des avis favorables, et a été accompagné par l’État. Aussi, je considère que la délibération du conseil départemental du 4 mai 2018 rejetant à l’unanimité le projet de création d’une commune nouvelle entre la commune de Saint-Palais-du-Né et la commune d’Archiac, modifiant les limites territoriales du département, mérite qu’il soit apporté une attention particulière aux éléments qui l’ont motivée.

Les relations entretenues de manière historique par les communes d’Archiac et de Saint-Palais-du-Né, s’inscrivant sur un même bassin de vie, ont conduit les deux conseils municipaux à se prononcer par délibérations concordantes, le 9 janvier 2019, sur ce projet de fusion.

La liberté dont disposent ces communes d’unir leur destin ne peut cependant être totalement exempte d’une certaine responsabilité à l’égard des territoires et collectivités auxquelles elles ont également préalablement lié leur destin. Le conseil départemental de la Charente subirait une atteinte à l’intégrité de son territoire. Les conséquences pour la communauté de communes des 4B Sud Charente seraient même plus préjudiciables encore. La population municipale de l’EPCI s’élevant à 20 071 habitants, le départ de la commune de Saint-Palais-du-Né et ses 285 habitants ferait passer cette communauté de communes sous la barre des 20 000 habitants, la privant ainsi de certains dispositifs. Aussi s’est-elle prononcée contre cette fusion.

Sur le plan financier, le départ de la commune de Saint-Palais-du-Né représenterait une perte de fiscalité de plus de 55 000 euros pour la communauté de communes des 4B. Par ailleurs, le maintien de l’article 12 de la loi conduirait Saint-Palais-du-Né à intégrer à compter de 2021 le territoire du département de la Charente-Maritime. Cela interviendrait dès lors postérieurement aux élections municipales. Le risque serait donc réel de voir la commune de Saint-Palais-du-Né quitter le département de la Charente sans avoir l’assurance que les deux équipes municipales qui seront élues acceptent de poursuivre le processus de création de la commune nouvelle.

Pour toutes ces raisons, j’attire votre attention sur les risques que ferait courir le vote éventuel de l’article 12 sur l’avenir de ces communes, les projets et la poursuite de destins de la communauté de communes de l’EPCI les 4B Sud Charente. Accentuer l’attractivité d’un département côtier et affaiblir un autre département, La Charente, tout entier mobilisé à développer ses atouts et son attractivité enverrait aussi un signe.

Telle n’est pas l’égalité territoriale que nous portons. C’est pourquoi je remercie la rapporteure d’avoir déposé un amendement de suppression de cet article. Je vous encourage à le voter largement.

Mme Nicole Dubré-Chirat, rapporteure. Je tiens à rappeler que ce texte propose une évolution, et non une révolution, en apportant un peu de souplesse. Il est fondé sur le principe de non-obligation des communes à suivre ces évolutions. Car je pense pouvoir dire que tout a été basé sur le volontariat.

Si je prends l’exemple de ce qui s’est fait sur mon territoire, il est vrai que les incitations financières constituent un élément de la décision de créer des communes nouvelles, mais elles n’en sont nullement la première raison. Je pense aussi que la différence entre la période de la loi « Pélissard » et la période actuelle, c’est que, en 2014, la création des communes nouvelles n’était pas à l’ordre du jour dans les campagnes, alors que, pour cette élection de 2020, les équipes qui vont aller vers les communes nouvelles « afficheront la couleur », si je puis dire. Elles informeront la population.

Il y a quand même un nombre conséquent de réunions publiques qui ont eu lieu sur les territoires avant de créer ces communes nouvelles. L’intérêt de la démarche est vraiment qu’elle est fondée sur le volontariat, l’entente, la solidarité. Avec ce texte, on gagne un peu de souplesse, puisqu’il vise à permettre à ces communes d’évoluer, mais sans les contraindre par un cadre excessif.

La Commission en vient à l’examen des articles de la proposition de loi.

Article 1er (art. L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales et art. L. 290-2 du code électoral) : Relèvement de l’effectif transitoire du conseil municipal des communes nouvelles

La Commission examine l’amendement CL10 de M. Jérôme Nury.