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Le secteur des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs est un secteur économiquement important avec 9 milliards d’euros de salaires versés en 2019, auxquels s’ajoutent 3 milliards d’euros de cotisations sociales. Mais il s’agit aussi et surtout d’un secteur socialement essentiel. En accueillant près de six enfants gardés sur dix ([1]), les assistants maternels représentent le premier mode de garde des jeunes enfants en France. Les salariés des particuliers employeurs, quant à eux, travaillent le plus souvent au service de personnes âgées ou en perte ou manque d’autonomie et assurent, ce faisant, la solidité de notre tissu social. En 2018, près de 50 % des particuliers employeurs étaient considérés comme « fragiles » et bénéficiaient à ce titre d’une aide sociale. Dans le contexte de la transition démographique déjà engagée dans notre pays, ces salariés seront encore plus indispensables et vont donc être amenés à jouer un rôle toujours plus important dans l’accompagnement des personnes, à leur domicile.

Pourtant, ces professions demeurent précaires. Les femmes, qui représentent 90 % des salariés des particuliers employeurs et 97 % des assistants maternels, sont les premières victimes de cette précarité. Il apparait donc essentiel d’adresser à ces professionnels les signes de la reconnaissance qu’elles et ils méritent.

Aujourd’hui, les salariés des particuliers employeurs et les assistants maternels relèvent de deux branches professionnelles distinctes, couvertes par deux conventions collectives différentes. Pourtant, un grand nombre de points leur sont communs : leur précarité, certes, mais aussi la singularité de leurs secteurs respectifs, et la particularité de la relation de travail. En effet, les salariés des particuliers employeurs tout comme les assistants maternels travaillent pour plusieurs employeurs. Si les salariés des particuliers employeurs travaillent au domicile de leur employeur, les assistants maternels travaillent le plus souvent à leur domicile. Ce qui caractérise les deux, c’est le morcellement de leur profession, et l’isolement qui en résulte.

En raison de ces similitudes, l’existence de deux branches distinctes apparaît aujourd’hui caduque. La réforme générale de la structuration des branches professionnelles lancée en 2015, puis par la loi de 2016 ([2]), a ainsi été l’occasion d’engager des discussions en vue d’une convergence des branches des salariés des particuliers employeurs et des assistants maternels. La Fédération des particuliers employeurs de France (FEPEM) et les organisations syndicales représentatives dans chacune des deux branches se sont fixé l’objectif de terminer les travaux de convergence dans les prochaines semaines. Cette convergence permettra de renforcer les droits des salariés des deux secteurs.

Dans ce contexte, pour accompagner au mieux cette convergence et pour sécuriser les droits des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs, il apparait nécessaire d’apporter des modifications au cadre juridique actuellement en vigueur.

En effet, les deux conventions collectives désignent aujourd’hui un organisme de protection sociale chargé de la gestion de la retraite complémentaire et de la prévoyance pour les assistants maternels et les salariés des particuliers employeurs : l’IRCEM. Or, une décision du Conseil constitutionnel du 13 juin 2013 ([3]) a jugé les clauses de désignation contraires au droit de la concurrence. La future convention collective ne pourra donc pas contenir de telle clause, ce qui fragilise d’autant la garantie des droits des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs, car, ayant pour la plupart plusieurs employeurs, ils pourraient se voir proposer plusieurs organismes de protection sociale complémentaire.

Pour préserver la simplicité des démarches pour les employeurs et pour garantir les droits des salariés, la présente proposition de loi vise à créer un nouveau circuit de collecte des cotisations sociales au titre de la protection complémentaire. Aujourd’hui, le recouvrement des cotisations sociales des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs est centralisé auprès des organismes de recouvrement du régime général ou, pour de rares catégories de personnes, du régime agricole. Les cotisations de protection sociale complémentaire dont bénéficient les salariés des particuliers employeurs (retraite complémentaire, prévoyance, santé) sont recouvrées par ces mêmes organismes et reversées à l’IRCEM. Les titres simplifiés PAJEMPLOI et CESU facilitent les démarches pour les particuliers employeurs, dans ce même circuit. Ces deux dispositifs ont constitué une première étape pour assurer la collecte centralisée des cotisations sociales des salariés et assistants maternels des particuliers employeurs.

La présente proposition de loi entend sécuriser cette collecte, compte tenu de la jurisprudence constitutionnelle, en modifiant deux articles du code de la sécurité sociale.

En premier lieu, dans le contexte de la convergence des champs conventionnels des deux branches, il est proposé d’unifier les circuits de recouvrement des cotisations sociales des salariés des deux branches, en intégrant les assistants maternels aux dispositifs existants pour les salariés des particuliers employeurs dans le code de la sécurité sociale. Il s’agit ainsi de s’assurer que les cotisations sociales seront recouvrées dans les mêmes conditions.

Ensuite, il est proposé d’intégrer l’Association paritaire nationale interbranches (APNI) au circuit de recouvrement. Cette association, créée par l’accord du 19 décembre 2018 entre les branches des salariés des particuliers employeurs et des assistants maternels, a pour mission la gestion de l’interface entre les employeurs et les organismes spécifiques au secteur, et contribue à la mise en place et à la facilitation des actions de formation ou encore, depuis le mois de janvier 2021, des activités sociales et culturelles.

Ainsi intégrée au circuit de recouvrement, l’APNI verra ses missions élargies à la collecte, auprès de l’ACOSS, des cotisations sociales au titre de la protection complémentaire. Elle sera également chargée de choisir, au nom et pour le compte des employeurs, par appel d’offres, un organisme de protection sociale unique, auquel elle reversera les cotisations sociales complémentaires. L’intégration de l’APNI, la gestion centralisée et la désignation d’un organisme de protection unique par appel d’offres permettront de respecter le droit à la concurrence, tout en assurant la solidité juridique du processus de recouvrement. Les titres simplifiés CESU et PAJEMPLOI ont par ailleurs vocation à être intégrés au circuit. En outre, ce dispositif de simplification et de sécurisation se fera dans le cadre d’un contrôle paritaire, renforçant par là-même sa solidité.

La présente proposition de loi garantit donc les droits des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs. Elle témoigne en outre de notre intérêt et de notre reconnaissance à ce secteur essentiel à notre tissu social, et porteur d’emplois, tout en ouvrant la voie à d’autres évolutions, notamment dans le cadre de la santé au travail.

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COMMENTAIRE D’ARTICLE

Article unique
Modification du circuit de recouvrement des cotisations sociales complémentaires des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs

La présente proposition de loi modifie le circuit de recouvrement des cotisations sociales complémentaires des salariés et des assistants maternels des particuliers employeurs, en y intégrant une association paritaire chargée de la collecte, de la centralisation et de la gestion des cotisations au titre de la protection sociale complémentaire, afin de sécuriser les droits de ces salariés.

I. La fusion des champs conventionnels des branches des assistants maternels et des salariÉs des particuliers employeurs amÈne À adapter le circuit de recouvrement des cotisations sociales

1. Les secteurs des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs

● Les professions d’assistants maternels et de salariés des particuliers employeurs sont encadrées, respectivement, par le code du travail et le code de l’action sociale et des familles.

L’article L. 7221-1 du code du travail définit ainsi le particulier employeur comme celui qui « emploie un ou plusieurs salariés à son domicile privé, ou à proximité de celui-ci, sans poursuivre de but lucratif et afin de satisfaire des besoins relevant de sa vie personnelle, notamment familiale, à l’exclusion de ceux relevant de sa vie professionnelle ». Ainsi, le salarié d’un particulier employeur travaille au domicile du particulier et réalise des travaux à caractère familial ou ménager (garde d’enfants, assistance à une personne dépendante, petits travaux de jardinage, soutien scolaire…).

L’article L. 421-1 du code de l’action sociale et des familles définit, quant à lui, l’assistant maternel comme « la personne qui, moyennant rémunération, accueille habituellement et de façon non permanente des mineurs à son domicile ». Un assistant maternel peut exercer sa profession comme salarié d’un particulier employeur ou comme salarié de personnes morales de droit public ou privé. L’activité d’un assistant maternel suppose qu’il fasse l’objet d’un agrément, délivré par le président du conseil départemental où il réside ([4]).

Les maisons d’assistants maternels (MAM)

Outre l’accueil individuel, le code de l’action sociale et des familles prévoit que les assistants maternels puissent accueillir des mineurs au sein d’une maison d’assistants maternels.

Les MAM, créées par la loi du 9 juin 2010 ([5]), permettent à un nombre d’assistants maternels compris entre deux et quatre de se regrouper au sein d’un même local et d’y accueillir chacun quatre enfants au maximum. Les assistants maternels exerçant dans une MAM demeurent employés directement par les parents.

Selon l’article L. 424-7 du code de l’action sociale et des familles, « les assistants maternels accueillant des enfants dans une maison d’assistants maternels et les particuliers qui les emploient bénéficient des mêmes droits et avantages et ont les mêmes obligations que ceux prévus par les dispositions légales et conventionnelles applicables aux assistants maternels accueillant des enfants à leur domicile ».

Selon un premier bilan, les MAM permettent d’améliorer les conditions dans lesquelles les assistants maternels exercent leur profession. Les MAM permettent en effet de rompre l’isolement que peuvent parfois ressentir les assistants maternels qui exercent à domicile. Les MAM permettent aussi à des personnes ne disposant pas d’un logement adapté à la garde d’enfant de pouvoir exercer le métier d’assistant maternel.

Le même bilan relève également certaines fragilités. Les pratiques seraient hétérogènes d’un département à l’autre. De plus, la pérennité des MAM serait parfois remise en cause par les difficultés liées au travail en équipe.

Les MAM connaissent un développement important. Entre 2014 et 2020, le nombre de MAM est passé de 1 230 à 2 900. En 2021, selon les auditions de votre rapporteure, il existe 3 645 MAM en France.

Sources : article L.424-7 du code de l’action sociale et des familles ; Direction générale de la cohésion sociale ; Caisse nationale d’allocations familliales ; Association Nationale de Regroupements d’Associations de Maisons d’Assistantes Maternelles.

● En 2019, la France comptait 1,2 million de salariés de particuliers employeurs, dont 296 000 assistants maternels, pour 3,4 millions de particuliers employeurs ([6]). Le nombre de salariés des particuliers employeurs en 2019 est en baisse de 1,3 % par rapport à 2018 (-3,8 % pour les assistants maternels) ([7]). En moyenne, les salariés de particuliers employeurs, assistants maternels compris, travaillent pour 2,7 employeurs et sont rémunérés à raison de 29 heures de travail en moyenne par mois ([8]).

En 2018, 1,6 milliard d’heures ont été déclarées par les particuliers employeurs, y compris pour l’emploi des assistants maternels. Les particuliers employeurs ont ainsi versé 8,7 milliards d’euros de salaires et 3 milliards d’euros de cotisations sociales ([9]).

Ces deux secteurs correspondent donc à des enjeux non seulement sociaux mais économiques majeurs. Ils contribuent également largement à la cohésion sociale, comme en témoigne notamment la part des assistants maternels dans la garde d’enfants ainsi que la part des salariés des particuliers employeurs dans l’aide à la personne.

Parmi tous les modes de garde d’enfant, en 2018, les assistants maternels offrent la capacité d’accueil la plus importante, avec 33,2 places pour 100 enfants de moins de 3 ans, soit près de six enfants sur dix parmi les enfants qui sont gardés. À titre de comparaison, les établissements d’accueil du jeune enfant (micro-crèches, crèches familiales…) offrent 20,1 places pour 100 enfants de moins de 3 ans ([10]).

De la même manière, parmi tous les modes d’aide à la personne, l’emploi direct correspond à la majorité des modes d’emploi : 481 millions d’heures sont rémunérées par les particuliers employeurs, contre 379 millions d’heures rémunérées par le biais d’un prestataire. Ce sont donc 56 % des heures réalisées dans le champ des services à la personne qui sont directement rémunérées par les particuliers employeurs.

2. Une simplification progressive du recouvrement des cotisations sociales des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs

● Le recouvrement des cotisations sociales des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs est centralisé auprès des organismes de recouvrement du régime général (Agence centrale des organismes de sécurité sociale – ACOSS) ou du régime agricole (Mutualité sociale agricole – MSA). Les cotisations de protection sociale complémentaire dont bénéficient les salariés des particuliers employeurs (retraite complémentaire, prévoyance, santé) sont recouvrées par ces mêmes organismes et reversées à l’IRCEM, organisme de protection sociale chargé de la gestion de la retraite complémentaire et de la prévoyance des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs.

Les auditions de votre rapporteure ont montré que l’ACOSS est le principal organisme de recouvrement pour les assistants maternels et les salariés des particuliers employeurs. En effet, le régime auquel est rattaché un salarié d’un particulier employeur ou un assistant maternel ne dépend pas de la qualité professionnelle de son employeur. Ainsi, les assistants maternels et les salariés des particuliers employeurs relèvent du régime général, à de rares exceptions près. L’article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime prévoit que le régime agricole est applicable aux employés de maison au service d’un exploitant agricole exerçant habituellement leur activité sur le lieu de l’exploitation agricole, ainsi qu’aux jardiniers gardes de propriété, gardes-chasse et gardes-pêche. Dans ces deux cas, le recouvrement des cotisations sociales est centralisé auprès du régime agricole (MSA).

L’IRCEM

Le groupe IRCEM est un groupe de protection sociale, constitué sous forme d’association loi 1901 à gestion paritaire et à but non lucratif.

Il gère la protection sociale complémentaire (retraite complémentaire et prévoyance) des salariés et des assistants maternels des particuliers employeurs.

L’IRCEM propose également une protection aux salariés et retraités du secteur des services à la personne et à la famille (salariés d’associations ou d’entreprises de service à la personne, par exemple) ainsi qu’aux particuliers employeurs. L’IRCEM compte aujourd’hui 5 millions d’adhérents.

Le groupe est constitué de trois institutions :

– L’IRCEM Retraite, créée en 1973 et placée sous la tutelle de l’AGIRC-ARRCO, gère la retraite complémentaire des adhérents ;

– L’IRCEM Prévoyance, créée en 1994, gère, depuis l’accord de prévoyance de 1999, la prévoyance collective et obligatoire des salariés des particuliers employeurs et, depuis 2004, des assistants maternels. En cas d’incapacité de travail ou d’invalidité, l’IRCEM verse aux salariés des indemnités ;

– L’IRCEM Mutuelle propose une couverture sociale aux adhérents et notamment la prise en charge partielle ou totale des frais liés à la santé.

Source : Groupe IRCEM

Traditionnellement, le recouvrement des cotisations sociales se faisait de la manière suivante : les particuliers employeurs élaboraient un contrat de travail écrit selon les modèles de contrat proposés par la convention collective des salariés des particuliers employeurs ([11]) et les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), remplissaient un formulaire qu’ils transmettaient à l’URSSAF et versaient à cet organisme les cotisations patronales et salariales, y compris les cotisations sociales complémentaires.

● Ce circuit a été progressivement simplifié grâce aux titres simplifiés de recouvrement, prévus à l’article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale. L’objectif de ces titres simplifiés est de faciliter les démarches de déclaration pour les particuliers employeurs, afin d’inciter ces derniers à déclarer leurs employés. Il s’agit aussi de sécuriser la collecte des cotisations sociales et de lutter contre la fraude.

Ainsi, le dispositif PAJEMPLOI, créé en 2004, est destiné aux particuliers employant un assistant maternel ou un garde d’enfant à domicile, tandis que le Chèque emploi service universel (CESU), créé en 2006 ([12]), est destiné aux particuliers employeurs, ainsi qu’aux particuliers ayant recours à des services non‑salariés ponctuels ([13]). Le principe des deux dispositifs est le même : les employeurs déclarent le salaire net versé au salarié ainsi que le nombre d’heures réalisées et le centre CESU ou PAJEMPLOI calcule et prélève sur le compte du particulier employeur les cotisations sociales dues, y compris les cotisations destinées au financement de la protection sociale complémentaire. Les centres CESU et PAJEMPLOI prennent également en charge l’édition des bulletins de salaire.

Ces dispositifs de simplification ont été progressivement renforcés. Ainsi,

– en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ([14]), les services CESU+ et PAJEMPLOI+ ont été créés en 2019. Il s’agit d’une simplification supplémentaire par rapport aux dispositifs exposés ci-dessus, permettant de déléguer le versement du salaire aux centres CESU et PAJEMPLOI. Les centres procèdent au prélèvement de la rémunération du salarié sur le compte bancaire du particulier employeur et la reversent sur le compte du salarié. L’employeur n’a plus qu’une seule démarche à effectuer : la déclaration du salaire de son employé, démarche simplifiée par un formulaire pré-rempli en fonction de la précédente feuille de paie. L’utilisation du CESU+ et de PAJEMPLOI+ est soumise à l’acceptation de l’employeur et du salarié ;

– en application de la même loi de financement, le complément de libre choix du mode de garde (CMG) a été modifié, afin de simplifier les formalités des parents employeurs. Auparavant, les parents versaient le salaire de leur assistant maternel et leur caisse d’allocations familiales (CAF) ou mutualité sociale agricole (MSA) leur versait la part de CMG, dans un délai de deux semaines. Le centre PAJEMPLOI était uniquement chargé du volet « cotisation » du dispositif : le centre refacturait aux organismes de la branche « famille » les cotisations sociales des assistants maternels prises en charge au sein du CMG. En 2019, le CMG a été pleinement intégré à PAJEMPLOI. Le centre PAJEMPLOI détermine désormais l’ensemble des composantes de l’aide, prélève le salaire de l’assistant maternel déduit du montant du volet « cotisation » du CMG et verse aux parents le montant du volet « rémunération » du CMG. Si l’employeur utilise PAJEMPLOI+, il peut bénéficier du CMG au moment du paiement du salaire de l’assistant maternel : il ne sera prélevé que de la somme correspondant au salaire et aux cotisations sociales, déduction faite du CMG.

Le complément de libre choix du mode de garde (CMG)

Un particulier employant un assistant maternel peut bénéficier du CMG, une aide financière pour compenser le coût de la garde d’un enfant. En fonction du nombre d’enfants, de leur âge et des ressources des parents, le CMG permet une prise en charge partielle du salaire (volet « rémunération ») et des cotisations sociales (volet « cotisation ») d’un assistant maternel.

Source : article L. 531-5 du code de la sécurité sociale.

Depuis le 1er janvier 2020, le prélèvement à la source est intégré à la mise en œuvre des titres simplifiés. Cette évolution, introduite par la loi de finances pour 2017 ([15]), permet aux services CESU et PAJEMPLOI de gérer le prélèvement et le reversement de l’impôt à la source auprès de l’administration fiscale, sans démarche supplémentaire pour l’employeur ou le salarié. Le particulier employeur verse au salarié sa rémunération nette de prélèvements, telle qu’indiquée lors de la déclaration. Le centre CESU ou PAJEMPLOI prélève en même temps les cotisations et le montant de l’impôt à la source sur le compte bancaire de l’employeur et le reverse ensuite à l’administration fiscale. Avec les services CESU+ et PAJEMPLOI+, les particuliers sont prélevés du montant du salaire net de cotisations sociales comme d’impôt.

En 2019, le CESU a été utilisé par 1,5 million de particuliers employeurs pour déclarer 669 000 salariés, sur un total de 900 000 salariés de particuliers employeurs, hors assistants maternels. PAJEMPLOI a été utilisé par 751 000 particuliers employeurs pour déclarer 256 000 assistants maternels ([16]), à comparer avec une population totale