N° 4381 et 4382
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUINZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2021.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION spéciale () chargée d’examiner la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques
et la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques ainsi que la proposition de loi organique
et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale,
APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, sur la proposition de loi Organique et sur la proposition de loi
relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (n° 4110),
portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (n° 4113),
PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,
Député
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Voir le numéro :
Assemblée nationale : 4110 rect., 4113 rect. 4381, 4382
La commission spéciale est composée de :
M. Éric Woerth, président
MM. Thomas Mesnier et Laurent Saint-Martin, rapporteurs
M. Joël Aviragnet, M. Christophe Jerretie, Mme Fadila Khattabi, Mme Lise Magnier, vice-présidents
M. Jean-Carles Grelier, Mme Cendra Motin, Mme Stéphanie Rist, Mme Annie Vidal, secrétaires
Mme Delphine Bagarry, M. Belkhir Belhaddad, Mme Aude Bono-Vandorme, M. Julien Borowczyk, M. Gilles Carrez Finances, M. Jean-René Cazeneuve, M. Philippe Chalumeau, M. Francis Chouat, M. Paul Christophe, M. Éric Coquerel, M. Charles de Courson, M. Dominique Da Silva, M. Olivier Damaisin, Mme Dominique David, M. Marc Delatte, M. Pierre Dharréville, M. Jean-Pierre Door, Mme Jeanine Dubié, M. Jean-Paul Dufrègne, Mme Sophie Errante, Mme Caroline Fiat, Mme Pascale Fontenel-Personne, Mme Perrine Goulet, Mme Carole Grandjean, Mme Véronique Hammerer, M. Brahim Hammouche, M. Patrick Hetzel, M. Alexandre Holroyd, Mme Monique Iborra, M. Cyrille Isaac-Sibille, Mme Caroline Janvier, M. François Jolivet, M. Daniel Labaronne, M. Mohamed Laqhila, M. Michel Lauzzana, Mme Véronique Louwagie, Mme Marie-Ange Magne, M. Jean-Paul Mattei, Mme Catherine Osson, Mme Zivka Park, Mme Bénédicte Peyrol, Mme Michèle Peyron, Mme Christine Pires Beaune, Mme Valérie Rabault, Mme Mireille Robert, Mme Claudia Rouaux, M. Olivier Serva, Mme Valérie Six, M. Jean-Louis Touraine, Mme Michèle de Vaucouleurs, M. Guillaume Vuilletet Lois, Mme Hélène Zannier et M. Michel Zumkeller.
AVANT-Propos
La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et la proposition de loi, ordinaire, portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques que j’ai déposées avec le président de la commission des finances, Eric Woerth, sont l’aboutissement d’un long travail engagé il y près de trois ans maintenant.
Nous avions alors décidé de ressusciter la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, ou « MILOLF », qui, il y a 20 ans, avait eu pour objectif de suivre la mise en œuvre de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Cette mission avait publié une dizaine de rapports entre 2003 et 2011, portant, par exemple, sur la maquette budgétaire, les dispositifs de performance ou encore les systèmes informatiques.
Nous avons ainsi souhaité, au début de l’année 2019, relancer ce travail, afin de faire le bilan de notre « constitution financière » vingt ans après l’adoption de la LOLF. Nous souhaitions y apporter certains ajustements, à la lumière de la pratique budgétaire, mais sans en bouleverser l’architecture d’ensemble.
Nous avons modestement tenté d’inscrire nos pas dans ceux des « pères » de cette loi organique, Didier Migaud à l’Assemblée nationale et Alain Lambert au Sénat. La LOLF est d’abord et avant tout un outil parlementaire, et nous avons considéré qu’elle devait le rester.
La démarche adoptée se veut résolument transpartisane, pragmatique, éclairée par l’expérience et guidée par la volonté d’améliorer la qualité de nos discussions budgétaires et de consolider le rôle central du Parlement dans l’examen et le contrôle des finances publiques.
Les travaux de la MILOLF ont abouti en septembre 2019 à 45 recommandations () qui inspirent, à l’évidence, la proposition de loi organique et la proposition de loi ordinaire. Quatre grands axes avaient guidé nos propositions : rationaliser le calendrier et la procédures budgétaires pour plus de transparence et de lisibilité, renforcer la portée de l’autorisation parlementaire, renouveler la démarcher de performance et conforter la logique de résultats et, enfin, améliorer l’information et le contrôle du Parlement.
Il est évident que ces axes se voient aujourd’hui complétés et confortés par certains éléments issus de la crise sanitaire que nous vivons depuis un peu plus d’un an : il s’agit de se doter des outils à même de contribuer à mieux gérer, contrôler, programmer nos finances publiques que cette crise a profondément impactées.
Nous avons également été inspirés par les travaux de la Cour des comptes qui, rapport après rapport, a consacré beaucoup d’énergie à faire le bilan de la mise en œuvre de la LOLF, en dernier lieu dans très riche rapport intitulé « Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance ».
La proposition de loi organique que nous proposons a, au demeurant, pris de l’épaisseur à mesure que nous avancions dans le processus d’initiative législative. Le Gouvernement l’a ainsi intégrée aux réformes structurelles présentées à la Commission européenne dans le cadre du programme de stabilité pour les années 2021-2027 et du programme national de reprise et de résilience
programmes sur la base desquels la commission européenne permet le déblocage des fonds du plan de relance européen. J’y vois l’importance de la réforme du cadre organique des finances publiques dans la réforme de l’État.
Nous avons également souhaité que le Conseil d’État soit saisi de ces textes comme le permet l’article 39, alinéa 5 de la Constitution. Plusieurs raisons à cela : d’abord, le Conseil d’Etat s’était déjà prononcée lors de l’élaboration de la LOLF, à l’initiative du Gouvernement puisque la saisine parlementaire n’était alors pas possible ; ensuite, le Conseil d’Etat est amené à se prononcer sur l’application de la LOLF lors de son examen des lois de finances et son expertise est grande ; enfin, les lois organiques étant, en application de l’article 46 de la Constitution, systématiquement soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, il semblait indispensable de sécuriser juridiquement notre texte.
Le travail avec le Conseil d’Etat a été particulièrement fructueux et les échanges que nous avons eus lors de l’Assemblée générale le 1er juillet ont été d’une forte densité juridique. L’avis du Conseil d’Etat qui en a résulté () a été diffusé aux membres de la commission spéciale et a inspiré bon nombre d’amendements qui ont été adoptés par la commission spéciale.
A bien des égards, ces deux propositions de loi sont de bons exemples d’un travail parlementaire réussi : un travail de contrôle transpartisan qui permet d’évaluer une réforme et d’aller au fond des choses ; la rédaction d’une proposition de loi qui tire les conséquences de ce travail ; une analyse juridique du Conseil d’Etat afin d’en garantir la solidité constitutionnelle ; et enfin, une inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement.
L’étape suivante sera celle du Sénat, avec lequel des échanges nourris ont déjà eu lieu : nous partagerons les même objectifs que nos collègues sénateurs et nous aboutirons certainement à un texte commun sans grande difficulté () .
Pour en venir maintenant au fond du texte, cette réforme de la LOLF s’articule autour de trois grands axes.
● Le premier est celui de l’amélioration du pilotage des finances publiques. Très présent au niveau européen, le principe de pluriannualité s’est imposé plus récemment au sein du droit budgétaire français comme vecteur de maîtrise des comptes publics. La présente proposition de loi organique vise à renforcer la portée des orientations pluriannuelles des finances publiques au sein du processus budgétaire annuel.
L’article 1er consolide ainsi, au sein de la LOLF, les dispositions de la loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gestion des finances publiques. Il y apporte également des modifications importantes, avec l’introduction, en particulier, de nouvelles normes encadrant l’évolution de la dépense publique, définies au sein de la loi de programmation des finances publiques. Ces normes seraient relayées au sein de lois de finances annuelles et leur importance renforcée par l’introduction par la commission spéciale d’un compteur des écarts exprimé en milliards d’euros (article 9 bis). Ce nouvel outil doit permettre de donner une vision claire des écarts à la trajectoire pluriannuelle, le Gouvernement devant exposer les raisons expliquant ces écarts.
● Le renforcement de la transparence des finances publiques est notre deuxième préoccupation.
L’article 3 propose une doctrine volontariste pour rationaliser le paysage de la fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale. Les fonds sans personnalité juridique qui constituent des véhicules financiers opaques ne pourront plus bénéficier de l’affectation de taxes. Par ailleurs, le seul intérêt de la fiscalité affectée étant le consentement à l’imp�