N° 2660

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 mai 2024.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE ([1])
 

sur le modèle économique des crèches

 et sur la qualité de l’accueil des jeunes enfants
au sein de leurs établissements

 

Président

M. Thibault BAZIN
 

Rapporteure

Mme Sarah TANZILLI
 

Députés

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TOME I

RAPPORT

La commission d’enquête sur le modèle économique des crèches et sur la qualité de l’accueil des jeunes enfants au sein de leurs établissements est composée de : M. Joël Aviragnet, M. Thibault Bazin, Mme Anne Bergantz, Mme Émilie Bonnivard, M. Bertrand Bouyx, Mme Eléonore Caroit, Mme Sophia Chikirou, Mme Julie Delpech, M. Pierre Dharréville, Mme Ingrid Dordain, M. Philippe Emmanuel, M. Thierry Frappé, Mme Marie-Charlotte Garin, Mme Perrine Goulet, Mme Virginie Lanlo, Mme Élise Leboucher, M. Philippe Lottiaux, Mme Aude Luquet, M. Matthieu Marchio, Mme Alexandra Martin (Alpes-Maritimes), Mme Alexandra Martin (Gironde), M. William Martinet, M. Laurent Panifous, Mme Michèle Peyron, Mme Béatrice Roullaud, Mme Isabelle Santiago, Mme Anne Stambach-Terrenoir, Mme Sarah Tanzilli, M. Jean Terlier, M. Lionel Tivoli.

 

SOMMAIRE

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Pages

   avant-propos du président

Lorsque le Président de la République a installé, à l’automne 2019, une commission d’experts sur les 1000 premiers jours de l’enfant, présidée par M. Boris Cyrulnik, son ambition affichée était de « faire des 1000 premiers jours de l’enfant une priorité de l’action publique ». Si l’intervention des experts est indispensable pour nourrir le débat public, il est cependant tout aussi indispensable que les responsables politiques prennent le relai pour débattre des questions soulevées avant de décider. En somme, pour passer du débat public à l’action publique.

Or nous consacrons trop peu de temps, au Parlement, aux sujets de la petite enfance, et plus généralement à la politique familiale. Le vote, chaque année à l’automne, des objectifs de dépenses de la branche Famille de la sécurité sociale, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, tient parfois lieu d’unique discussion sur sujet. L’adoption des deux dernières lois de financement de la sécurité sociale par le recours du Gouvernement au « 49-3 » n’a du reste même pas permis d’en discuter en séance publique, ce qui est regrettable dans un contexte de baisse alarmante de la natalité, et alors que les difficultés d’accès à des solutions d’accueil des jeunes enfants persistent.

Dans ces conditions, j’ai accueilli avec intérêt, en novembre dernier, la constitution d’une commission d’enquête sur les crèches.

Certes, je ne partageais pas les présupposés des auteurs de la proposition de résolution initiale, qui ne souhaitaient enquêter que sur le « business » des crèches privées et ses dérives. Par ailleurs, l’idée qu’il existait une maltraitance institutionnalisée, systémique, au sein de ces entreprises me semblait réductrice. En revanche, la perspective d’étudier le modèle économique des crèches dans leur ensemble, quel que soit leur statut, me semblait venir à point nommé, vingt ans après la conférence de la famille de 2003 qui a posé les bases de la politique d’accueil de la petite enfance telle que nous la connaissons encore aujourd’hui.

Au début des années 2000, notre pays connaissait une embellie de sa natalité, certains ont même parlé d’un nouveau « baby-boom ». Les pouvoirs publics, le Gouvernement et la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), ont pris alors des mesures pour répondre à la demande accrue de solutions d’accueil, avec d’une part, la création de la Prestation d’accueil du jeune enfant (Paje), marquant la primauté du libre choix du mode de garde, et d’autre part, une politique de création de places en crèches, en ouvrant le secteur à des structures privées lucratives.

Présider une commission d’enquête est un exercice d’équilibriste qui comporte de multiples contraintes, avec son lot de frustrations à la clé.

La première contrainte renvoie au champ de la commission d’enquête, tel qu’il est fixé par la résolution la créant, et qu’il convient de respecter. En l’espèce, je ne regrette pas d’avoir proposé et obtenu, lors de l’examen de la résolution par la commission des affaires sociales, l’extension de ce champ des seules crèches privées à l’ensemble des crèches, quel que soit leur statut. Car ce qui est apparu, au cours de nos travaux, c’est que le public et le privé sont souvent entremêlés et qu’il est vain de les opposer car, à l’arrivée, ils apportent le même service aux familles. Ce faisant, j’en suis arrivé parfois à regretter que le champ n’ait pas inclus l’ensemble des modes d’accueil de la petite enfance, tant il est vrai qu’ils n’évoluent pas isolément les uns des autres. Le départ en retraite de nombreuses assistantes maternelles, au cours des dernières années, a eu ainsi également des répercussions sur la demande de places en crèche. Par ailleurs, on ne saurait traiter la question de l’évolution des modes de garde en la détachant de la question de l’évolution des congés pour enfant en bas âge, ou encore des nouvelles demandes sociétales en matière d’organisation du travail. Un travail reste à mener afin de voir dans quelles conditions le libre choix des familles, objectif essentiel à mes yeux, pourrait être assuré, notamment par une harmonisation du reste à charge (en le plafonnant comme en Suède ?), quel que soit la solution d’accueil retenue.

La deuxième contrainte est celle du calendrier. Six mois pour constituer la commission, organiser 54 auditions, se déplacer sur le terrain, puis rendre des conclusions, c’est bien court. Sans compter les échéances qu’il convient, dans la mesure du possible d’articuler avec celle de la commission d’enquête. Le changement de gouvernance à la tête d’un groupe de crèches nous a ainsi amenés à entendre in extremis le nouveau président de ce groupe, lors de l’avant-dernier journée consacrée à nos auditions. Il s’agit aussi de tenir compte des travaux menés parallèlement, qui ont leur calendrier propre, lequel se marie plus ou moins bien avec celui de la commission. Ainsi l’Inspection générale des finances et l’Inspection générale des affaires sociales ont-elles pu nous présenter les conclusions de leur mission sur les micro-crèches. À l’inverse, l’évaluation de la politique d’accueil du jeune enfant menée par la Cour des comptes livrera ses conclusions après nos travaux.

La troisième contrainte, qui n’en est pas vraiment une, c’est la collégialité. Je tiens à saluer les collègues de tous les bancs qui ont suivi avec assiduité les travaux de la commission, d’un bout à l’autre. Avec la rapporteure, nous avons souhaité dès le début associer l’ensemble des commissaires, à commencer par les membres du Bureau, au programme de travail, en prenant en compte leurs suggestions ou en ajoutant des auditions supplémentaires à leur demande. En retour, le concours de chacun a été apprécié, au cours de certaines auditions, lorsqu’il s’est agi de relancer un interlocuteur évasif qui cherchait à éluder une question.

Un élément qui nous a tous frappés au cours de ces semaines de travaux a été la difficulté à obtenir des données tangibles et exploitables, tant il est vrai que ces données existent mais qu’elles sont aujourd’hui dispersées, du fait de la pluralité d’acteurs intervenant dans le secteur : État, collectivités territoriales, Caisse nationale des allocations familiales, caisses d’allocations familiales, entreprises de crèches, etc.

Pour ne prendre que cet exemple, il est apparu que la pratique de « la réservation de berceaux », sur laquelle la rapporteure revient longuement dans son rapport, était, pour environ la moitié des berceaux ainsi réservés, le fait du secteur public (administrations centrales et déconcentrées, collectivités locales, établissements publics). Pour autant, il n’existe aucun recensement centralisé de cette pratique au niveau de l’État qui nous permettrait d’en prendre véritablement la mesure, d’appréhender son impact économique sur le modèle et de questionner les exigences liées en termes de qualité d’accueil.

Lors des déplacements sur le terrain que j’ai effectués avec la rapporteure, nous avons pu également constater que les caisses d’allocations familiales (Caf) et les services de protection maternelle infantile (PMI) avaient parfois des pratiques fort variables, y compris sur le même territoire. Afin de mieux appréhender, au juste, ce dont nous parlions, la rapporteure a pris l’initiative d’adresser un questionnaire à l’ensemble de ces structures qui ont, globalement, joué le jeu, même si l’initiative a pu susciter, dans un premier temps, quelques freins. J’en tire, pour ma part, la conclusion que ce secteur manque d’un véritable pilotage coordonné, qui permette de bien appréhender les besoins et d’objectiver la situation.

Que les établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) soient gérés par des personnes publiques ou privées, telles que des associations ou des entreprises privées, ne change rien au fait que d’importantes sommes d’argent public sont mobilisées et qu’il doit être possible de retracer cet effort. Je pense notamment aux subventions et aux différents bonus octroyés par les Caf qui ont vocation à terme à combler les différences de situation constatées mais qui, à brève échéance, tendent plutôt à complexifier les mécanismes de financement. Il me semble ainsi indispensable que les critères d’éligibilité aux bonus deviennent à terme davantage lisibles.

Dans ces conditions, il était important de demander des comptes aux grands groupes privés de crèches, ce que nous avons fait en auditionnant leurs responsables opérationnels, leurs fondateurs ainsi que les fonds d’investissement, y compris Bpifrance, auxquels ils se sont adossés. Mais il faut bien avoir conscience que c’est tout le secteur qui doit, dans la perspective d’une réforme globale, être passé au crible. Notre commission d’enquête, en s’appuyant elle-même sur des travaux récents des inspections, a lancé le mouvement, celui-ci doit désormais perdurer.

En tout état de cause, il me semble vain d’opposer les « crèches privées » aux crèches publiques ou associatives. Dans tous les cas, ce sont les services de PMI qui délivrent les agréments et opèrent les contrôles, ce sont les Caf qui interviennent dans le financement. On le voit bien également avec les délégations de service public : les collectivités peuvent décider de confier ce service à des personnes privées, sur la base d’un cahier des charges strict et de financements publics, pour une large part. Il en va de même pour la réservation de berceaux, tant par des acteurs privés que par des acteurs publics. Il est d’ailleurs regrettable qu’il n’y ait pas de modèles-types de cahier des charges ou de convention proposés à cet effet par la Cnaf. Cela permettrait de diffuser des bonnes pratiques en vue d’assurer la qualité du service, et surtout d’éviter certaines dérives liées à la surenchère sur les berceaux disponibles.

De ce que nous avons vu, les dysfonctionnements ne sont pas l’apanage d’un modèle économique. C’est le secteur de la petite enfance dans son ensemble qui souffre notamment d’une pénurie de professionnels – pénurie qui touche du reste tous les métiers du soin et de l’attention – qui joue un rôle essentiel dans la dégradation de la qualité de l’accueil. Des solutions doivent être élaborées en pensant aux enfants, sans distinguer le statut juridique de la structure qui les accueille. L’exigence de qualité s’impose à toutes les structures.

Depuis plusieurs mois, le discours sur les crèches qui est véhiculé dans l’espace public a plutôt une tonalité alarmiste. Nous avons entendu ceux qui tirent la sonnette d’alarme, et qui ont raison de s’exprimer. Cependant, à ce stade, je veux aussi saluer ces professionnels – dont une très large majorité de professionnelles – dévoués à leur métier, ainsi que les parents qui font confiance à des structures répondant à leurs besoins. Loin de moi l’idée de nier les dysfonctionnements, je souhaite néanmoins rappeler qu’il y a beaucoup d’endroits où les choses se passent bien !

J’en viens maintenant aux recommandations de la rapporteure. Nombre d’entre elles sont liées à des constats que nous avons pu faire ensemble, lors de nos déplacements et de nos échanges, ou qui nous ont été relayés lors des auditions, et bien entendu, je les partage.

J’appelle, comme la rapporteure, à une réforme structurelle de la prestation de service unique (PSU), peut-être avec une approche forfaitaire simplifiée à la demi-journée, voire un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM).

J’approuve également la méthode consistant à caler le calendrier des réformes structurelles sur celui de prochaine Cog entre l’État et la Cnaf, à la condition de s’y préparer dès maintenant, car 2027 arrivera très vite.

Des mesures d’urgence doivent cependant être prises d’ici là pour la pérennité des EAJE, faute de quoi les destructions nettes de places constatées en 2023 risquent de se poursuivre et de s’accélérer. La pénurie de professionnels est intimement liée à la qualité d’accueil et au « désenchantement du métier », voire à une véritable souffrance au travail. Il faut créer les conditions au plus vite d’un choc d’attractivité qui ne peut pas se limiter à la revalorisation salariale, par ailleurs nécessaire. Il convient de redonner du sens à leur travail en replaçant la qualité au cœur des préoccupations des pouvoirs publics. En somme, c’est aussi en améliorant durablement les conditions de travail et en faisant en sorte que les professionnels soient mieux traités que l’on prendra mieux soin des enfants accueillis.

En matière de formation, de l’expérience pratique doit être exigée. Les formations initiales uniquement à distance doivent être exclues pour les métiers en EAJE. La prévention des risques professionnels doit être également renforcée. Je suis enfin convaincu que l’amélioration de la qualité d’accueil ira de pair avec l’augmentation du taux d’encadrement qualifié.

En matière de contrôle, il faut veiller à contrôler toutes les structures, quel que soit leur statut, en donnant un cadre harmonisé au contenu – qui ne doit pas être que matériel ou bâtimentaire – de ces contrôles ainsi qu’à leur fréquence – une fréquence de 2 ans apparaît raisonnable. Un référentiel national est, enfin, indispensable.

Passons maintenant sur les points de désaccord.

J’ai des réserves sur les recommandations n° 50 et n° 54 (Suppression du crédit d’impôt famille et fin du système de réservation de berceaux par l’employeur) liées notamment au fait que le système en place repose – et s’équilibre même – pour une large part sur la réservation de berceaux par des administrations publiques qui ne bénéficient pas du Cifam, et qu’il ne faudrait pas, en supprimant le Cifam, que ces administrations n’aient plus la possibilité d’offrir à leurs agents des places en crèches pour leurs enfants et que des places à court terme disparaissent. Au contraire, ne faudrait-il pas plutôt étendre le Cifam aux indépendants et aux professions libérales ?

Corollairement, je ne suis pas convaincu à ce stade par la recommandation n° 51 (instauration sur les entreprises, d’un prélèvement « petite enfance » affecté aux communes et intercommunalités en tant qu’autorités organisatrices du service public de la petite enfance, chargées du tiers financement des crèches). S’il faut des moyens pour financer le service public de la petite enfance et améliorer la qualité de l’accueil, je rappelle, à toutes fins utiles, que la branche Famille de la sécurité sociale, financée pour une grande partie par les employeurs, est excédentaire et que la baisse regrettable de la natalité va générer un excédent croissant malgré les ponctions malvenues.

À quelques mois de la mise en place effective, à compter du 1er janvier 2025, du service public de la petite enfance, ce rapport d’enquête n’en est pas moins une contribution utile, qui ouvre des pistes et qui appelle des suites. Il revient aux différents acteurs de s’en saisir pleinement, et à nous, parlementaires, de rester mobilisés dans les mois à venir, afin que notre pays offre à ses jeunes enfants un accueil sécurisé, accessible et de qualité.

 

Thibault Bazin

Député de Meurthe-et-Moselle

 

   introduction

Comme l’a mis en lumière en 2020 le rapport de la Commission d’experts sur les 1 000 premiers jours de l’enfant, présidée par M. Boris Cyrulnik, les premières années de la vie d’un enfant constituent une période sensible, cruciale, pour son développement, sa sécurisation affective et sa socialisation ([2]).

Aujourd’hui, environ 20 % des enfants de moins de 3 ans sont accueillis en crèche. Parmi les enfants de moins d’un an, 12 % sont confiés à une crèche, souvent dès la fin du congé de maternité, deux mois et demi après leur naissance, pour permettre à la mère de retourner travailler. Ainsi, les crèches constituent un lieu d’accueil des jeunes enfants sur lequel une attention toute particulière des pouvoirs publics doit être portée.

I.   Un contexte particulier : la mise en lumiÈre de maltraitances des jeunes enfants dans les crÈches

Les deux dernières années ont été marquées par la médiatisation de drames et de situations de maltraitance au sein des structures d’accueil du jeune enfant. Bien que les professionnels de la petite enfance alertent sur la dégradation de la qualité d’accueil au sein des crèches depuis au moins une dizaine d’années, la prise de conscience, par les pouvoirs publics et les familles, est intervenue plus récemment.

En juin 2022, le meurtre d’une petite fille âgée de 11 mois dans une crèche du groupe People&Baby, à Lyon, a initié un mouvement de libération de la parole chez les personnels des crèches, qui a été assez largement relayé par les médias. À la suite de cet événement, le ministre des solidarités, de l’autonomie et des personnes handicapées, M. Jean-Christophe Combe, a confié à l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) une mission d’évaluation des processus et des mesures mis en œuvre afin de garantir la sécurité et la bientraitance des enfants accueillis en crèche.

Dans son rapport, remis en mars 2023, l’Igas fait état « d’une qualité d’accueil particulièrement hétérogène » dans les crèches, la question de la maltraitance étant « trop peu interrogée » ([3]). Dans la continuité de ce rapport, deux binômes de journalistes, Mme Bérangère Lepetit et Mme Elsa Marnette, d’une part, Mme Daphné Gastaldi et M. Matthieu Périsse, d’autre part, ont publié des enquêtes consacrées aux crèches du secteur privé lucratif ([4]). Sur la base de nombreux témoignages de professionnels de la petite enfance et de parents de jeunes enfants, ils y dénonçaient un grand nombre de dysfonctionnements constatés au sein des plus grandes entreprises de crèches. Les journalistes mettaient en avant une recherche de rentabilité qui aurait prévalu sur la réponse aux besoins des enfants et qui aurait contribué à la dégradation de la qualité de l’accueil.

Néanmoins, si les crèches privées lucratives sont tout particulièrement pointées du doigt dans ces deux ouvrages, la problématique des maltraitances au sein des crèches apparaît systémique, intrinsèquement liée à la vulnérabilité du public accueilli, comme le soulignaient déjà les inspecteurs de l’Igas.

Dans le cadre de la commission d’enquête, la rapporteure s’est attachée à comprendre les causes structurelles de ces dysfonctionnements et à évaluer les effets qu’avaient eu, non seulement l’ouverture du secteur des crèches aux acteurs privés lucratifs, mais aussi sa financiarisation suite à l’entrée de fonds d’investissement au capital des grandes entreprises de crèches. Ainsi, les travaux de la commission d’enquête n’ont pas permis d’établir de lien entre la dégradation de la qualité d’accueil des enfants dans les crèches et le rôle du secteur privé lucratif. En revanche, ces travaux ont démontré que ces défaillances sont de nature systémique et résultent d’un modèle économique global qui conduit à un sous-financement des crèches, et donc à une dégradation de la qualité d’accueil et des conditions de travail des professionnels de la petite enfance. Il s’agit d’un cercle vicieux : la dégradation des conditions d’accueil et de travail au sein des crèches alimente la pénurie de professionnels et le manque de personnels détériore d’autant plus la qualité de l’accueil.

Par ailleurs, la rapporteure a constaté que la France n’est pas encore complètement sortie d’une vision hygiéniste du secteur des crèches, avec une focalisation sur la prise en charge sanitaire des jeunes enfants et une attention insuffisante portée aux enjeux affectifs, éducatifs et pédagogiques. Certes, les mentalités ont évolué : on parle désormais « d’accueil » de l’enfant plutôt que de « garde » et l’on ne considère plus les jeunes enfants comme des « objets de soins » mais comme des « sujets de relations » ([5]). Néanmoins, la rapporteure rejoint les conclusions du rapport d’information de la Délégation aux droits des enfants consacré aux perspectives d’évolution de la prise en charge des enfants dans les crèches ([6]), dans lequel les députées Michèle Peyron et Isabelle Santiago, avaient pointé du doigt un modèle global d’accueil qui n’a pas suivi le « changement de paradigme corollaire au développement des neurosciences » et l’évolution des connaissances sur les jeunes enfants.

Or, aujourd’hui, si les parents des jeunes enfants accueillis en crèche attendent évidemment que leurs enfants bénéficient d’un environnement sain et reçoivent une réponse à leurs besoins physiologiques fondamentaux, ils souhaitent également que ces enfants puissent évoluer dans un environnement épanouissant et sécurisant d’un point de vue affectif et émotionnel, et soient accompagnés dans leur développement grâce à des activités pédagogiques. Les travaux de la commission d’enquête ont montré que ces attentes sociétales ne peuvent pas être satisfaites à l’heure actuelle, en raison d’un modèle de financement des crèches qui ne leur permet pas de proposer un accueil de qualité de manière systématique.

II.   Le systÈme français d’accueil du jeune enfant ressemble À celui des autres pays europÉens

En Europe, il existe deux principaux modèles d’organisation de l’accueil collectif des enfants âgés de 0 à 6 ans :

– des établissements séparés, avec d’une part des structures d’accueil pour les enfants de 0 à 3 ans, et des structures plus éducatives pour les enfants âgés de 3 à 6 ans ;

– des établissements intégrés pour toute la tranche d’âge de 0 à 6 ans, avant l’entrée à l’école primaire obligatoire à partir de 6 ans.

La France, à l’instar de la plupart des pays européens, relève du premier modèle, avec des établissements séparés, qui sont placés sous l’autorité de ministères distincts : les ministères sociaux, en ce qui concerne l’accueil du jeune enfant, et le ministère de l’éducation nationale pour les enfants scolarisés, à partir de la classe de maternelle. Une tendance à l’intégration et à la continuité du parcours de l’enfant entre la crèche et l’école se dégage néanmoins au niveau européen. De plus, à l’instar de la majorité des pays européens, l’accueil des enfants de moins de 3 ans n’est pas gratuit en France.

Le système français d’accueil des jeunes enfants ressemble à celui de beaucoup d’autres pays européens :

– il se caractérise par la mixité des modes d’accueil : garde parentale ou familiale, accueil par une assistante maternelle, crèches ;

– dans leur grande majorité, les crèches sont gérées par des autorités locales, soit le bloc communal dans le modèle français ;

– l’accueil en crèche est payant, bien que subventionné par les pouvoirs publics ;

– les parents ne bénéficient pas d’un droit opposable à une place d’accueil en crèche ;

– le contrôle de la qualité de l’accueil proposé relève des autorités locales, soit les conseils départementaux, grâce aux services de protection maternelle et infantile (PMI) ;

– en outre, à l’instar de presque tous les pays européens, le secteur français de la petite enfance se caractérise par une crise d’attractivité et une pénurie de personnels.

La France se distingue en revanche par l’importance de l’accueil des jeunes enfants par des assistantes maternelles, là où le modèle collectif est plus prépondérant dans les autres pays. De plus, avec la Hongrie, la France est le seul pays à avoir rendu obligatoire la scolarisation des enfants dès 3 ans. En Grèce, en Bulgarie, et à Chypre, elle tend néanmoins à devenir obligatoire à partir de 4 ans dans les prochaines années.

Enfin, le système de réservation de berceaux par les employeurs des parents – qu’il s’agisse d’entreprises privées ou d’administrations publiques – qui s’est développé en France n’existe par ailleurs que dans quelques autres pays européens, et y reste très marginal. De même, les micro-crèches françaises ne semblent pas connaître de réel équivalent au niveau européen ([7]).

III.   Un modÈle Économique À interroger dans le cadre de la construction du service public de la petite enfance

La commission d’enquête relative au modèle économique des crèches est intervenue dans un contexte d’évolution du cadre juridique applicable, et d’augmentation des moyens budgétaires alloués aux établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE).

A.   Un cadre juridique rénovÉ par la loi pour le plein emploi

La commission d’enquête a été créée au moment même où le Parlement a acté la création d’un service public de la petite enfance, dans le cadre de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein-emploi ([8]).

● Les communes, qui ont historiquement investi le champ de la petite enfance, ont été désignées comme les autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant mais pourront néanmoins transférer leurs compétences à un niveau intercommunal. À ce titre, toutes les communes se voient confier deux compétences obligatoires :

– recenser les besoins des enfants âgés de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles ainsi que les modes d'accueil disponibles sur leur territoire ;

– informer et accompagner les familles ayant un ou plusieurs enfants âgés de moins de trois ans ainsi que les futurs parents.

Les communes de plus de 3 500 habitants exercent quant à elles deux compétences obligatoires supplémentaires :

– planifier, au vu du recensement des besoins, le développement des modes d'accueil ;

– soutenir la qualité des modes d'accueil.

Enfin, les communes de plus de 10 000 habitants doivent établir et mettre en œuvre le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant et mettre en place des relais petite enfance.

● La loi pour le plein-emploi redéfinit également le contenu et le régime juridique du schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant. Celui-ci doit être actualisé périodiquement, en lien avec le schéma départemental des services aux familles. Il prévoit les modalités de développement quantitatif et qualitatif ou de redéploiement des équipements et services d'accueil du jeune enfant ainsi que le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations projetées, en tenant compte de l'accessibilité financière et géographique de l'offre d'accueil, en particulier pour les familles rencontrant des difficultés du fait de leurs conditions de vie ou de travail, de leur état de santé, d'une situation de handicap ou de la faiblesse de leurs ressources.

La loi précise également les modalités d’accompagnement financier des communes dans le cadre de l’exercice de ces nouvelles compétences. Elle confie aux caisses d’allocations familiales (Caf) le rôle d’assurer un soutien financier aux autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant, et de leur apporter leur expertise pour soutenir la création ou le fonctionnement de l’offre d’accueil. Elle prévoit également que l’accroissement des charges résultant de l’exercice obligatoire, par une commune, de l’ensemble des compétences d’autorité organisatrice, fait l’objet d’une compensation financière.

● L’article 18 de la loi pour le plein-emploi clarifie la procédure d’autorisation d’ouverture d’un établissement d’accueil du jeune enfant (EAJE) :

– tout projet de création ou de transformation d’un EAJE de droit privé devra faire l’objet, préalablement à la demande d’autorisation, d’un avis favorable de l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant, au regard des besoins recensés sur son territoire ;

– le conseil départemental délivrera quant à lui l’autorisation d’ouverture de tout EAJE, qu’il soit public ou privé, au regard du projet pédagogique de la structure et du respect des normes, notamment réglementaires, qui lui sont applicables.

La durée d’autorisation d’ouverture d’un EAJE est désormais limitée à 15 ans et devra être renouvelée. En cas de changement de gestionnaire en cours d’autorisation, le président du conseil départemental vérifie que l’organisme repreneur présente les garanties nécessaires pour assurer la gestion de l’établissement.

La loi pour le plein-emploi précise également le rôle et les responsabilités des différents acteurs intervenant en matière de contrôle des EAJE :

– le président du conseil départemental, en s’appuyant sur les services de protection maternelle et infantile (PMI), vérifie que les conditions d’installation, d’organisation et de fonctionnement des établissements ne présentent pas de risques susceptibles de compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l’éducation des enfants accueillis ;

– le représentant de l’État dans le département peut également, à tout moment, diligenter des contrôles, grâce aux personnels des services déconcentrés de l’État placés sous son autorité ;

– les Caf contrôlent l’emploi des fonds versés aux établissements et aux services d’accueil du jeune enfant ;

– l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l’Inspection générale des finances (IGF) pourront également exercer des contrôles sur les personnes morales gestionnaires des EAJE.

L’article 18 de la loi pour le plein-emploi prévoit, en outre, de nouvelles dispositions relatives au contrôle des EAJE :

– il instaure un plan annuel départemental d’inspection et de contrôle des modes d’accueil du jeune enfant, établi conjointement par le représentant de l’État et le président du conseil départemental, en coordination avec les Caf, et précise les modalités de la coopération entre ces acteurs ;

– il organise la transmission annuelle aux Caf de documents de nature comptable et financière par les gestionnaires d’EAJE ;

– il met en place une évaluation quinquennale des EAJE sur le fondement des référentiels nationaux relatifs à la qualité d’accueil, dont les résultats sont publiés et communiqués à l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant, au président du conseil départemental, au représentant de l’État et aux Caf, ainsi que la publication par les EAJE d’indicateurs relatifs à leur activité et à leur fonctionnement.

Enfin, l’article 18 de la loi pour le plein-emploi révise l’échelle des sanctions applicables aux EAJE en cas de mise en danger de la santé physique et mentale des enfants. Ainsi, lorsqu’ils estiment que « les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement d’un établissement ou d’un service d’accueil méconnaissent les dispositions du [code de la santé publique] ou présentent des risques susceptibles de compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l'éducation des enfants accueillis » ([9]) :

– le président du conseil départemental ou le représentant de l’État dans le département peuvent enjoindre au gestionnaire de l’établissement d’y remédier dans un délai raisonnable et adapté à l’objectif fixé. L’injonction peut inclure des mesures de réorganisation des locaux ou du fonctionnement de l’établissement, y compris la limitation de la capacité d’accueil. Toute injonction est suivie d’un contrôle à l’expiration du délai fixé ;

– en parallèle ou à la suite de la décision d’injonction, le président du conseil départemental ou le représentant de l’État dans le département peuvent désigner un administrateur provisoire pour une durée maximale de six mois, renouvelable une fois, afin d’accomplir les actes d’administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées ;

– en cas de non-respect de l’injonction, et tant qu’il n’est pas remédié aux risques ou aux manquements constatés, le président du conseil départemental ou le représentant de l’État dans le département peuvent prononcer une astreinte, pour chaque jour de retard, ainsi qu’une interdiction de gérer tout nouvel établissement ou service pour une durée indéterminée ;

– le président du conseil départemental ou le représentant de l’État dans le département peuvent également prononcer une sanction financière dont le montant est proportionné à la gravité des faits constatés.

Enfin, lorsqu’il n’a pas été satisfait aux injonctions dans les délais prévus, le président du conseil départemental ou le représentant de l’État dans le département peuvent décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l’EAJE concerné. En cas d’urgence, ils peuvent prononcer, par arrêté motivé, la fermeture immédiate, à titre provisoire, de l’établissement. Enfin, une fermeture définitive peut être prononcée et vaut abrogation des autorisations d’ouverture préalablement accordées.

B.   Une politique d’accueil du jeune enfant trÈs fortement soutenue par des financements publics

Les modes d’accueil du jeune enfant font l’objet d’un soutien financier important par les pouvoirs publics, en fonctionnement comme en investissement. Interviennent ainsi l’État, la branche famille de la Sécurité sociale et les collectivités territoriales. Au total, l’effort budgétaire public s’élève à plus de 16 milliards d’euros chaque année.

1.   Un effort financier essentiellement porté par la branche famille de la sécurité sociale

Les deux tiers des dépenses publiques en faveur de l’accueil des jeunes enfants sont supportés par la branche famille de la sécurité sociale, à hauteur de 10,8 milliards d’euros en 2022, et plus de 11 milliards d’euros en 2023.

Au sein de ces dépenses, on peut distinguer les prestations versées aux parents, sans lien avec un mode d’accueil formel, soit les prestations d’entretien et la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PreParE). Les dépenses en faveur des modes d’accueil formels – soit l’accueil de l’enfant chez un assistant maternel ou par un salarié à domicile, soit l’accueil en établissement d’accueil du jeune enfant (EAJE) – s’élevaient ainsi à 11,5 milliards d’euros en 2023. Les seules dépenses consacrées aux EAJE, soit directement grâce aux financements alloués aux structures, soit indirectement par l’intermédiaire du complément de libre choix du mode de garde (CMG) dit « structure », représentent près de 5,3 milliards d’euros.

Dépenses de la branche famille en faveur de la petite enfance en 2023

		Dépenses en faveur de la petite enfance	Dépenses en faveur de l’accueil formel des jeunes enfants	Dépenses en faveur des EAJE
Prestations aux familles (FNPF)	Prestations d’entretien	3 508 M€
	CMG emploi direct assistant maternel	5 865 M€	5 865 M€
	CMG emploi direct employé à domicile	313 M€	313 M€
	CMG structures	939 M€	939 M€	939 M€
	PreParE	745 M€
	Sous-total	11 370 M€	7 117 M€	939 M€
Prestations aux structures (FNAS)	PSU	2 766 M€	2 766 M€	2 766 M€
	Bonus territoire, mixité sociale et handicap	943 M€	943 M€	943 M€
	Autres	183 M€	183 M€	183 M€
	Investissement et fonds de modernisation EAJE	451 M€	451 M€	451 M€
	Sous-total	4 343 M€	4 343 M€	4 343 M€
TOTAL		15 713 M€	11 460 M€	5 282 M€

Source : Direction de la sécurité sociale.

La convention d’objectifs et de gestion (Cog) entre l’État et la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) prévoit, pour la période 2023‑2027, une augmentation de 1,5 milliard d’euros du montant des dépenses financées par le Fonds national d’action sociale (Fnas), soit une hausse de 40,3 % des financements entre 2022 et 2027.

La progression de l’effort budgétaire de la branche famille en faveur de la petite enfance sera favorisée par le maintien d’un solde excédentaire depuis 2018 – hors année 2020. En effet, depuis 2013, le solde de la branche famille s’améliore chaque année, principalement sous l’effet d’une diminution des dépenses résultant de la modulation des allocations familiales selon les revenus des familles, de la réforme du congé parental, ou encore du faible dynamisme démographique.

Évolution du solde de la branche famille entre 2010 et 2022

(en milliards d’euros)

Source : Direction de la sécurité sociale.

À partir de 2021, les projections associées au projet de loi de financement de la sécurité sociale font état d’une dégradation du solde de la branche famille jusqu’en 2025, qui devrait néanmoins rester positif. À compter de 2025, le solde de la branche devrait progressivement s’améliorer, ce qui permettra de financer les efforts en faveur de l’accueil des jeunes enfants.

Projection d’Évolution du solde de la branche famille entre 2020 et 2027

(en milliards d’euros)

Source : Direction de la sécurité sociale, d’après PLFSS 2024.

Par ailleurs, il semblerait que le Fnas, qui regroupe l’essentiel des moyens alloués aux EAJE, fasse l’objet d’une sous-consommation. Ainsi, en 2023, seuls 93,9 % des crédits de l’enveloppe prévue par la Cog avaient été consommés, pour un montant de 6,3 milliards d’euros, contre une prévision de 6,7 milliards d’euros. Selon les informations communiquées à la rapporteure, ce résultat est essentiellement imputable à une sous-consommation des aides à l’investissement, en lien avec les difficultés de recrutement que rencontre le secteur, qui enrayent la dynamique de création de places. L’existence d’une sous-consommation annuelle de 400 millions d’euros au sein du Fnas témoigne de marges de manœuvre financières qui mériteraient là aussi d’être exploitées pour améliorer la qualité de l’accueil proposé aux jeunes enfants.

2.   Le soutien financier de l’État en faveur de l’accueil des jeunes enfants se manifeste au travers de dépenses fiscales

L’État n’intervient pas directement dans le financement de la politique d’accueil du jeune enfant, le fonctionnement des crèches étant essentiellement financé par la branche famille de la sécurité sociale. Toutefois, à travers deux crédits d’impôt, l’État soutient les familles et les entreprises dans leurs dépenses en faveur de l’accueil des jeunes enfants.

● Le crédit d’impôt pour frais de garde d’enfants bénéficie aux contribuables qui supportent des dépenses pour la garde de leurs enfants à charge âgés de moins de 6 ans à l’extérieur du domicile – chez une assistante maternelle ou en crèche. Cet avantage fiscal est égal à 50 % des dépenses effectivement supportées au titre des seules dépenses liées à la garde des enfants, dans la limite de 3 500 euros par enfant et par an.

En 2023, ce crédit d’impôt a généré une dépense fiscale de 1,5 milliard d’euros, sans que l’on puisse distinguer la part de la dépense fiscale correspondant à l’accueil chez une assistante maternelle de celle correspondant à l’accueil de l’enfant en EAJE.

● Le crédit d’impôt famille (Cifam) vise à encourager les entreprises, en tant qu’employeurs, à engager des dépenses en faveur de l’accueil des enfants de moins de 3 ans de leurs salariés. Cet avantage fiscal correspond à 50 % des dépenses engagées pour financer la création et le fonctionnement d’EAJE.

En 2023, le Cifam a constitué une dépense fiscale de 195 millions d’euros, dont environ 90 % correspondent aux frais de réservation de berceaux en crèches pour les salariés des entreprises bénéficiaires.

Évolution des dÉpenses fiscales relatives au crÉdit d’impôt pour frais de garde d’enfants et               au crédit d’impôt famille en 2010 et 2023

Source : Ministère des comptes publics.

Par ailleurs, de manière plus marginale, l’État, en tant qu’employeur, finance lui-même également les EAJE en réservant des berceaux au bénéfice de ses propres agents, pour un montant annuel d’environ 30 millions d’euros.

Au total, en 2023, l’État a ainsi consacré un peu moins de 1,8 milliard d’euros à la politique d’accueil du jeune enfant.

3.   Le tiers financement du bloc communal, soutien historique du secteur de la petite enfance

Les collectivités territoriales, et tout particulièrement les communes et les intercommunalités, constituent un financeur très important de la politique d’accueil du jeune enfant. Toutefois, il est difficile de connaître précisément le montant total de leurs dépenses en faveur des modes d’accueil, car les remontées comptables par fonction ne sont obligatoires que pour les communes de plus de 3 500 habitants, et les données ne sont pas complètement fiables.

Selon les informations recueillies par la rapporteure, en 2023, les communes de plus de 3 500 habitants ont consacré 2,9 milliards d’euros au fonctionnement des EAJE, ainsi que 234 millions d’euros en dépenses d’investissement. Pour les intercommunalités, les dépenses de fonctionnement s’élèveraient à 827 millions d’euros, et les dépenses d’investissement à 97 millions d’euros.

Dès lors, les dépenses totales des collectivités territoriales – communes et intercommunalités – en faveur des crèches s’établiraient, en 2023, à un peu plus de 4 milliards d’euros.

De manière plus marginale, les départements y contribuent également en finançant l’activité des services de PMI, sans qu’il soit réellement possible d’isoler précisément le montant de ces dépenses.

IV.   Les travaux de la commission d’enquête relative au modèle Économique des crèches

La commission d’enquête sur le modèle économique des crèches et sur la qualité d’accueil des jeunes enfants au sein de leurs établissements fait suite aux différentes alertes intervenues depuis deux ans. Elle a été créée le 28 novembre 2023 suite à l’adoption par l’Assemblée nationale d’une proposition de résolution déposée par M. William Martinet. Néanmoins, alors que le champ d’investigation initialement proposé était limité aux seules crèches privées lucratives, les parlementaires ont fait le choix, avec l’avis favorable du rapporteur de la proposition de résolution, de l’élargir à l’ensemble des crèches, quel que soit leur statut juridique.

Dès lors, les missions assignées à la commission d’enquête étaient les suivantes :

– analyser les informations économiques des crèches afin de mesurer la contribution de tous les financeurs publics et privés à la création et au fonctionnement des crèches de tout statut juridique ;

– analyser l’impact de la structuration des financements sur la qualité d’accueil dans les crèches ;

– identifier la complexité administrative et les failles de la réglementation ou les pratiques locales permettant d’éventuels abus ;

– dévoiler les stratégies de lobbying des entreprises de crèches et leur impact sur les pouvoirs publics ainsi que les éventuels conflits d’intérêts au sein des instances de gouvernance des organismes financeurs ;

– évaluer les conditions d’accueil et d’éveil des jeunes enfants et les conditions de travail des professionnels dans ces établissements ainsi que les moyens de contrôler et d’améliorer la qualité de manière renforcée ;

– analyser l’équilibre de la relation contractuelle entre les crèches et les parents ;

– émettre des recommandations sur les réponses que peuvent apporter les décideurs publics en la matière.

Lors de la réunion constitutive de la commission d’enquête, qui s’est tenue le 13 décembre 2023, M. Thibault Bazin a été désigné président, et Mme Sarah Tanzilli, rapporteure.

Dans le cadre de la commission d’enquête, la rapporteure a cherché à comprendre comment, dans un secteur fortement soutenu par des financements publics, la qualité d’accueil avait pu se dégrader au point de conduire à des maltraitances sur les enfants accueillis au sein des crèches, et au constat de problèmes systémiques de qualité mis en avant dans le rapport de l’Igas en 2023 ([10]). En parallèle de la montée en puissance du service public de la petite enfance, il s’agissait de faire le point sur le modèle économique des crèches, en évaluant sa capacité à favoriser, ou au contraire à limiter, la qualité d’accueil des jeunes enfants.

● À cet égard, et conformément aux modifications apportées à la proposition de résolution, la rapporteure n’a pas souhaité se concentrer sur le seul secteur des crèches privées lucratives mais a privilégié une approche très large, en interrogeant tous les acteurs du secteur.

Au cours des six derniers mois, la commission d’enquête a organisé 54 auditions, soit plus de 72 heures d’échanges avec des spécialistes de la petite enfance, des professionnels du secteur, des représentants syndicaux, des chefs d’entreprise, des journalistes, des hauts fonctionnaires ou encore des anciens ministres de la famille. Des demandes de contributions écrites ont également été adressées à divers acteurs que l’agenda de la commission d’enquête ne permettait pas d’auditionner.

Ces auditions ont également été complétées par des déplacements sur le terrain, d’abord en Meurthe-et-Moselle, autour de Nancy, puis dans le Rhône, à Lyon et dans sa périphérie. Le président de la commission d’enquête et la rapporteure ont eu ainsi l’occasion d’échanger, pendant quatre jours, avec des professionnels de la petite enfance, au sein de crèches, mais aussi avec les maires de plusieurs communes, ainsi qu’avec les personnels des services de PMI des départements et les représentants des Caf.

À la suite de ces deux déplacements, qui avaient mis en lumière des différences de pratiques entre les PMI d’une part, et entre les Caf d’autre part, la rapporteure a souhaité réaliser une enquête nationale, sur la base de deux questionnaires, le premier adressé à l’ensemble des services de PMI, et le second transmis, par l’intermédiaire de la Cnaf, à l’ensemble des Caf. Malgré les difficultés initiales rencontrées, la rapporteure se félicite d’avoir obtenu les réponses de 69 PMI, et de toutes les Caf à ses questionnaires.

● Conformément à la feuille de route qu’ils avaient présentée au début du mois de janvier 2024, le président de la commission d’enquête et la rapporteure ont d’abord procédé à l’audition des auteurs de différents rapports parus sur l’accueil des jeunes enfants et le financement des crèches. Ont ainsi été notamment entendus : les députées Michèle Peyron et Isabelle Santiago, au titre de leur rapport d’information relatif aux perspectives d’évolution de la prise en charge des enfants dans les crèches ([11]) ; les inspecteurs de l’Igas et de l’IGF au titre des rapports relatifs à la qualité de l’accueil et à la prévention de la maltraitance dans les crèches ([12]), à une revue de dépenses en faveur de la politique familiale ([13]), à l’évaluation du crédit d’impôt famille ([14]), ou encore au modèle économique des micro-crèches ([15]). Le présent rapport s’appuie grandement sur les résultats de ces travaux, qui ont largement contribué à éclairer la commission d’enquête.

Le début des travaux de la commission d’enquête a également été marqué par l’audition de différents experts de la petite enfance, à l’image de Mme Nathalie Casso-Vicarini, membre de la commission des 1000 jours, de Mme Sylviane Giampino, présidente du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA), ou encore de Mme Christine Schuhl, éducatrice de jeunes enfants, universitaire, auteure de Vivre en crèche. Remédier aux douces violences ([16]), afin de mieux appréhender les besoins fondamentaux du jeune enfant et la façon de les satisfaire.

La commission d’enquête s’est ensuite tournée vers les gestionnaires de crèches, de tout statut juridique, en auditionnant les représentants des communes et des intercommunalités, mais aussi différents acteurs du monde associatif ou mutualiste, à l’image de Mme Carole Chrisment, ou des représentants de la Fédération nationale de la Mutualité française, et enfin les entreprises du secteur privé lucratif, notamment les quatre grands groupes qui se sont développés depuis 20 ans.

Les représentants des professionnels de la petite enfance ont également été auditionnés, à travers les délégations des grands syndicats nationaux mais aussi des syndicats propres au secteur tels que le Syndicat national des professionnels de la petite enfance (SNPPE) ou la Fédération nationale des éducateurs de jeunes enfants (FNJE).

Enfin, la commission a auditionné des représentants de la Caisse nationale des allocations familiales, de la direction de la sécurité sociale, de la direction générale de la cohésion sociale, les anciens ministres de la famille ayant porté les grandes réformes du secteur de la petite enfance. La commission a conclu son cycle d’auditions en recevant Mme Catherine Vautrin, ministre du travail, de la santé et des solidarités, et Mme Sarah El Haïry, ministre déléguée chargée de l’enfance, de la jeunesse et des familles.

● Les travaux de la commission d’enquête ont permis à la rapporteure d’aboutir au constat suivant : le modèle économique des crèches ne favorise pas la qualité d’accueil des enfants au sein de ces structures. Malgré l’investissement des professionnels de la petite enfance, et l’importance des moyens qui sont alloués au secteur, la qualité d’accueil tend à diminuer en raison d’un mode de financement injuste et complexe. Le modèle économique des crèches génère en effet un cercle vicieux : en sous-finançant les structures, la qualité de l’accueil et les conditions de travail s’y dégradent, ce qui entraîne une perte de sens pour les professionnels de la petite enfance. La pénurie de professionnels s’accroît, et pour maintenir les structures d’accueil ouvertes, des assouplissements réglementaires sont adoptés. Le manque de personnels au contact des enfants au sein des crèches alimente la détérioration de la qualité d’accueil et des conditions de travail, et la pénurie de professionnels s’aggrave.

La rapporteure estime qu’une réforme structurelle du modèle économique des crèches est nécessaire afin de promouvoir, avant toute chose, le bien-être et le bon développement des enfants accueillis.

La première partie du rapport est consacrée à l’étude du lien qui existe entre le modèle économique des établissements d’accueil du jeune enfant, et la qualité de l’accueil proposé aux jeunes enfants. Les travaux de la commission d’enquête ont permis de mettre en lumière une politique familiale orientée, depuis plus de vingt ans, vers la création de nouvelles places d’accueil, pour répondre aux besoins des familles, et permettre aux parents de concilier vie personnelle et vie professionnelle. La politique d’accueil du jeune enfant a donc fait l’objet d’une approche essentiellement quantitative, et peu qualitative.

À cet égard, les auditions réalisées et les informations complémentaires transmises par les représentants des grandes entreprises de crèches n’ont pas permis de mettre à jour un lien évident entre l’augmentation du nombre de crèches privées lucratives et la diminution de la qualité d’accueil. En effet, la dégradation de la qualité d’accueil touche, en réalité, les crèches de tout statut juridique, car elle résulte d’un modèle économique qui finance insuffisamment les structures d’accueil du jeune enfant, et d’une pénurie de professionnels de la petite enfance que les assouplissements réglementaires successifs, visant à maintenir les places existantes, ont contribué à aggraver.

En analysant, de manière précise et détaillée, l’ensemble des financements publics que perçoivent les crèches, et en particulier ceux de la branche famille de la sécurité sociale, la rapporteure met en évidence un système complexe, fondé sur une superposition de financements complémentaires visant à compenser l’insuffisance et les défauts des moyens alloués dans le cadre de la tarification à l’activité.

La seconde partie du rapport contient les 73 recommandations formulées par la rapporteure pour transformer le modèle économique des crèches, afin de garantir une meilleure qualité d’accueil pour les enfants. Ces préconisations n’ont pas vocation, pour la majorité d’entre elles, à s’appliquer immédiatement, au risque de déstabiliser un secteur déjà fragile. La rapporteure considère qu’elles devront faire l’objet d’une analyse technique et de projections économiques et budgétaires de la part des services des ministères sociaux et de la Cnaf au cours des deux prochaines années, de travaux préparatoires préconisés afin d’améliorer l’attractivité du secteur et le contenu des formations des professionnels, et enfin d’expérimentations. L’objectif est de pouvoir intégrer l’ensemble de ces recommandations à la prochaine convention d’objectifs et de moyens de la branche famille.

Si l’amélioration de la qualité d’accueil et les mesures d’attractivité proposées par la rapporteure ont vocation, à moyen terme, à remédier à la pénurie de professionnels et à redynamiser la trajectoire de création de places en crèches, la rapporteure a conscience que, dans un premier temps au moins, le rehaussement des taux d’encadrement risque certainement d’empêcher la création de places supplémentaires. Elle rappelle à cet égard que le parcours du jeune enfant doit être pensé par les pouvoirs publics de façon globale, et propose en conséquence des alternatives à l’accueil en EAJE afin de diminuer la demande, toujours dans la perspective d’une prise en compte accrue des besoins fondamentaux des jeunes enfants.

Les recommandations de la rapporteure s’articulent ainsi autour de quatre axes :

– renforcer la qualité de l’accueil des enfants grâce à une évolution de la réglementation, à des contrôles plus réguliers et effectifs, ainsi qu’à l’amélioration des conditions de travail et des formations des professionnels ;

– réformer, de manière structurelle, le financement des crèches afin de garantir aux structures des moyens budgétaires permettant de réellement proposer un accueil de qualité ;

– clarifier la gouvernance du secteur des crèches, en replaçant les communes et les intercommunalités au cœur du modèle, dans le cadre du service public de la petite enfance ;

– repenser, plus largement, la politique d’accueil du jeune enfant, en créant des alternatives à l’accueil en crèche, en lien avec les besoins fondamentaux des enfants.

*

*     *

 

   PremiÈre partie : Le modèle économique des crèches, construit pour favoriser le prix le plus faible et
la création de nouvelles places, ne prend pas en compte la qualité d’accueil des jeunes enfants

La commission d’enquête a débuté ses travaux en auditionnant les auteurs du rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) consacré à la qualité de l’accueil et à la prévention de la maltraitance dans les crèches, publié en 2023 ([17]). Ceux-ci avaient pu constater « une qualité d’accueil particulièrement hétérogène dans les établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE), le secteur présentant des établissements de grande qualité, portés par une réflexion pédagogique approfondie, comme des établissements de qualité très dégradée ».

La commission d’enquête a également entendu les deux binômes de journalistes qui se sont largement appuyés sur les travaux menés par l’Igas pour publier, en septembre 2023, les ouvrages Babyzness ([18]) et Le prix du berceau ([19]) en septembre 2023. Il convient toutefois de rappeler que ces deux enquêtes se concentraient sur le seul secteur privé lucratif : elles dénonçaient un grand nombre de dysfonctionnements constatés au sein des plus grandes entreprises de crèches françaises.

La commission d’enquête avait néanmoins pour mission de s’intéresser au modèle économique des crèches de tout statut juridique. De fait, comme le laissait présager le rapport de l’Igas, la dégradation de la qualité d’accueil, voire les maltraitances, peuvent en réalité concerner toutes les crèches, de manière structurelle et systémique.

Les maltraitances, et plus largement la détérioration de la qualité d’accueil, ne résultent pas de l’action individuelle isolée des personnels des crèches. Au contraire, ce sont bien les professionnels de la petite enfance qui parviennent, tant bien que mal, à accueillir les jeunes enfants dans les meilleures conditions possibles, Les dysfonctionnements découlent avant tout d’une politique familiale orientée depuis plus de vingt ans vers la création de places en crèches, pour répondre aux besoins des familles au prix le plus abordable pour elles-mêmes et pour les finances publiques, et vers un modèle économique qui, loin de garantir des ressources financières stables et pérennes aux établissements, met en réalité les structures, et leurs équipes, sous tension.

I.   la politique d’accueil du jeune enfant est marquée par l’insuffisance de places en crèches et la dégradation de la qualité d’accueil

À l’issue des travaux menés dans le cadre de la commission d’enquête, la rapporteure dresse le constat d’une détérioration structurelle de la qualité d’accueil des jeunes enfants au sein des établissements d’accueil des jeunes enfants (EAJE) pour des raisons multiples, complexes, et imbriquées les unes aux autres. Ces causes sont difficilement réductibles à un facteur unique et déterminé.

Un élément ressort néanmoins de l’analyse : la qualité de l’accueil a, historiquement, constitué un impensé des politiques publiques familiales. En effet, l’approche sanitaire, qui répondait à la nécessité de lutter contre la mortalité infantile, puis la volonté d’offrir des solutions d’accueil aux parents, constituent les fondations de la politique d’accueil du jeune enfant. En conséquence, l’objectif prioritaire, pour les pouvoirs publics, a systématiquement été l’ouverture de nouvelles places de crèches. Ainsi, malgré les apports des neurosciences et la mise en lumière des besoins fondamentaux des jeunes enfants durant leurs premières années de vie, et bien qu’une évolution récente ait pu être constatée, la question de la qualité n’est pas encore au centre de la politique publique de la petite enfance, qui est toujours construite afin d’atteindre des objectifs de créations de nouvelles places en crèches. L’objectif actuellement poursuivi porte sur la création de 35 000 nouvelles places de crèches « brutes » à horizon 2027.

Or, même ces objectifs quantitatifs peinent à être atteints. Le manque de places de crèches demeure une constante de la politique familiale et de nombreuses familles restent dans l’attente d’une solution d’accueil pour leur enfant. En effet, loin de proposer un nombre croissant de solutions d’accueil formel pour les familles, les crèches font face à un phénomène de gel des berceaux existants, pourtant financés, faute de pouvoir respecter les taux d’encadrement légaux en raison de la pénurie de professionnels de la petite enfance.

En réalité, la priorité donnée à la logique quantitative a créé un cercle vicieux qui n’a jamais permis de répondre réellement aux besoins des familles en matière de mode d’accueil, et qui a pu entraîner une détérioration de la qualité d’accueil.

A.   la politique familiale française est tournée vers la création de nouvelles places en crèches depuis plus de 20 ans, dans une logique prioritairement quantitative

Depuis plus de 20 ans, pour répondre à une demande forte des parents et à la recherche de plus d’égalité entre les femmes et les hommes, notamment sur le marché du travail, la politique familiale française poursuit des objectifs quantitatifs de créations de places en crèches.

À ce titre, les « plans crèches » se sont succédé, indépendamment des changements de majorité, et se sont appuyés sur une ouverture du secteur des crèches aux acteurs privés lucratifs, en plus des efforts réalisés par les collectivités territoriales. Les pouvoirs publics ont également créé un modèle dérogatoire aux crèches traditionnelles, avec l’apparition des micro-crèches, qui avaient vocation à proposer rapidement de nouvelles places en crèches, notamment dans les territoires ruraux où le taux de couverture en modes d’accueil formels était historiquement plus faible que dans les territoires urbains.

Cette logique a cependant fait l’objet de critiques croissantes. D’une part, certains considèrent que la rentabilité économique, inhérente au modèle proposé par les acteurs privés lucratifs, serait incompatible, dans son essence même, avec la satisfaction des besoins fondamentaux des jeunes enfants et serait la source de la dégradation des conditions d’accueil. D’autre part, il a pu être constaté que malgré des moyens financiers importants déployés pour augmenter le nombre de places, en particulier dans le secteur privé lucratif émergeant dans le champ de la petite enfance, les résultats obtenus, en termes de créations de places, ne correspondent pas aux objectifs qui avaient été fixés.

1.   Confrontés aux manques de solutions d’accueil pour les jeunes enfants, les gouvernements successifs ont multiplié les « plans crèches »

La nécessité de créer de nouvelles places en crèches est une constante de la politique familiale française, quelle que soit la couleur politique du gouvernement. Cette dynamique est toujours à l’œuvre aujourd’hui, bien que les pouvoirs publics, ces dernières années, aient pris des mesures pour tenter d’appréhender davantage la question de la qualité.

a.   Le constat persistant d’un manque de places en crèches face aux besoins des familles

Sous chaque Gouvernement, depuis au moins deux décennies, le manque de places de crèches a systématiquement été déploré, face aux demandes grandissantes des familles, sur l’ensemble du territoire. Le constat de fortes inégalités dans l’accès aux places en crèches, selon les territoires et les revenus des familles, a redoublé cette problématique.

Le nombre de places en crèches était estimé en 2022 à 507 000 places, selon l’Observatoire national de la petite enfance (Onape), dont 420 600 au sein d’établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) financés par la prestation de service unique (PSU), et 84 000 au sein micro-crèches indirectement financées par la Paje ([20]). Ce nombre demeure insuffisant au regard des demandes des familles et, parallèlement, les tensions sur le nombre de places en crèches sont accentuées par une tendance au gel des places existantes, faute de professionnels pour assurer un encadrement suffisant des enfants accueillis.

i.   La nécessité constante de créer de nouvelles places en crèches

Le manque de places en crèches est une réalité historique, qui a persisté puis s’est aggravé avec la diminution, en parallèle, du nombre de places offertes par les autres modes d’accueil formels, en particulier par les assistantes maternelles. Ainsi, depuis 2016, les créations de places en crèches ne suffisent plus à compenser les départs à la retraite des assistantes maternelles sans qu’elles soient remplacées.

Selon la Fédération française des entreprises de crèches (FFEC), entre 2016 et 2020, la capacité d’accueil offerte par les assistantes maternelles a ainsi diminué de 77 300 places ([21]). Selon le baromètre de satisfaction 2023 de la FFEC ([22]), cette situation empêcherait près de 160 000 parents de retourner sur le marché du travail.

En effet, selon le Baromètre de l’accueil du jeune enfant 2021 de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) ([23]), à la naissance de leur enfant, 50 % des familles souhaitent trouver une place en crèche mais seulement 19 % de ces familles y parviennent finalement, en raison d’un manque de places disponibles. Selon la Cnaf, le taux de couverture en termes de solutions d’accueil des enfants de moins de trois ans s’élevait à 59,8 % en 2019 : 33 % de ces places étaient proposées par les assistantes maternelles, et seulement 20,9 % par les crèches. Par ailleurs, 3,7 % des places sont proposées par l’école préélémentaire et 2,1 % par les salariés à domicile ([24]).

Dans le même temps, le non-remplacement des assistantes maternelles partant à la retraite renforce la part des enfants de moins de trois ans accueillis au sein d’une crèche, qui s’élevait à 25 % en 2021 ([25]). Or, par manque de places disponibles en crèches, il en résulte une baisse du taux de couverture en termes de solutions d’accueil, qui s’établit à 49 % en 2021, et qui devrait continuer à diminuer dans les prochaines années.

Une forte pression s’exerce donc sur les crèches qui, déjà sujettes à un manque de places, devraient être amenées à en proposer d’autant plus que l’on constate une tendance à la baisse du nombre de places disponibles pour les autres modes d’accueil formels.

En parallèle, le taux de recours à la garde parentale – qui constitue le mode d’accueil non formel le plus courant – tend à baisser, passant de 70 % en 2002 à 56 % en 2021. Cette double tendance amène donc au constat que le nombre de places en crèches est insuffisant pour répondre à une demande forte d’accueil des enfants en EAJE.

Évolution du mode de garde ou d’accueil des enfants de moins de trois ans en semaine, de 2002 à 2021

 

Source : Onape, « L’accueil des jeunes enfants », 2023.

L’augmentation du nombre de places en crèches ces dernières années n’a, en réalité, qu’à peine permis de compenser la perte des places proposées par les assistantes maternelles : entre 2020 et 2021, le nombre de places en EAJE a augmenté de 2,5 %, du fait de la création de 12 200 places, là où, dans le même temps, 14 200 places auprès des assistantes maternelles ont disparu ([26]).

Par ailleurs, l’augmentation du nombre de places en crèches résulte principalement de la création de 11 900 places en « micro-crèches Paje », qui ne représentaient que 5 % de l’offre totale de places en accueil formel en 2021, mais qui connaissent une forte dynamique depuis quelques années. En parallèle, le nombre de places en « crèches PSU » a progressé de 0,7 % entre 2020 et 2021 avec la création de 2 900 places.

Évolution du nombre de places en EAJE depuis 2017 selon le type d’accueil

(en milliers)

Source : Onape, « L’accueil des jeunes enfants », 2023.

Ainsi, l’augmentation du nombre de places d’accueil en crèches, une fois rapportée à la perte de places au sein des autres modes d’accueil formels, notamment chez les assistantes maternelles, n’empêche pas la persistance d’une diminution du nombre total de places au sein des modes d’accueil formels : 1 306 600 places en 2021 contre 1 345 700 en 2019.

Ces chiffres ne sont pas encore consolidés pour les années plus récentes, mais les différentes auditions menées par la commission d’enquête laissent supposer que la situation continue à se détériorer.

Évolution du nombre de places offertes pour les enfants de moins de 3 ans par mode d’accueil formel entre 2019 et 2021

Types d'accueil	2019		2020		2021		Évolution du nombre de places pour 100 enfants de moins de 3 ans entre 2020 et 2021 (en points)
	Nombre de places offertes	Nombre de places pour 100 enfants de moins de 3 ans	Nombre de places offertes	Nombre de places pour 100 enfants de moins de 3 ans	Nombre de places offertes	Nombre de places pour 100 enfants de moins de 3 ans
Assistante maternelle	744 300	33	710 500	31,9	696 300	31,6	– 0,3
Accueil en EAJE	471 000	20,9	479 000	21,5	491 200	22,3	0,8
dont EAJE PSU	414 400	18,4	417 500	18,8	420 400	19,1	0,3
dont EAJE Paje	49 900	2,2	56 100	2,5	68 000	3,1	0,6
dont autres	6 700	0,3	5 400	0,2	2 800	0,1	– 0,1
École préélémentaire	82 700	3,7	71 200	3,2	73 800	3,4	0,2
Salariée à domicile	47 700	2,1	46 900	2,1	45 300	2,1	0
Nombre de places totales pour l'ensemble des modes d'accueil formels	1 345 700	59,8	1 307 700	58,8	1 306 600	59,4	0,6

Source : Onape, « L’accueil des jeunes enfants ». Édition 2023.

Dès lors, le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) estime qu’en raison de la disparition de 50 000 places d’accueil formel, tous modes de garde confondus, depuis 2017, il faudrait, pour compenser et satisfaire la demande, créer 207 000 nouvelles places ([27]).

Malgré les efforts réalisés, le problème reste constant : il manque des places en crèches. Mme Marty-Pichon, co-présidente de la fédération nationale des éducateurs de jeunes enfants (Fneje), a souligné lors de son audition que « cela fait quinze ans qu’il manque 200 000 places », sans que les créations de places aient réussi à modifier cet état de fait, et alors même que la tendance est aujourd’hui à la fermeture de berceaux ([28]).

ii.   À rebours des objectifs de création de places, une tendance au « gel » des places existantes

Le manque de places en crèches est entretenu par le « gel » croissant de places de crèches déjà existantes. En effet, en raison d’une pénurie de professionnels de la petite enfance, les gestionnaires de crèches sont parfois contraints à ne pas utiliser certaines places, pourtant disponibles et financées, faute de personnels suffisants pour respecter les taux d’encadrement.

Dans ses statistiques annuelles de 2023 ([29]), la FFEC estime à 3 % le nombre de places bloquées chaque jour, contre 2,3 % en 2022. Dans une enquête publiée en juillet 2022, la Cnaf dénombrait plus de 9 500 places existantes ainsi gelées en France, soit 2 % du parc ([30]). Cette situation touchait plus fortement les territoires très urbains, où les loyers sont élevés comparativement au faible salaire des professionnels de la petite enfance. Ainsi, à Paris, qui représente 9 % des places d’accueil collectif en France, 39 % des places seraient fermées, l’Île-de-France concentrant 41 % du total des postes auprès d’enfants vacants.

De même, selon France Urbaine, dont les représentants ont été auditionnés par la commission d’enquête, environ 500 berceaux financés seraient non-ouvrables à Lyon, alors que la municipalité évoque quant à elle près de 200 berceaux gelés sur les 5 000 berceaux publics et associatifs existants ([31]), et une centaine de berceaux seraient également gelés à Marseille et à Toulouse. De manière générale, France Urbaine relève qu’au sein des territoires urbains, 50 % des demandes en solution d’accueil ne sont pas pourvues ([32]). Toutefois, ce phénomène concerne également des territoires très ruraux, ou enclavés, ainsi que les territoires frontaliers, qui se caractérisent par des loyers en moyenne plus élevés que sur le reste du territoire national.

Le journal Le Monde a ainsi publié une cartographie identifiant le nombre de places fermées sur le territoire au regard du nombre de postes équivalent temps plein manquants, qui corrobore ces chiffres.

Cartographie de la pénurie de places en crèche et de personnels en 2022

Source : Solène Cordier, « Crèches : une pénurie de personnel et un manque de place partout en France », Le Monde, 11 juillet 2022 [URL : https://www.lemonde.fr/societe/article/2022/07/11/creches-une-penurie-de-personnel-et-un-manque-de-places-partout-en-france_6134316_3224.html].

Cette tendance au gel des places en crèches et à la non-utilisation, en conséquence, d’un certain nombre de places d’accueil pourtant existantes, interroge sur le maintien des objectifs de création de nouvelles places alors même que le manque de professionnels de la petite enfance empêche l’utilisation de places déjà existantes.

iii.   Les inégalités sociales et territoriales dans l’accès à l’accueil en crèche

Les inégalités d’accès aux crèches sont à la fois des inégalités territoriales et des inégalités sociales, ces deux aspects se recoupant in fine.

● Comme la cartographie supra le montre, les fermetures de places en crèches concernent plus particulièrement certains territoires, en lien avec le manque de personnels, cette pénurie étant elle-même due à divers facteurs liés à la situation socio-économique de chaque territoire considéré.

De manière générale, l’accès à des places en crèches n’est pas homogène sur l’ensemble du territoire national. Les exemples les plus frappants sont ceux des collectivités d’Outre-mer : il n’existe par exemple aucune crèche à Saint-Barthélemy, 4 EAJE à Saint-Martin, et seulement 16 EAJE à Mayotte, alors qu’il s’agit d’un des départements français dont la démographie est la plus dynamique. Plus largement, et selon les chiffres du HCFEA, en 2020, 560 000 enfants de moins de trois ans (soit un peu plus d’un quart d’entre eux) vivaient dans une commune n’offrant aucune place en crèche ([33]).

En fonction des départements, l’offre de places en crèches est très inégale, allant de 11 places pour 100 enfants en Guyane à 85 places pour 100 enfants en Vendée. L’ouest de la France est mieux doté avec plus de 7 places pour 10 enfants dans les régions Bretagne et Pays-de-la-Loire. En revanche, le département de Seine-Saint-Denis offre moins de 4 places pour 10 enfants, et le sud-est du territoire hexagonal est également faiblement doté, avec moins de 5 places pour 10 enfants dans le Gard, les Alpes-Maritimes, ou encore le Var. ([34]).

Taux de couverture des enfants de moins de 3 ans en EAJE en 2022

Source : Onape, « L’accueil des jeunes enfants », 2023.

Le HCFEA note par ailleurs que l’évolution limitée de l’offre de places en crèches entre 2017 et 2020 n’a pas permis un rééquilibrage de ces inégalités sur le territoire national, dans la mesure où les territoires dans lesquels le nombre de places a le plus augmenté sont ceux qui étaient déjà les mieux pourvus. Aussi, les inégalités territoriales ont plutôt tendance à s’accroître sur le long terme ([35]), avec néanmoins une légère amélioration entre 2020 et 2021 relevée par l’Onape dans l’édition 2023 de son rapport sur l’accueil des jeunes enfants ([36]). En effet, le taux de couverture médian parmi les 304 zones d’emploi du territoire français, hors Mayotte, s’établit en 2021 à 60,9 places d’accueil pour 100 enfants de moins de 3 ans soit 0,4 point de plus qu’en 2020 et 0,1 point de plus qu’en 2016. Ainsi, par rapport à 2020, la disparité des taux de couverture sur le territoire, mesurée entre les 50 zones d’emploi les mieux couvertes et les 50 zones les moins bien couvertes, s’est légèrement réduite sous l’effet d’une augmentation de l’offre d’accueil dans les zones les moins bien dotées à hauteur de 0,5 point, là où l’offre est restée stable dans les zones les mieux couvertes.

S’il y a tout lieu de se réjouir du mouvement de rattrapage opéré entre 2020 et 2021, celui-ci demeure cependant encore trop faible pour que l’on puisse s’en satisfaire pleinement, les inégalités territoriales demeurant à un niveau trop élevé, ce qui contrevient à l’objectif de répondre aux besoins de tous les enfants de manière égale, inhérent au service public de la petite enfance institué par la loi plein-emploi du 18 décembre 2023 ([37]). Par ailleurs, cette faible réduction des inégalités territoriales entre 2020 et 2021 devra être mise en relation avec la tendance au gel des places ces dernières années dans les territoires où le taux de couverture est moins élevé. Il n’est pas certain que la légère tendance à une réduction des inégalités territoriales perdure dans ce contexte, au regard de l’aggravation de la pénurie de professionnels. Aussi, les inégalités territoriales dans l’accès aux places en crèches demeurent extrêmement problématiques, et l’approche quantitative ne permet pas de réellement résorber ces écarts.

● Par ailleurs, les inégalités d’accès à une place en crèche sont également sociales.

Si les études démontrent que la fréquentation d’une crèche permet de réduire les inégalités entre les enfants issus de milieux précaires et les enfants issus de milieux aisés ([38]), cela suppose, ab initio, que les enfants issus des milieux précaires aient accès aux crèches.

Or, selon une étude publiée en 2017 par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux, seuls 5 % des enfants issus de familles modestes bénéficieraient d’un accueil en crèche, contre 22 % des enfants issus des familles les plus aisées ([39]). Les chiffres plus récents de l’Onape confirment le maintien de ces inégalités à un fort niveau : en 2021, les familles les plus modestes recourent trois fois moins souvent que les autres à un mode d’accueil formel. Ainsi, les enfants issus de familles aux revenus situés sous le seuil de bas revenu ([40]) sont 23 % à être confiés à des modes d’accueil formels contre 70 % des enfants issus des familles aux revenus plus élevés. En conséquence, les enfants des familles à bas revenus ne représentent que 18 % des enfants accueillis en crèche et 6 % des enfants gardés par une assistante maternelle ou une salariée à domicile. Par ailleurs, la direction générale du Trésor (DG Trésor) a pu relever que les familles monoparentales, malgré le soutien financier spécifique dont elles peuvent bénéficier, ont un taux de recours à un mode de garde formel inférieur (47 % lorsque le parent travaille) à celui des couples biactifs (71 %), ce qui suggérerait l’existence d’obstacles supplémentaires à l’accès à un accueil formel, notamment d’ordre territorial ([41]). Ainsi, les inégalités sociales et territoriales semblent imbriquées les unes dans les autres.

En effet, l’offre de places en crèches est nettement plus faible que la moyenne dans les communes ou quartiers dans lesquels le niveau de vie médian est le plus bas. Dans un rapport de 2018, le HCFEA démontre que les enfants de moins de trois ans issus d’une commune où le niveau de vie annuel médian est inférieur à 16 000 euros sont confrontés à un taux de couverture en solutions d’accueil moins élevé que celui des enfants dans l’ensemble ([42]).

Auditionnée par la commission d’enquête, Mme Sylviane Giampino, présidente du HCFEA a souligné que 76 % des enfants vivant sous le seuil de pauvreté entrent à l’école maternelle sans autre expérience de socialisation que celle acquise dans le cadre familial ([43]). En conséquence, selon la DG Trésor, les inégalités d’accès aux EAJE en France sont parmi les plus élevées des pays européens, aux côtés du Royaume-Uni, des Pays-Bas et de l’Irlande, là où la Suède présente en revanche les plus faibles inégalités en la matière.

recours à un mode formel de garde en fonction du revenu disponible
des parents en 2017

Source : Karine Ishii, Per Yann Le Floc’h, Adrien Massebieau, Baptiste Royer, Les inégalités d’accès aux crèches et leurs enjeux économiques, Trésor-éco n° 322, janvier 2023.

Or, dans le cadre d’un service public, le principe d’égalité constitue, en application de la jurisprudence du Conseil d’État, un principe général du droit ([44]).

b.   La solution systématiquement proposée : un « plan crèches » pour financer la création de nouvelles places d’accueil

Pour répondre au manque persistant de places en crèches, la réponse a systématiquement été la même, au fil des gouvernements successifs : le lancement de « plan crèches » afin de créer massivement de nouvelles solutions d’accueil. Cette logique quantitative prévaut encore majoritairement aujourd’hui, bien que la rapporteure souligne qu’un tournant plus qualitatif a été engagé.

i.   Des plans crèches successifs qui n’ont pas réussi à résorber le déficit de places d’accueil

● Dès 1983, confrontée au manque de places en crèches, dans un contexte où les pouvoirs publics de l’époque souhaitaient encourager l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, la Cnaf a mis en place les « contrats-crèches », afin d’encourager les collectivités territoriales à construire des crèches. Avec ce dispositif, les Caf s’engageaient à prendre en charge une partie des dépenses de fonctionnement et, en parallèle, les communes devaient construire de nouveaux équipements. En 1988, environ 20 000 nouvelles places avaient ainsi été créées ([45]).

À partir du début des années 2000, différents dispositifs ont également accompagné les « plans crèches » successifs afin d’étendre l’offre d’accueil des jeunes enfants au niveau national.

● Le premier « plan crèches », en 2000, a ainsi été accompagné par le fonds d’investissement petite enfance (Fipe). Il a été suivi d’un deuxième « plan crèches », en 2003, reposant sur l’aide exceptionnelle à l’investissement (AEI). Dans le cadre de ces deux premiers plans, une dotation de base, accordée à chaque place nouvellement créée (6 097 euros), pouvait être majorée de 3 000 euros si deux critères étaient respectés par les communes :

– la préscolarisation des enfants de deux à trois ans au sein d’actions « passerelles » et l’accueil d’urgence ;

– les équipements soutenus et financés au niveau intercommunal.

● En 2004, un troisième « plan crèches » est intervenu à travers l’instauration du dispositif d’aide à l’investissement petite enfance (Daipe). Dans ce cadre, les conditions associées au bénéfice des deux premiers plans ont été maintenues, mais ont également intégré une approche territoriale : une nouvelle majoration de 2 000 euros était accordée aux projets de création de places dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).

● En 2006, le dispositif d’investissement petite enfance (Dipe) a permis le lancement d’un quatrième « plan crèches » apportant de nouveaux changements :

– les Caf ont été amenées à hiérarchiser les territoires en fonction de plusieurs critères, dont le taux de couverture en modes d’accueil du territoire considéré ;

– en plus du module « intercommunalité », une majoration, attribuée en fonction du potentiel financier, a pu atteindre jusqu’à 5 000 euros par place. Les majorations fondées sur des spécificités locales ont parfois permis de pratiquement doubler la subvention de base de 6 500 euros en la portant à 12 500 euros par création de place.

● En 2007, un cinquième « plan crèches » s’est appuyé sur le plan d’aide à l’investissement pour la petite enfance (Paippe). Il a été suivi, en 2008 d’un sixième plan reposant sur le fonds d’abondement pour le plan d’aide à l’investissement pour la petite enfance (Fapaippe), puis, en 2009, d’un septième plan avec le plan crèches pluriannuel d’investissement (PCPI).

Lors de son audition devant la commission d’enquête, Mme Nadine Morano, secrétaire d’État chargée de la famille entre 2008 et 2010, a détaillé le contexte et les objectifs qui avaient été assignés à la politique menée en matière d’accueil collectif des jeunes enfants. À l’époque, 800 000 familles étaient en attente d’un mode de garde pour leur enfant et il était impératif d’accroître le nombre de places d’accueil en crèches afin, notamment, de donner aux femmes la possibilité de travailler davantage et de trouver un équilibre entre vie familiale et vie professionnelle ([46]). Une note de l’Insee, publiée en 2020, montre toutefois que l’augmentation des places en EAJE n’a pas eu d’effets sur la situation des parents sur le marché du travail ([47]).

Le Gouvernement s’était engagé, dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion (Cog) entre l’État et la Cnaf pour la période 2009-2012, à investir 1,3 milliard d’euros afin de créer 200 000 places. Ainsi, la Cog prévoyait-elle une augmentation de 7,5 % par an des crédits du Fonds national d’action sociale (Fnas), qui contient les crédits dédiés aux EAJE. Elle plaçait la conciliation des vies familiale et professionnelle comme une priorité à l’échéance de 2012. Par ailleurs, une augmentation de 10,1 % des crédits budgétaires consacrés à la petite enfance était prévue.

Il s’agissait de créer des places sur tout le territoire et accessibles à tous et d’offrir des modes de garde adaptés aux familles des quartiers prioritaires. Le plan « Espoir banlieues », doté de 30 millions d’euros, devait financer de nouveaux modes de garde dans ces territoires, permettant ainsi à des femmes élevant seules leurs enfants d’être en mesure de répondre à des entretiens d’embauche. Cependant, un rapport sénatorial a relevé que peu de projets au titre de ce plan avaient réellement été finalisés.([48])

Grâce à ces « plans crèches », alors que seulement 27,3 % des enfants de moins de trois ans bénéficiaient d’une solution d’accueil en 2007, ce taux est passé, selon Mme Nadine Morano, à 44,4 % en 2011, plaçant la France en quatrième position des pays de l’Union européenne, derrière le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ([49]).

Pour accompagner les créations de places, un plan de formation « Métiers de la petite enfance 2008-2012 » avait par ailleurs été engagé. L’objectif affiché était de former 60 000 professionnels sur cette période, dont 45 000 assistantes maternelles agréées, et de favoriser ainsi la création de 200 000 places d’accueil formel supplémentaires, dont 100 000 en accueil individuel.

● Auditionnée par la commission d’enquête, Mme Marisol Touraine, qui fut ministre des affaires sociales et de la santé de 2012 à 2017, en étant chargée du secteur de la famille jusqu’en 2016, a indiqué que le Président de la République, M. François Hollande, lui avait alors également fixé pour priorité « d’augmenter le nombre de berceaux » ([50]). Cette époque était en effet caractérisée par une demande pressante en ce sens « tant de l’opinion publique que des collectivités locales et des élus de tous bords » en raison d’un pic de natalité en 2010 et en lien avec l’arrêt de la scolarisation des enfants avant trois ans. À cette époque, le HCFEA estimait qu’il manquait environ 350 000 places en crèches.

Entre 2000 et 2016, 150 000 places supplémentaires en EAJE avaient été subventionnées : les deux tiers avaient été créées grâce à l’ouverture de nouveaux établissements, le tiers restant grâce à l’extension d’établissements déjà existants ([51]). Le huitième plan pluriannuel d’investissements, concomitant à la Cog 2013‑2017 de la branche famille de la sécurité sociale, prévoyait l’ouverture de 75 000 places d’accueil en crèches supplémentaires, ainsi qu’un soutien accru aux collectivités territoriales pour la création de nouvelles places.

À partir de 2012, la politique familiale a donc été caractérisée, selon Mme Marisol Touraine, par une hausse massive des moyens financiers alloués à l’accueil du jeune enfant par le biais du Fnas. Les dépenses publiques consacrées à l’accueil du jeune enfant en crèche par la branche famille et par les collectivités entre 2013 et 2017 ont ainsi progressé de 4,8 %, en moyenne annuelle en euros constants. Parallèlement, la part des Caf dans le financement d’une place en crèche est passée de 44,1 % en 2013 à 48,2 % en 2017 tandis que la part des familles reculait de 18,9 % à 17,4 % ([52]).

● Ensuite, la Cog 2018-2022 a également prévu la création de 30 000 places supplémentaires, en particulier dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville dans le cadre d’un neuvième « plan crèches ». Seulement 10 000 places ont, cependant, été créées sur cette période.

Malgré ces nombreux plans, le taux de couverture des besoins est demeuré insuffisant. Si le nombre de places en crèche a fortement augmenté depuis 2016, il faut toutefois mettre cette augmentation en relation avec la perte de places au sein d’autres modes d’accueils formels des jeunes enfants, du « gel » croissant de places existantes, et du taux d’insatisfaction, demeuré à un niveau élevé, des familles.

Par ailleurs, il est à noter que toutes les catégories d’EAJE n’ont pas été concernées par la création de nouvelles places dans la même ampleur. Ainsi, les « micro-crèches Paje » ont connu la croissance la plus rapide, passant de 27 738 places proposées en 2016 à 83 656 places en 2022 (+ 202 % en sept ans). En ce qui concerne les « crèches PSU », l’augmentation du nombre de places, de 404 445 en 2016 à 420 944 en 2022, a été nettement moins dynamique (+ 4 % en sept ans).

Nombre de places offertes pour les enfants de moins de 3 ans
pour l’accueil en EAJE depuis 2016

	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	Variation 2022/2016
Accueil en EAJE	436 294	448 834	460 052	471 004	479 023	491 228	507 284	+ 16 %
dont places en EAJE PSU	404 445	408 735	411 422	414 370	417 469	420 380	420 944	+ 4 %
dont places en EAJE Paje	27 738	35 575	42 557	50 561	56 695	68 000	83 656	+ 202 %
dont autres places	4 111	4 524	6 073	6 073	4 859	2 848	2 684	–  35 %

Source : Cnaf.

Or, les réponses des différentes PMI au questionnaire de la rapporteure, de même que les réponses des Caf, montrent que les acteurs publics souhaitent plutôt favoriser la création de « crèches PSU ». En effet ; celles-ci sont accessibles financièrement pour les familles modestes, là où leur reste à charge est très élevé au sein des micro-crèches Paje (voir Première partie. II. A. b.). Ainsi, la dynamique de création de places portée par « les micro-crèches Paje », si elle contribue à améliorer la couverture des besoins, fait croître les inégalités sociales (voir Première partie. I. A. 3. b.).

ii.   Le dixième « plan crèches »

Aujourd’hui, plus de vingt ans après le premier « plan crèches », les constats sont les mêmes, et les objectifs également : face au manque de solutions d’accueil pour les jeunes enfants pour satisfaire la demande des familles, la nouvelle Cog 2023‑2027 vise notamment à créer de nouvelles places. Elle intègre néanmoins des éléments plus qualitatifs, ce qui témoigne d’un changement de paradigme de la part des pouvoirs publics.

Il est prévu une augmentation de la dépense consacrée à l’accueil du jeune enfant de 1,4 milliard d’euros entre 2022 et 2027. Au sein du Fnas, la cible de dépenses consacrées à l’accueil du jeune enfant s’élève au total à 5,4 milliards d’euros en 2027 contre 3,9 milliards en 2022. Par ailleurs, un « bonus trajectoire » doit être attribué aux collectivités s’engageant, dans le cadre des conventions territoriales globales (CTG), à développer l’offre d’accueil en vue de la création de 35 000 places nettes d’ici 2027.

Hypothèses de croissance du nombre de places en EAJE fonctionnant en PSU

	2023	2024	2025	2026	2027	Total 2023‑2027
Nombre de places à la clôture des comptes	426 528	433 179	441 363	448 772	457 054	+ 35 000
Variation du solde de place (en valeur absolue)	+ 4 474	+ 6 651	+ 8 184	+ 7 408	+ 8 282
Variation du solde de place (en %)	101,06 %	101,56 %	101,89 %	101,68 %	101,85 %	+ 7 %

Source : Cnaf.

2.   L’ouverture du secteur de la petite enfance aux acteurs privés lucratifs avait pour objectif de répondre à la demande de places en crèches

Afin de soutenir les objectifs de création de places en crèches, le choix a été fait, au début des années 2000, d’ouvrir le secteur de la petite enfance aux acteurs privés lucratifs. Cette décision a permis à de grands groupes privés de crèches d’intervenir dans le secteur et de se développer, en partie grâce à des financements publics conséquents.

Or, cette situation fait aujourd’hui l’objet de critiques croissantes, relatives à la place qu’occupent désormais les acteurs privés lucratifs dans le secteur de la petite enfance et aux conséquences alléguées de cette activité sur la qualité de l’accueil des enfants au sein des crèches.

a.   À partir de 2004, les acteurs privés lucratifs sont autorisés, puis encouragés, à investir dans le secteur des crèches

● Avant 2003, seules les communes et les associations assuraient la gestion des crèches, les entreprises de crèches n’intervenant que de manière extrêmement marginale. En 2003, lors de la Conférence de la famille, le Gouvernement fait le choix, avalisé par le conseil d’administration de la Cnaf, d’ouvrir le secteur des crèches aux acteurs privés lucratifs, invitant ainsi un « maximum d’intervenants » à investir ce domaine d’activité, afin d’augmenter l’offre de places en EAJE.

Cette ouverture du secteur des crèches aux acteurs privés lucratifs a été justifiée par Mme Nadine Morano en raison de la plus grande réactivité et de la souplesse apportées par les entreprises privées pour créer des places rapidement, en comparaison avec le secteur public. Par ailleurs, il s’agissait, selon elle, de « trouver des marges de manœuvre partout où elles pouvaient exister » ([53]) pour répondre à l’objectif quantitatif que le Gouvernement s’était fixé.

Ce mouvement a été accompagné de la participation financière de la Cnaf au financement des places en crèches privées lucratives, à l’image des financements déjà existants pour les places en crèches publiques ou associatives, et par l’instauration du crédit d’impôt famille (Cifam) par la loi de finances initiale pour 2004 ([54]), qui constitue aujourd’hui un levier majeur du modèle économique des crèches privées lucratives.

Grâce au Cifam, lorsque l’employeur est une entreprise de plus de 11 salariés, il est incité à réserver des berceaux au bénéfice de ses salariés, puisque le montant des dépenses ainsi engagées est pris en charge à hauteur de 50 % par le Cifam, et peut être déduit du résultat fiscal de l’entreprise avant impôt sur les sociétés. Au total, ces deux mécanismes fiscaux permettent à l’employeur réservataire de ne supporter que 25 % du coût de réservation, les 75 % restants étant pris en charge par l’État à travers une dépense fiscale (voir Première partie, II, C, 3).

● L’ouverture du secteur des crèches aux acteurs privés lucratifs a été ensuite confortée par la transposition, en France, de la directive 2006/122/CE, du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

Cette directive avait pour objectif la suppression des barrières administratives et juridiques empêchant les entreprises de fournir temporairement leurs services dans un autre État membre que celui dans lequel elles sont établies, ou de s’établir dans un autre État membre. Elle ne vise toutefois que les « services fournis en échange d’une contrepartie économique » et ne s’applique pas aux services que les États membres considèrent comme d’intérêt général. À ce titre, certains services d’intérêt économique général (SIEG) pouvaient être exclus du champ d’application de la directive.

Au moment de la transposition de cette directive, en 2010, l’État français aurait pu faire le choix d’exclure les services de la petite enfance du champ d’application de cette directive, et donc de ne pas les soumettre au droit européen de la concurrence. Pourtant, le choix a été fait d’inclure le secteur de la petite enfance dans le champ d’application de cette directive, avec pour effet de mettre les collectivités territoriales, historiquement en charge de cette compétence, en concurrence avec des prestataires privés.

● Par la suite, les collectivités territoriales ont elles-mêmes encouragé le développement des acteurs privés lucratifs dans le secteur des crèches, car cela leur permettait de déployer une offre d’accueil sur leur territoire sans nécessairement avoir à se constituer tiers financeur, dans un contexte de contraintes budgétaires de plus en plus prégnantes, en lien avec la baisse de la dotation globale de fonctionnement des collectivités territoriales intervenue à partir de 2014. En outre, le développement des délégations de service public s’est traduit par une diminution de la part des collectivités territoriales gérant des crèches en régie municipale et par une hausse de la part des entreprises privées agissant pour le compte d’une collectivité.

b.   De grandes entreprises de crèches se sont ainsi développées notamment grâce à des financements publics sans toutefois résorber la problématique quantitative

Les pouvoirs publics, après avoir identifié le secteur privé lucratif comme un levier efficace pour la création rapide de nouvelles places de crèches, ont accompagné financièrement la création et le fonctionnement de ces places via des financements publics conséquents et ont aussi favorisé l’émergence de grands groupes ayant acquis une dimension internationale.

Toutefois, si la croissance du nombre de places en crèche est aujourd’hui portée presque exclusivement par le secteur privé, les places en structures publiques ont stagné, ce qui laisse craindre un effet d’éviction.

1.   Des financements publics conséquents ont permis la création et le développement de places en crèche dans le secteur privé lucratif et in fine l’émergence de grandes entreprises de crèches de dimension internationale

De manière générale des moyens importants sont consacrés à la politique d’accueil du jeune enfant en crèches, indépendamment du statut juridique du gestionnaire.

En 2021, selon l’Observatoire national de la petite enfance (Onape), l’accueil des enfants de moins de 3 ans a représenté 16 milliards d’euros de dépenses publiques, tous acteurs confondus ([55]). Les deux tiers de ces dépenses ont été supportés par la branche famille de la sécurité sociale (10,8 milliards d’euros) : il s’agit des sommes versées directement aux familles à travers le complément mode de garde (CMG) ou de la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PreParE), et des subventions attribuées aux crèches, en fonctionnement et en investissement.

Selon les données de la Cnaf, la branche famille a dépensé en 2022, après traitement des subventions réellement dues, 3,38 milliards d’euros au bénéfice des EAJE financés par la PSU. En 2023, les charges à payer comptabilisées dans ce périmètre s’élèvent à 3,575 milliards d’euros (soit + 5,7 %). Pour l’année 2024, le budget prévisionnel s’établit à 4 milliards d’euros, mais son niveau d’exécution dépendra de l’activité réalisée par les EAJE, du nombre de places créées, et de la vitesse de déploiement de certaines mesures, à l’image des revalorisations salariales dans le secteur de la petite enfance, pour laquelle la branche famille a constitué une provision.

Le fonctionnement des crèches est principalement subventionné par les Caf, avec la prestation de service unique (PSU). En 2022, la gestion des EAJE a ainsi entraîné des dépenses de fonctionnement à hauteur de 6,6 milliards d’euros. Ces dépenses sont couvertes à 44 % par la PSU, tandis que 8 % du financement provient du soutien financier accordé aux micro-crèches, notamment par le biais de la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje), versée directement aux familles.

Les collectivités territoriales participent également à ce financement à hauteur de 3,1 milliards d’euros – cette somme recouvrant toutefois également le financement de l’école préélémentaire ([56]).

La mise en place du service public de la petite enfance s’accompagne de nouveaux financements prévus par la Cog signée entre l’État et la Cnaf. Pour la période 2023-2027, les financements dédiés aux EAJE PSU devraient augmenter de 1,37 milliard d’euros, comprenant la création de 35 000 nouvelles places d’accueil, des mesures de soutien à la qualité d’accueil à travers le financement des journées pédagogiques et des heures de préparation à l’arrivée de l’enfant, une réforme des financements, avec un rééquilibrage entre le financement à l’activité et le financement à la place, et l’accompagnement des revalorisations salariales dans le secteur de la petite enfance.

Par ailleurs, les chiffres de l’Observatoire national de la petite enfance mettent en avant que les dépenses à la fois des Caf et des collectivités territoriales sont plus élevées pour le financement des EAJE que pour d’autres modes d’accueil du jeune enfant.

Les dépenses d’accueil des enfants de moins de trois ans en EAJE en 2021

(en millions d’euros)

	2021	2022	Évolution
Dépenses de fonctionnement	6 246	6 577	5 %
Dont branche famille	3 672	3 949	8 %
Dont communes	2 574	2 628	2 %
Dépenses d’investissement	601	690	15 %
Dont branche famille	425	506	19 %
Dont communes	175	185	5 %
Total des dépenses pour les EAJE	6 847	7 267	6 %

              Source : Onape, « L’accueil des jeunes enfants », 2023.

Évolution des moyens alloués au financement des EAJE en PSU entre 2010 et 2022

(en milliards d’euros)

Source : commission d’enquête d’après données communiquées par la Cnaf

Décomposition du coût mensuel selon le mode d’accueil en 2023 pour un enfant de moins de 3 ans accueilli 162 heures

(en %)

Source : Rapport 2023 de l’Observatoire national de la petite enfance

ii.   Ce haut niveau de financements publics alloués à l’ensemble du secteur de l’accueil du jeune enfant aurait contribué, selon certains acteurs, au développement rapide de grands groupes de crèches.

● L’Igas et l’IGF, dans une revue des dépenses publiée en 2017 ([57]), relevaient que le marché des crèches privées lucratives représentait, en 2015, un chiffre d’affaires de 958 millions d’euros, soit près du double du niveau de 2009, qui s’établissait à 598 millions d’euros, et que cette forte progression a été favorisée par la mise en place du Cifam en 2004 et de la généralisation des micro-crèches Paje en 2010.

Selon les deux inspections, ces chiffres s’expliquent par le fait que les entreprises privées de crèches bénéficient d’un modèle économique pouvant leur offrir de hauts niveaux de rentabilité, grâce à une « contribution élevée des financeurs publics », en soutien notamment des dépenses engagées par les entreprises en faveur de la réservation de berceaux.

● Les deux inspections expliquent par ailleurs qu’au sein des micro-crèches, qu’elles « soi[en]t ou non conventionnée[s] avec la Caf, le financement public est systématiquement supérieur au coût de revient de la place pour le gestionnaire dans l’hypothèse où, en plus de la participation de la Cnaf et du crédit d’impôt pour garde d’enfants, le Cifam conduit l’État à financer 83,3 % ([58]) du prix facturé à l’entreprise réservataire » ([59]).

En ce qui concerne les micro-crèches Paje, les travaux menés par la rapporteure permettent de corroborer cette affirmation : en effet, dans la mesure où les participations des familles, qui bénéficient de la Paje, couvrent l’intégralité, ou la quasi-totalité, de leurs coûts de fonctionnement, les recettes provenant de la réservation de berceaux, soutenues à hauteur de 75 % par les mécanismes de déduction fiscale associés au Cifam, constituent un financement complémentaire. Dès lors, lorsque l’on additionne les dépenses de la branche famille au titre de la Paje, qui peuvent couvrir jusqu’à 85 % du prix facturé aux familles, le crédit d’impôt pour garde d’enfants, qui, par déduction fiscale, peut permettre une prise en charge de leurs dépenses à hauteur de 50 %, et enfin les mécanismes fiscaux résultant du Cifam, on aboutit effectivement à un financement public vraisemblablement supérieur au coût de revient de la structure.

En ce qui concerne les micro-crèches PSU, ainsi que tous les multi-accueils financés par la PSU, la rapporteure se montre plus nuancée. En effet, le modèle PSU exige l’intervention d’un tiers financeur pour garantir l’équilibre budgétaire de la structure. Dans cette situation, les versements de la Caf au titre de la PSU, ainsi que les financements complémentaires qui y sont associés (voir première partie, II, A, 1), et les participations familiales, qui peuvent également faire l’objet d’une déduction fiscale dans le cadre du crédit d’impôt pour garde d’enfant, couvrent entre 60 % et 80 % du coût de revient de la structure. Le reste à charge du gestionnaire doit alors faire l’objet d’un tiers financement, soit d’une personne publique par l’intermédiaire d’une subvention, soit d’un employeur réservataire. Dans cette dernière hypothèse, le financement public pourra être supérieur au coût de revient lorsque le prix de réservation qui est payé est largement supérieur au reste-à-charge du gestionnaire : soit l’employeur est une personne publique, et la réservation est alors entièrement financée par des deniers publics ; soit l’employeur est une entreprise, et les dépenses engagées au titre de la réservation de berceaux peuvent bénéficier du Cifam et de la déduction fiscale associée, à hauteur de 75 %.

●S’agissant spécifiquement des micro-crèches Paje, l’Igas et l’IGF se sont également inquiétées de niveaux de rentabilité « largement supérieurs à la rentabilité commerciale des autres acteurs économiques », avec un résultat d’exploitation de l’ordre de 40 % du chiffre d’affaires, contre 7,8 % dans l’ensemble des entreprises, notamment grâce au Cifam ([60]).

Ce faisant, l’Igas et l’IGF considéraient qu’il convenait d’encadrer davantage les financements publics car ils semblaient favoriser une rentabilité excessive des structures privées, d’autant que l’augmentation des coûts de fonctionnement des EAJE (plus de 15 % entre 2012 et 2015) et d’investissement avait été compensée par des efforts financiers complémentaires de la branche famille, « ce qui ne crée aucune incitation à la bonne gestion » ([61]). La rapporteure estime toutefois qu’il ne faut pas généraliser ces conclusions à l’ensemble des financements publics et que le sujet réside avant tout dans l’absence de pilotage du Cifam (voir Première partie, II, C, 3).

● À partir de 2006, concomitamment aux « plans crèches », l’offre de places de crèches proposée par le secteur privé lucratif, jusqu’alors quasi-inexistante, a effectivement progressé. Des sociétés privées se sont ainsi développées en construisant des crèches pour leur propre réseau et en assurant la gestion de crèches d’entreprises, ou encore de crèches municipales, par le biais de délégations de service public. Ainsi, ces dernières années, le secteur privé lucratif a créé plus de la moitié des nouvelles places en crèches, et gère désormais 24 % des places disponibles, contre 7 % en 2012. Dans le même temps, les acteurs publics et associatifs peinent à suivre ce mouvement. Aujourd’hui, le secteur privé lucratif représente un quart du secteur des EAJE, avec 115 000 places gérées par de tels établissements, selon le HCFEA.([62])

RÉpartition des places de crÈches suivant la nature juridique du gestionnaire

 

Source : HCFEA.

Pour autant, la rapporteure considère qu’une analyse consistant à appréhender tous les financements publics – dont il sera démontré que certains d’entre eux sont insuffisants – de façon globale ne permet pas d’expliquer en tant que tel le développement des crèches du secteur privé lucratif. Elle considère que c’est avant tout la volonté des communes de réduire le coût budgétaire du financement de places en crèches, le développement du Cifam non piloté et les attentes des entreprises qui pratiquent l’achat de berceaux qui ont favorisé le développement des grandes entreprises de crèches (voir Première partie, II, A).

c.   Toutefois, les places créées par le secteur privé lucratif n’ont pas nécessairement complété celles gérées par le secteur public ou associatif, mais ont pu avoir tendance à les remplacer

Dans la revue de dépenses de 2017 susmentionnée ([64]), l’Igas et l’IGF relèvent que la part des personnes publiques dans la création de crèches, qui s’élevait à 92 % en 2000, diminue depuis, en lien avec l’augmentation du nombre de projets portés par des gestionnaires privés : alors que ceux-ci n’étaient porteurs d’aucun projet avant 2004, ils soutenaient 48 % des nouveaux projets en 2012, et 70 % en 2016. Le rythme de création des EAJE du secteur privé lucratif est devenu, selon les deux inspections, dix fois plus rapide que celui des EAJE publics.

Auditionnée par la commission d’enquête, l’Association des maires de France (AMF) a mis en avant que, dorénavant, les communes et les intercommunalités ne sont plus en mesure de répondre seules aux demandes des familles et soutiennent plutôt les acteurs privés par le biais de subventions ou de réservations de places ([65]).

Dans leur rapport conjoint de 2024 sur les micro-crèches, l’Igas et l’IGF étayent l’existence d’un effet d’éviction que produit la création de micro-crèches Paje sur les autres crèches ([66]). Ainsi, les inspections relèvent que si le rythme de création des premières est dynamique, ces structures semblent se substituer, au moins partiellement, à des créations d’établissements financés par la PSU. Or, les micro-crèches Paje relèvent plus fréquemment du secteur privé lucratif que les établissements en PSU.

En conséquence, les communes tendent à laisser les crèches privées s’implanter sur le territoire de manière croissante, afin de créer, voire simplement de maintenir, des places d’accueil sur leur territoire, tout en stabilisant ou en diminuant les coûts pour leurs finances. Outre l’effet d’éviction qui ne permet pas à ces créations de places d’avoir de réels effets sur le taux de couverture du besoin, les communes sont de fait de moins en moins associées à la qualité de l’accueil au sein des EAJE ; elles ont de moins en moins « leur mot à dire » sur ce qui se passe au sein des crèches.([67])

3.   Le modèle dérogatoire des micro-crèches a été créé dans le but de soutenir la création de places en crèches en milieu rural, avec des résultats cependant ambigus

Les micro-crèches ont été créées afin d’inciter la création de places d’accueil des jeunes enfants en milieu rural. Or, la logique ayant présidé à leur instauration a pour partie été dévoyée : aujourd’hui, ces structures sont majoritairement implantées dans des zones urbaines où les ménages disposent de revenus importants.

a.   Le statut dérogatoire des micro-crèches a été conçu pour encourager la création de places d’accueil en milieu rural

Dans le cadre du plan « petite enfance » de 2006, le Gouvernement a souhaité diversifier l’offre d’accueil du jeune enfant, notamment par la création, expérimentale, d’établissements appelés « micro-crèches », dont l’objectif initial était d’apporter une réponse adaptée à des besoins spécifiques dans les communes rurales, les zones urbaines sensibles (ZUS), ou encore les zones d’activité économique.

Le ministre de la Santé et des Solidarités, M. Xavier Bertrand, a ainsi lancé en 2007 cette nouvelle modalité d’accueil collectif, régie par l’article R. 2324-34 du code de la santé publique ([68]).

Ce nouveau mode d’accueil, créé à titre expérimental, avait pour objectif de permettre le développement de l’accueil collectif sur les territoires visés avec des plus petites structures dont la dimension correspondait davantage aux besoins de ces territoires, et pour un moindre coût par rapport aux structures d’accueil traditionnelles. En effet, dans les territoires ruraux, le coût d’une crèche PSU classique est souvent trop élevé pour un nombre d’enfants de moins de trois ans trop faible. Par ailleurs, afin de permettre aux petites communes d’expérimenter les micro-crèches sans avoir à endosser obligatoirement le rôle de tiers financeur comme l’exige le financement par la PSU, il a été proposé aux gestionnaires porteurs de ces projets de bénéficier d’un mode de financement dérogatoire, grâce au complément de libre choix du mode de garde (CMG) dit « structure », versé aux familles dans le cadre de la Paje.

Dans leur rapport relatif aux micro-crèches, l’Igas et l’IGF mettent en exergue que les micro-crèches sont « responsables de la majeure partie de la dynamique de création de places depuis 2010 », la part des micro-crèches dans la création de places nettes en EAJE de 2010 à 2015 s’élevant à près de 50 %, puis à hauteur de 70 % entre 2015 et 2020. Or, la majeure partie des places créées n’ont pas bénéficié aux territoires ruraux initialement visés, ni aux zones urbaines sensibles (ZUS). En effet, le dispositif a été détourné de cet objectif.

b.   Les micro-crèches s’installent en réalité de manière non-contrôlée essentiellement dans les milieux urbains aisés

Initialement destinées aux milieux ruraux, ces structures se sont considérablement développées dans des territoires urbains, y compris dans des territoires déjà bien pourvus en places d’accueil.

Comme le relevaient déjà en 2015, dans un article, Mme Manon Harguindeguy et M. Frédéric Vabre, les micro-crèches semblent « réunir toutes les qualités attendues d’un mode de garde » en sociabilisant le jeune enfant dans une structure de petite taille ([69]). Il y a en effet eu une demande croissante des parents pour ce type d’EAJE ayant incité les porteurs de projet – essentiellement des entreprises privées – à se déployer sous cette forme au sein des territoires urbains, d’autant que les contraintes réglementaires pesant sur les micro-crèches sont moins strictes que celles applicables aux autres EAJE ([70]).

L’Igas et l’IGF parviennent à la même conclusion, en relevant que les micro-crèches Paje sont principalement présentes dans les métropoles et dans les zones où le niveau de vie est le plus élevé, contrairement aux objectifs initiaux du dispositif ([71]). Par ailleurs, l’implantation des micro-crèches Paje ne semble pas déterminée par un déficit d’offre d’accueil sur le territoire, bien au contraire : elles sont majoritairement implantées dans des départements où le taux de couverture est supérieur à la moyenne nationale ([72]).

En outre, si, dans l’ensemble, les élus entretiennent, selon l’Association des maires de France (AMF), de bonnes relations avec les entreprises privées de crèches implantées sur leur territoire, il est à noter qu’en l’absence de liens financiers entre la structure et la collectivité territoriale, il n’y a aucune obligation d’entretenir ces relations ([73]). Dès lors, il appartient aux communes – comme la rapporteure a pu le constater dans ses déplacements – de prendre l’initiative d’établir et d’entretenir de telles relations avec les structures de son territoire. Or, les micro-crèches, financées indirectement par la Paje, n’ont pas besoin de tiers financeur, et les élus locaux ne sont donc pas, en l’état de la législation en vigueur, systématiquement informés des projets d’ouverture sur leur territoire. Cette situation devrait néanmoins évoluer avec l’application de la loi pour le plein-emploi, qui confère aux maires le pouvoir de s’opposer à l’implantation d’un EAJE sur leur territoire ([74]).

Le développement des micro-crèches Paje a cependant pu être encouragé par certaines collectivités territoriales dans la mesure où, précisément, ces dernières n’ont pas besoin de jouer le rôle de tiers financeur. Ainsi, l’instauration d’une micro-crèche peut constituer une source de moindre dépense pour les collectivités territoriales, car cela leur permet d’étendre les places en crèche sans avoir à soutenir financièrement le projet, ce que la rapporteure a d’ailleurs pu constater également dans ses déplacements.

L’Igas et l’IGF relèvent, à ce titre, que, pour certaines communes disposant de peu de moyens financiers, l’installation d’une micro-crèche Paje est perçue comme le seul moyen de bénéficier d’un EAJE sur leur territoire. En effet, comme l’a relevé France Urbaine, lors de l’audition de ses représentants par la commission d’enquête, la part des dépenses communales dédiées aux enfants de 0 à 10 ans représente environ 50 % de leurs budgets – hors énergie et bâtiments – alors que le budget des communes est de plus en plus contraint. Ce faisant, il est allégué que les arbitrages en faveur de la création d’EAJE sont difficiles à mener face à d’autres priorités (action sociale, accompagnement au vieillissement, etc.).

Par ailleurs, les micro-crèches Paje ne répondent pas réellement à l’objectif assigné à la politique familiale en matière de réduction des inégalités, notamment sociales, dans la mesure où l’accueil des enfants au sein de ces structures est plus coûteux pour les familles que l’accueil dans les crèches PSU. Cela remet en cause l’égalité d’accès au service public, qui devrait prendre de plus en plus d’importance avec la montée en puissance du service public de la petite enfance. Dans leur rapport relatif aux micro-crèches, l’Igas et l’IGF observent ainsi que le coût élevé des micro-crèches se traduit par une surreprésentation des familles aisées et par de faibles durées de garde pour les revenus les plus faibles.

Il est cependant peu aisé de retracer précisément les évolutions des micro-crèches, étant entendu que la Cnaf, qui n’en est pas le financeur direct, ne dispose pas d’informations détaillées quant au statut des EAJE financés par la Paje. La Cnaf a cependant fait valoir que des travaux ont été initiés pour tenter de mieux appréhender les réalités des micro-crèches Paje.

4.   Le développement du secteur privé lucratif fait l’objet de critiques grandissantes

La logique de rentabilité économique inhérente au modèle du secteur privé lucratif est aujourd’hui opposée, à tort selon la rapporteure, par de nombreux acteurs à la satisfaction des besoins fondamentaux des enfants. Certains acteurs de la petite enfance ont pu affirmer que la logique de rentabilité inhérente au modèle des groupes privés lucratifs ne serait pas compatible, par nature, avec la satisfaction des besoins des jeunes enfants. Ces critiques ont été renforcées par la présence de fonds d’investissement et de fonds de dette au capital des grands groupes privés soulevant ainsi l’enjeu d’une « marchandisation » du secteur de la petite enfance et de stratégies financières internationales.

La rapporteure ne partage pas ces constats : elle estime que le modèle des crèches du secteur privé lucratif n’est pas incompatible par nature avec les besoins des enfants. Néanmoins, elle souhaite ici restituer les travaux de la commission d’enquête à ce sujet.

a.   Les critiques relatives au lien entre la recherche de rentabilité, propre au secteur privé lucratif, et les graves dysfonctionnements constatés au sein des crèches

● Bien que les dysfonctionnements constatés au sein des EAJE soient loin d’être l’apanage des établissements gérés par le secteur privé lucratif, des critiques relatives à la recherche de rentabilité du secteur privé lucratif ont pu être exprimées.

Il a été avancé par diverses personnes auditionnées devant la commission d’enquête que la logique de rentabilité inhérente au secteur privé lucratif engendrerait des dysfonctionnements contraires aux besoins et aux droits fondamentaux des enfants accueillis. Cette logique serait, par essence, inadaptée au monde des enfants en construction et à leur vulnérabilité.

La rapporteure ne partage pas cette analyse. En effet, le rapport de l’Igas de 2023 ([75]), de même que les constats réalisés par la rapporteure sur le terrain et lors des auditions, démontrent que les défaillances dans les conditions d’accueil du jeune enfant en crèche ne sont pas l’apanage du secteur privé lucratif. De plus, les travaux de la commission ont démontré que la rentabilité économique du secteur – et in fine la satisfaction des intérêts des investisseurs – repose sur la confiance des familles envers la crèche, qui se trouve rompue en cas d’atteinte grave à la qualité d’accueil des enfants. Dès lors, il ne peut y avoir de gain financier sans garantie de la satisfaction, et donc de recherche de la qualité.

Certes, le jeune enfant a besoin, pour s’épanouir, d’évoluer à la faveur d’un rythme lent, et de bénéficier de stabilité, notamment affective. À ce titre, la pratique de l’accueil temporaire des enfants en EAJE, de même que l’accueil en surnombre, qui visent d’abord à répondre aux besoins des parents, ne s’inscrivent pas dans cette approche qualitative. Cependant, cette pratique existe au sein de tous les types d’EAJE et est essentiellement liée au fonctionnement de la PSU (voir première partie, II, A, 1), et non, par principe, à la recherche de rentabilité des crèches du secteur privé lucratif.

Par ailleurs, les reproches relatifs à l’existence d’une logique de « remplissage » au sein des crèches privées lucratives, concernent en réalité les EAJE de tout statut juridique. En effet, c’est le financement par la PSU qui oblige les gestionnaires de crèches à optimiser en permanence le niveau d’occupation de leur structure, pour améliorer leur taux de facturation, dont dépend le montant des versements de la branche famille qu’ils perçoivent (voir première partie, II, A, 1).

De même, la volonté de réaliser des économies sur la masse salariale, en réduisant au minimum autorisé le nombre de personnels présents dans les crèches, voire en ne respectant pas les taux d’encadrement, ne semble pas propre au secteur privé lucratif. Si de telles dérives ont pu être signalées au sein des grands groupes – sans que la rapporteure dispose d’éléments lui permettant d’en vérifier la réalité et d’en mesurer l’ampleur – les mêmes constats ont pu être réalisés dans des crèches publiques et associatives.

Lors de ses visites de terrain, la rapporteure a elle-même constaté que des élus locaux, confrontés à l’augmentation des coûts de la crèche municipale, mais ne souhaitant pas fermer l’établissement ou supprimer des places, ont pu réduire leur personnel, au point de ne plus respecter les normes relatives au taux d’encadrement. Malgré les alertes, la situation a duré plusieurs mois, sans que les autorités de contrôle interviennent.

b.   La question de la financiarisation du secteur de la petite enfance, à travers la présence de fonds d’investissement et de fonds de dette au capital de groupes de crèches

Des critiques portent sur la présence des fonds d’investissement au capital des groupes de crèches, en ce que leur présence aurait un impact sur la qualité d’accueil. La rapporteure souligne toutefois que cette qualité est la condition sine qua non de l’intérêt financier de ces investisseurs à l’égard du secteur. Néanmoins, dans les faits, il convient de noter que leur poids dans le processus décisionnel des groupes peut s’avérer déterminant.

i.   La présence des fonds d’investissement ou de dette au capital des groupes de crèches.

Depuis leur création, afin de soutenir leur stratégie de croissance, les grandes entreprises de crèches ont progressivement ouvert leur capital à des fonds d’investissement ou fait appel à des fonds de dette. En devenant actionnaires des groupes de crèches, ces fonds ont apporté de nouvelles sources de financement, permettant d’étendre le réseau de structures, en France mais aussi à l’international.

– L’entreprise Babilou, fondée par MM. Rodolphe et Édouard Carle, a ouvert son capital en 2008 à Alpha Private Equity Fund à hauteur de 46 %. Au cours de la période 2008-2013, les fondateurs se sont également rapprochés d’autres entreprises de crèches (Iziy-Les enfants d’abord !, Tout Petit Monde, Garderisettes, et La Ronde des Crèches) afin de former le groupe Babilou.

À partir de 2013, le groupe commence son extension à l’international. En 2014, Babilou rachète les crèches 123 Soleil. La même année, Société Générale Capital Partenaires ainsi que la société belge Cobepa rentrent au capital de l’entreprise à hauteur de 20 % chacune, les fondateurs conservant 60 % du capital. L’actionnariat du groupe va alors évoluer au gré de la revente des actions entre les investisseurs successifs. En 2017, le fonds américain TA Associates prend part au capital de Babilou, les fondateurs demeurant majoritaires avec 60 % des actions. En 2020, le fonds d’investissement Antin Infrastructure Partners est entré au capital du groupe Babilou en acquérant une part majoritaire du capital auprès de ses actionnaires historiques, soit 52 %. En 2021, le fonds a augmenté sa participation à hauteur de 57 % suite à deux augmentations de capital, portant ainsi son investissement total dans le groupe Babilou à 590 millions d’euros.

– Le groupe Grandir – Les Petits Chaperons Rouges, a été fondé en 2000 par M. Jean-Emmanuel Rodocanachi. En 2016, le fonds d’investissements Eurazeo y a investi 134 millions d’euros en fonds propres et en obligations convertibles, pour détenir ainsi 41 % du capital, aux côtés de Bpifrance, qui prend une participation de 8 % – 25 millions d’euros – et du fondateur et président-directeur général, qui conserve 51 % des parts.

En 2021, le fonds d’investissement Infravia entre au capital du groupe en rachetant les actions d’Eurazeo et de Bpifrance. Depuis, Infravia est devenu l’actionnaire majoritaire du groupe Grandir, avec 61 % du capital – 251 millions d’actions et 167 millions d’obligations – et détient 37 % des droits de vote. Le fonds d’investissement Arkéa est également présent, indirectement, au capital du groupe Grandir, par l’intermédiaire d’une participation minoritaire dans Athina Conseil, la société par laquelle M. Jean-Emmanuel Rodocanachi, investit au sein du groupe. Ainsi, un représentant d’Arkéa est présent au conseil de surveillance de Grandir, qui compte une douzaine de membres.

– Le groupe La Maison Bleue a été fondé en 2004 par M. Sylvain Forestier et Antonia Ryckbosch. En 2012, l’entreprise a ouvert son capital aux fonds d’investissement Activa et EPF Partners. Dans le cadre d’une réorganisation, à la fin de l’année 2016, leurs participations ont été cédées à Bpifrance, d’une part, et TowerBrook, d’autre part, à hauteur de 20 % chacun, tandis que le fondateur, M. Sylvain Forestier, conserve 60 % du capital du groupe.

– Enfin, s’agissant de People&Baby, son président fondateur M. Christophe Durieux, s’est satisfait, lors de son audition devant la commission d’enquête du fait que « People&Baby est la seule entreprise du secteur à détenir 100 % de son capital », après avoir racheté les actions détenues par ses deux précédents actionnaires, Bpifrance et le groupe CM-CIC. Toutefois, les travaux de la commission d’enquête ont montré que cette affirmation était pour le moins sujette à caution, comme les évènements survenus ultérieurement l’ont du reste montré.

ii.   L’intérêt financier des investissements réalisés dans les groupes de crèches repose sur le long terme et la qualité du service fourni.

Les travaux de la commission d’enquête ont pu établir que les grandes entreprises de crèches ne versent aucun dividende à leurs actionnaires. La commission d’enquête s’est, en conséquence, interrogée sur l’intérêt des fonds d’investissement à prendre part au capital de ces entreprises, et in fine, sur la pertinence des critiques relatives à la financiarisation du secteur.

En effet, des critiques ont été émises, tant par certains membres de la commission d’enquête que par des personnes auditionnées, sur le principe même de la présence de fonds d’investissement dans ce secteur. Ils mettaient en avant que l’intervention de ces fonds serait à l’origine de la dégradation de la qualité d’accueil, puisqu’ils imposeraient une logique financière visant à favoriser la rentabilité économique de l’entreprise, en exigeant éventuellement une réduction des dépenses de fonctionnement et une optimisation des recettes.

Toutefois, les travaux de la commission d’enquête ont permis d’établir que les fonds d’investissements présents au capital des grands groupes de crèches n’exerçaient aucune pression sur les coûts en vue d’en améliorer la rentabilité à court terme. En effet, l’intérêt de leur investissement repose sur une logique de long terme, comme leurs représentants ont pu l’expliquer à la commission d’enquête. M. Vincent Levita, président du fonds Infravia a ainsi fait valoir que l’objectif pour le fonds est de doubler la taille de l’investissement réalisée sur une durée moyenne de six à sept ans, en fonction de la rapidité de la croissance de la société, et des difficultés potentielles rencontrées lors de son développement. Ainsi, la rentabilité de l’investissement initial dépend de la plus-value réalisée au moment de la vente des participations à un nouvel investisseur, et non pas du versement de dividendes annuels financés au détriment de la qualité d’accueil.

Le secteur des crèches présente un intérêt pour les investisseurs car il répond à un besoin fondé sur des tendances de long terme, à savoir la démographie, l’éducation des jeunes enfants, la participation des femmes au marché de l’emploi. Comme le relève le fonds de dette Alcentra dans ses réponses écrites, « il y aura toujours des bébés » ([76]), ce qui en fait un investissement moins risqué comparativement à d’autres secteurs. Par ailleurs, le secteur des crèches présente un fort potentiel de croissance, à la fois en France et à l’international, la demande de places de crèches étant nettement plus forte que l’offre ; d’importants investissements restent à réaliser, et exigent des financements conséquents. Bpifrance a ainsi relevé que ce secteur est perçu comme « résilient », car sujet à une visibilité statistique, à la prédictibilité de la demande, et positivement orienté à long terme en raison du déficit d’offre et de la valeur du modèle d’accueil collectif. Sur le long terme, c’est donc la qualité de l’accueil qui profite aux fonds d’investissement pour améliorer la plus-value réalisée lors de la revente de leurs participations.

M. Vincent Levita, président du fonds d’investissement Infravia, explique ainsi que, dans la mesure où la plus-value s’établit lors de la revente, l’intérêt du fonds, sur le long terme, est de s’assurer que la qualité d’accueil soit garantie dans les structures gérées par l’entreprise dont ils sont actionnaires, afin de ne pas s’exposer à un risque réputationnel. L’image est, en effet, particulièrement importante pour les investisseurs, notamment eu égard au développement des fonds éthiques, comme l’a fait valoir le fonds d’investissement TowerBrook.

L’audition du fonds de dette Alcentra a également démontré que la qualité de l’accueil conditionne la rentabilité de l’investissement : c’est précisément en raison des dysfonctionnements mis en lumière au sein de l’entreprise People&Baby, et notamment du décès d’une petite fille dans une crèche de son réseau, que l’entreprise a fait face à un déficit d’image, et à des difficultés économiques, qui ont fragilisé sa santé financière, et ont tendu à dévaloriser l’investissement initialement réalisé. La mauvaise gestion financière d’une entreprise, de même qu’une réputation dégradée, sont donc tout sauf profitables pour le fonds actionnaire, qui a plutôt intérêt à s’assurer de la bonne santé économique de l’entreprise concernée et de la qualité de service proposée.

De plus, le recours à un fonds de dette ou à un prêt bancaire, plutôt qu’à un fonds d’investissement, implique le paiement annuel d’intérêts, et donc le maintien d’un certain niveau de rentabilité, ce qui peut également avoir des effets sur la qualité du service proposé. Dès lors, la rapporteure estime que le recours à des fonds d’investissement ou à des fonds de dette au soutien de la stratégie de croissance des groupes de crèches ne paraît pas générer des difficultés plus importantes que le recours à une banque pour financer les investissements en matière de création de places en crèches et de consolidation de la trésorerie.

iii.   Le rôle des fonds d’investissement et des fonds de dette dans les décisions stratégiques des groupes

Les fonds d’investissement et les fonds de dette jouent un rôle dans les décisions stratégiques des groupes de crèches, dans la mesure où ils en sont actionnaires. La commission d’enquête les a longuement interrogés à ce sujet, afin de comprendre l’influence qu’ils peuvent avoir sur la qualité de l’accueil proposé aux enfants par ces entreprises.

Ainsi, par exemple, si les représentants du fonds d’investissement Infravia ont fait valoir dans leurs réponses écrites qu’ils n’ont « pas le droit d’imposer une orientation stratégique, un objectif de croissance ou de rentabilité, une acquisition, l’entrée dans un nouveau pays, une pratique de rémunération » ([77]), ils indiquent néanmoins contrôler les comptes du groupe afin de s’assurer de la bonne gestion de la société, sans prise de risque excessive et « dans le respect des bonnes pratiques comptables et managériales ». Par ailleurs, le fonds admet s’assurer du niveau de rentabilité de l’entreprise concernée, afin d’être en mesure de poursuivre les investissements en faveur de son développement.

Les entreprises de crèches, en ouvrant leur capital à un fonds de dette, peuvent néanmoins être amenées à abandonner, au moins en partie, leur liberté de choix et de gestion, ce qui peut avoir des conséquences, in fine, sur la qualité de l’accueil des enfants dans les crèches, positivement ou négativement. Or, il semblerait que toutes les grandes entreprises de crèches aient également eu recours à des fonds de dette – sans que la rapporteure ait pu le vérifier. Lors de son audition devant la commission d’enquête, M. Nicolas Besson, dirigeant du fonds Alcentra, a ainsi relevé que les relations entre les entreprises de crèches et un fonds de dette telles que celles entre Alcentra et People&Baby ne sont pas une exception. La spécificité de l’exemple de People&Baby tiendrait à l’attribution d’un droit de préférence au fonds de dette, ce qui n’est pas sans conséquence sur la gouvernance du groupe. Il est néanmoins trop tôt pour connaître l’effet de la prise de contrôle sur l’entreprise, et notamment ses répercussions sur la qualité de l’accueil, les conditions de travail des salariés, ou encore l’avenir du groupe lui-même.

c.   L’opacité de la structure juridique des grands groupes d’entreprises de crèches

Par ailleurs, la rapporteure souligne que les montages juridiques en termes d’organisation et de gouvernance des grands groupes de crèches sont peu lisibles.

À l’occasion de l’audition des quatre grands groupes de crèches, la rapporteure a ainsi pu découvrir certains montages ambigus. Par exemple, le groupe People&Baby détient une association à but non lucratif, Crèches pour tous. Au cours de leur audition devant la commission d’enquête, M. Christophe Durieux et Mme Odile Broglin ont expliqué que cette association était utilisée pour répondre aux appels d’offres des communes qui se montreraient hostiles aux entreprises de crèches. Dans un second temps, une fois le marché public remporté, ces derniers indiquent que l’association déléguerait la gestion de la structure au groupe People&Baby. Bien qu’assurant la fonction de trésorier de cette association, M. Durieux a déclaré ne pas connaître son chiffre d’affaires, avant de transmettre ces éléments par écrit à la suite de l’audition.

Par ailleurs, les auditions des grands groupes de crèches ont permis de mettre en lumière l’existence d’un modèle de gestion immobilière que tous semblent avoir en commun. En effet, si tous les groupes auditionnés se sont prévalus de leur statut de locataires des immeubles au sein desquels se trouvent leurs crèches, il est apparu, en réalité, au fil des auditions, que tous les fondateurs de ces groupes détiennent au moins une société civile immobilière (SCI) propriétaire d’une partie – qui peut apparaître résiduelle en nombre mais dont l’intérêt financier n’est pas négligeable – des bâtiments abritant les crèches de leur réseau, dont, par exemple, le siège social de People&Baby, situé avenue Hoche, à Paris, soit l’un des quartiers les plus chers de la capitale ([78]).

De la même manière, la rapporteure s’interroge sur la pratique des centrales d’achats de ces groupes privés, qui leur permettent de centraliser et de simplifier le processus d’achat des produits consommables, mais également de réaliser des économies d’échelle en massifiant les achats. Enfin, ils permettent de réduire la charge administrative, sans que la puissance publique, en tant que principal financeur, dispose à ce jour des informations afférentes.

La rapporteure s’interroge en effet sur les conséquences que peuvent générer la cohabitation d’intérêts contradictoires lorsque les fondateurs dirigent encore ces entreprises. Dans le cas de People&Baby, dont M. Christophe Durieux était président, actionnaire, mais aussi créancier, l’audition des représentants d’Alcentra a pu mettre en lumière l’existence de décisions prises par ce dernier en tant que dirigeant, mais qui répondent d’abord à ses intérêts en tant que créancier ([79]).

Cette opacité des structures des groupes peut également s’avérer problématique au regard des contrôles exercés sur leurs structures.

En tout état de cause, la rapporteure considère qu’il est légitime, au regard de l’importance des financements publics dans le secteur des crèches et de l’enjeu primordial de la qualité de service dans ce secteur qui accueille un public particulièrement vulnérable, que les pouvoirs publics puissent contrôler la structure de charges de ces grands groupes et puisse veiller dans la durée à ce que le recours à la dette ou l’ouverture du capital à des fonds d’investissement n’aient pas de conséquences négatives sur la qualité d’accueil. À ce titre, elle se félicite que la loi permette désormais le contrôle des comptes des grandes entreprises de crèches, et de la décision prise par le Gouvernement en avril dernier de lancer une telle opération de contrôle.

B.   La qualitÉ d’accueil, un impensÉ de la politique familiale alors que les alertes concernant sa dÉgradation se multiplient

En ayant privilégié jusqu’à peu, de manière constante, le prisme quantitatif de la politique d’accueil des jeunes enfants en crèches, l’aspect qualitatif a constitué, jusqu’à récemment, un impensé.

Il en résulte une dégradation de la qualité de l’accueil des jeunes enfants, intimement liée au modèle de financement de l’accueil des jeunes enfants en crèches (voir première partie, II) mais résultant d’abord d’une pénurie de professionnels de la petite enfance. En effet, pour répondre à cette pénurie, les exigences relatives à l’encadrement des enfants par les professionnels ont été assouplies, pour tenter de maintenir et de créer des places en crèches. Cela a eu pour effet de dégrader plus encore la qualité et les conditions de travail des professionnels de crèche, et d’alimenter la pénurie de personnels. Il s’agit d’un cercle vicieux qui est entretenu par la priorité donnée à la création de places en crèches.

En tout état de cause, l’insuffisance des contrôles pesant sur les EAJE n’a pas permis d’enrayer la dynamique de détérioration de la qualité d’accueil.

1.   Le constat d’une qualité d’accueil structurellement dégradée dans les crèches, quel que soit le statut juridique du gestionnaire

La rapporteure partage le constat, unanimement dressé, d’une détérioration de la qualité d’accueil des enfants au sein des crèches. Toutefois, si cette dégradation a, initialement, été mise en lumière à l’aune de dysfonctionnements au sein des EAJE relevant du secteur privé lucratif, la rapporteure a pu constater à partir des travaux de la commission d’enquête qu’elle est structurelle et concerne en réalité toutes les crèches de tout statut juridique.

a.   La qualité de l’accueil en crèche se détériore

La qualité de l’accueil se détériore au détriment, en premier lieu, des enfants, mais aussi vis-à-vis des parents.

i.   La qualité de l’accueil en crèche des jeunes enfants se détériore et fait obstacle à la satisfaction complète des besoins des enfants

L’Igas a documenté la diminution de la qualité de service proposée par les EAJE. Dans son rapport consacré aux maltraitances dans les crèches, l’Igas souligne ainsi que « la politique publique d’accueil s’est construite comme une politique de service aux familles, prioritairement orientée par une logique quantitative d’accroissement de l’offre sans véritable pilotage de la qualité » ([80]).

Or, il est désormais établi que les enfants, même très jeunes, même sans en avoir conscience, bénéficient de droits qui leur sont propres, que les politiques publiques ont le devoir de garantir. Il convient, à cet égard de favoriser la satisfaction de leurs besoins fondamentaux. Les 1000 premiers jours de l’enfant constituent un moment stratégique pour son développement et sa construction personnelle et exigent une attention particulière des professionnels qui l’entourent, laquelle ne peut être que sanitaire (voir deuxième partie, I, A, 3). Or, il ressort des travaux de la commission d’enquête que, précisément, la prise en charge des enfants dans les crèches est encore trop axée sur une dimension sanitaire et insuffisamment sur les enjeux de construction et de développement de l’enfant et sur les aspects pédagogiques.

Ainsi, en donnant historiquement la priorité au nombre d’enfants accueillis au sein des EAJE et à l’approche sanitaire, la politique d’accueil du jeune enfant n’a pas été conçue dans l’intérêt du développement de l’enfant. Ce choix est spécifique à la France, car la Suède et l’Allemagne, par exemple, ont fait du développement de l’enfant le premier objectif de la politique d’accueil du jeune enfant.

Il est toutefois à noter une inflexion réelle de cette approche, en particulier sous l'impulsion de la commission dite des 1000 jours qui a conduit à l’élaboration de règles relatives à la qualité d’accueil des jeunes enfants, en particulier via la consécration législative de la charte nationale pour l’accueil du jeune enfant.

Néanmoins, l’Igas souligne que malgré l’élaboration de cette charte, la définition des bonnes pratiques est demeurée « embryonnaire » puisqu’aucun référentiel opérant n’a été établi et qu’il n’existe pas de dispositif global d’évaluation de la qualité d’accueil dans les établissements. L’inspection souligne également que la diffusion parmi les professionnels de la petite enfance de la théorie de l’attachement ([81]) demeure insuffisante. Un manque de connaissances caractérise aussi la compréhension et l’accompagnement du sommeil des enfants et de leurs pleurs. La rapporteure partage ces constats, du fait de formations trop insuffisantes en la matière.

ii.   La qualité de l’accueil se détériore du point de vue des parents, dans le cadre des relations qu’ils entretiennent avec les structures d’accueil

La qualité de l’accueil se détériore également vis-à-vis des parents, notamment dans le cadre des relations contractuelles qu’ils entretiennent avec les EAJE.

De pratiques trompeuses voire abusives de la part des établissements ont été mises en lumière par la DGCCRF dans le cadre d’une enquête relative au secteur des micro-crèches réalisée en 2021 ([82]).

En effectuant cette enquête auprès de 362 micro-crèches, la DGCCRF a ainsi identifié des manquements au code de la consommation et aux règles de protection économique des consommateurs, avec deux micro-crèches sur trois qui présentaient au moins une non-conformité en matière d’information délivrée, réduisant la capacité des parents à comparer les offres ou les trompant sur la prestation d’accueil délivrée. Sur ces 362 micro-crèches contrôlées, ont ainsi été adressés 208 avertissements et 80 injonctions de mise en conformité. La DGCCRF a surtout pointé du doigt la présence de clauses abusives au sens du code de la consommation, par exemple les pratiques consistant à permettre au gestionnaire de modifier unilatéralement et discrétionnairement le contrat, ou à imposer des pénalités de retard d’un montant disproportionné.

Pour la DGCCRF, les clauses qui prévoient des coûts supplémentaires ou des surfacturations injustifiées sont de nature à engendrer un déséquilibre contractuel important au détriment des familles et à porter atteinte à leurs intérêts économiques, a fortiori dans un contexte de manque de solutions d’accueil, qui prive les parents d’un réel choix. La DGCCRF a ainsi constaté, dans certains cas, que les parents devaient payer le double des arrhes (frais de réservation) versées s’ils renonçaient à la place d’accueil qu’ils avaient réservée pour leur enfant.

Par ailleurs, la DGCCRF a relevé des allégations mensongères et trompeuses de certaines micro-crèches, relatives aux prix ou aux amplitudes horaires, aux caractéristiques essentielles du lieu d’accueil en matière de superficie des locaux et de qualité des services, ou encore à la présence d’éducateurs de jeunes enfants, de médecins, de psychomotriciens ou de diététiciens mise en avant. Dans certains cas, les activités présentées dans les plaquettes publicitaires n’étaient pas proposées, par exemple les enseignements en langue des signes ou en anglais, les activités de jardinage et les ateliers animés par un intervenant extérieur – tout comme les espaces Snoezelen ([83]) n’étaient en réalité pas mis à disposition. Il ressort des auditions menées dans le cadre de la commission d’enquête que, dans de nombreux cas, les projets pédagogiques annoncés par les crèches ne sont pas mis en œuvre en pratique, en raison des tensions générées par le manque de personnels et le manque de contrôles afférents.

La DGCCRF a également pointé du doigt les structures qui affichent des taux de satisfaction parfois très élevés pour valoriser la qualité perçue de l’accueil sans disposer d’éléments objectifs à l’appui des chiffres avancés. La direction compare cette pratique à celle des faux avis sur Internet.

En outre, la pratique de l’accueil temporaire des enfants participe également de la dégradation des relations entre les crèches et les parents. Les travaux de la commission d’enquête ont montré que certaines crèches proposent, de manière courante, des places d’accueil temporaire ou occasionnel à des familles, tout en se réservant la possibilité d’y mettre fin dans des délais très courts si la place d’accueil venait à être réclamée par un employeur réservataire, au bénéfice d’un enfant ainsi jugé « plus rentable ». Cela peut mettre en difficulté les parents qui, lorsque cette situation n’a pas été expliquée au moment de la signature du contrat, doivent tenter de trouver en urgence une nouvelle solution d’accueil pour leur enfant. Cela présente également des difficultés pour l’enfant, qui se voit privé de ses référents affectifs presque du jour au lendemain.

b.   Bien que la détérioration de la qualité de l’accueil ait, au départ, été mise en lumière dans le secteur privé, elle concerne en réalité les EAJE de tous statuts juridiques, dans une logique structurelle

La rapporteure insiste sur le fait que le secteur privé lucratif n’est pas, par nature, le seul responsable des dysfonctionnements qui ont pu être constatés dans des crèches. Ceux-ci sont avant tout le résultat de difficultés structurelles, qui affectent le secteur de la petite enfance dans son ensemble et qui s’expliquent en grande partie par le mode de financement des crèches.

i.   La détérioration de la qualité de l’accueil a, au départ, été mise en lumière au sein de crèches du secteur privé lucratif

L’existence de dysfonctionnements au sein des EAJE a été mise sur le devant de la scène à la suite du décès d’une petite fille dans une crèche du groupe People&Baby, à Lyon, en 2022. C’est à la suite de cet évènement que l’Igas avait été saisie par le ministre des Solidarités afin d’évaluer la qualité de l’accueil et la prévention de la maltraitance dans les EAJE.

Suite à ce drame, la parole des professionnels de la petite enfance s’est libérée et de nombreux dysfonctionnements et situations de maltraitance ont été médiatisés au sein des grandes entreprises de crèches. Récemment, deux ouvrages journalistiques, Babyzness, de Mmes Bérangère Lepetit et Elsa Marnette et Le Prix du berceau, de Mme Daphné Gastaldi et M. Mathieu Périsse, ont relaté des témoignages de parents et de professionnels de la petite enfance faisant état de graves dysfonctionnements, voire d’actes de maltraitance au sein des EAJE, tels que rapportés dans le rapport de l’Igas précité de 2023.

● Dans leur ouvrage Le Prix du berceau, les journalistes Mme Daphné Gastaldi et M. Mathieu Périsse ont, par exemple, documenté l’existence d’une prime, au sein du groupe Les Petits Chaperons Rouges, octroyée aux directrices de crèches qui parviendraient à limiter le gaspillage de nourriture dans leurs établissements. Si l’objectif de lutte contre le gaspillage alimentaire est légitime, dans les faits, l’instauration de cette prime aurait pu les inciter, selon les journalistes, à commander moins de repas, au risque de ne pas avoir suffisamment de portions de nourriture à proposer aux enfants présents, notamment lorsque plus d’enfants que prévus étaient accueillis un jour donné. Les journalistes relatent, dans leur ouvrage, le témoignage de parents affirmant que leurs enfants étaient « affamés » lorsqu’ils venaient les chercher le soir.

Les représentants du groupe Les Petits Chaperons Rouges ont été interrogés à ce sujet lors de leur audition devant la commission d’enquête. Mme Élodie Colas, directrice régionale Nord et Ile-de-France, a réfuté l’existence d’une prime au bénéfice des directrices d’établissements qui rationneraient la nourriture des enfants en affirmant que : « la consigne est bien de commander au moins 100 % des repas par rapport au nombre d’enfants prévus. En 2023, nous avons reçu 150 % de repas, ce qui représente un excédent de 250 000 repas environ : l’équivalent d’un déjeuner pour la ville de Bordeaux. Étant une entreprise engagée dans la RSE, nous avons à cœur de sensibiliser nos équipes à la problématique du gaspillage alimentaire » ([84]). En l’état, il n’est pas possible d’établir qu’il ait réellement existé une quelconque volonté de faire des économies sur les repas des enfants en les privant de nourriture

D’autres témoignages relayés par les journalistes font état de directeurs de crèches devant en permanence rendre des comptes à des managers étrangers au monde de la petite enfance, à un rythme les empêchant de se focaliser aux ateliers pédagogiques ou à la qualité de l’accueil. Selon Mme Daphné Gastaldi, entendue par la commission d’enquête, la logique de rentabilité à l’œuvre dans le secteur privé lucratif pourrait induire des maltraitances d’ordre économique, avec des crèches « surbookées » pour être le plus rentables possible, et des personnels qui ne sont pas remplacés à temps ou qui sont déplacés dans une autre structure du même groupe, au détriment de leur repos ou du projet pédagogique.

Si ces témoignages sont évidemment importants, la rapporteure tient à souligner que les journalistes auteurs de ces deux ouvrages ont fait le choix délibéré de n’enquêter que sur les crèches du secteur privé lucratif. Aussi, il n’est pas possible de comparer les pratiques dénoncées avec celles des crèches du secteur public ou associatif et l’on ne peut affirmer de manière catégorique que les dysfonctionnements observés sont caractéristiques du seul secteur privé lucratif, et ce d’autant plus que le rapport de l’Igas et les travaux de la commission d’enquête ont clairement établi que des conditions d’accueil dégradées pouvaient être constatées dans tout type de crèche, quelle que soit la nature juridique du questionnaire.

● Par ailleurs, il ressort des réponses apportées par les PMI au questionnaire adressé par la rapporteure qu’une partie d’entre elles tendent à contrôler plus souvent les crèches privées que les crèches publiques, ce qui biaise également toute conclusion statistique et empêche l’établissement d’un lien de causalité à partir des résultats des contrôles qu’elles opèrent. Sur les 69 PMI ayant répondu au questionnaire de la rapporteure, 5 des PMI qui disposent d’un plan de contrôle (étant entendu que toutes les PMI ne disposent pas d’un plan de contrôle, voir Première partie, I, B, 4, b) font la distinction dans la régularité des contrôles effectués selon que l’EAJE est public ou privé, avec une tendance à contrôler moins régulièrement les EAJE du secteur public. En tout état de cause, de facto, si les crèches privées sont plus régulièrement contrôlées que les crèches publiques, il est logique que le nombre de dysfonctionnements constatés lors des contrôles y soit plus élevé.

La rapporteure n’a pas pu, pour sa part, établir de causalité entre la gestion d’une crèche par des acteurs privés lucratifs et l’existence de dysfonctionnements. En revanche, ce qui apparaît plus clairement, et de manière plus étayée, c’est l’existence de difficultés structurelles dans le secteur de la petite enfance, résultant notamment du système de financement des crèches, qui peuvent être à l’origine des dysfonctionnements constatés dans les EAJE de toute nature.

Pour autant, la rentabilité inhérente au secteur du privé lucratif doit tout de même faire l’objet d’une attention particulière de la part des pouvoirs publics. Ainsi, Mme Sylviane Giampino a relevé lors de son audition devant la commission d’enquête que « pour certains opérateurs, le profit et les manipulations qui ont été mis en lumière passent avant l’intérêt supérieur de l’enfant, ce qui est contraire à la Convention internationale des droits de l’enfant ». ([85])

ii.   La dégradation de la qualité d’accueil concerne en réalité les crèches de tous statuts

Il ressort des travaux de la commission d’enquête, comme le soulignait déjà l’Igas dans son rapport portant sur les maltraitances dans les crèches ([86]), que les dysfonctionnements au sein des EAJE résultent de problématiques structurelles au sein du secteur. À cet égard, la majorité des PMI interrogées par la rapporteure ne font aucune distinction en fonction de la nature des EAJE et considèrent que les dysfonctionnements concernent toutes les crèches, quel que soit le statut juridique de leur gestionnaire ; le constat est le même sur le terrain.

Selon l’Igas, la dégradation de la qualité d’accueil au sein des crèches tient essentiellement à ce que l’objectif de la qualité d’accueil du jeune enfant n’a jamais été priorisé par rapport aux objectifs quantitatifs de solutions d’accueil pour le plus d’enfants possibles sur une classe d’âge concernée. En effet, les objectifs quantitatifs liés à la création de nouvelles places, à l’amélioration du taux d’occupation des structures et à l’allègement des taux d’encadrement pour faire face aux pénuries de professionnels pouvaient difficilement aller de pair avec le développement de la qualité d’accueil au sein du secteur.

Il n’existe par ailleurs, en l’état actuel, aucun pilotage de la qualité d’accueil des jeunes enfants en EAJE. Sans pilotage de la qualité, l’Igas a donc pu constater, tous types d’EAJE confondus, une grande hétérogénéité de la qualité proposée.

Ainsi, le défaut de pilotage observé jusqu’à présent dans la politique d’accueil du jeune enfant n’a pas permis de donner la priorité aux critères de qualité au sein des EAJE. Il conviendra d’évaluer si l’article 17 de la loi pour le plein-emploi permet une évolution à cet égard dans les prochaines années.

Par ailleurs, l’IGAS relevait dans son rapport sur les maltraitances dans les crèches que le risque de dérives et de maltraitances est trop méconnu, insuffisamment considéré et maîtrisé, et que la question de la maltraitance demeure un impensé de l’accueil collectif. En effet, la rapporteure a pu constater, au fil des auditions, que les formations et les réflexions sur la maltraitance au sein des EAJE concernent essentiellement le repérage et le signalement des violences intrafamiliales et que la maltraitance qui peut exister en crèche ne fait pas suffisamment l’objet de formations et de réflexions.

Cependant, la dégradation structurelle de l’accueil des jeunes enfants résulte, du fait d’un sous-financement structurel, de la pénurie de professionnels, et du manque de contrôles pesant sur les EAJE.

2.   La dégradation de la qualité de l’accueil des enfants en crèches résulte essentiellement d’une pénurie de professionnels pour encadrer les enfants

La pénurie des professionnels de la petite enfance constitue le cœur de la problématique de la dégradation des conditions d’accueil des enfants en crèche, dans la mesure où l’accueil et le bon développement des enfants s’appuient d’abord sur des femmes – le secteur de la petite enfance est très féminisé – qui sont à leur contact au quotidien. Cette pénurie repose sur des causes profondes, et devrait continuer à s’aggraver.

a.   La pénurie de professionnels de la petite enfance : une réalité vouée à s’aggraver dans les années à venir

Les chiffres de la pénurie des professionnels de la petite enfance, particulièrement inquiétants, s’expliquent par de multiples raisons en avec le défaut d’attractivité des métiers de la petite enfance.

i.   La pénurie de professionnels de la petite enfance : éléments chiffrés

● En 2022, la Cnaf a présenté les résultats de son enquête nationale sur la « Pénurie de professionnels en EAJE ». Selon la Cnaf, il manque a minima 10 000 professionnels formés dans les crèches ([87]) pour rouvrir les berceaux gelés actuellement alors que, dans le même temps, plus de la moitié des assistantes maternelles partiront à la retraite d’ici 2030, ce qui amplifiera la pression qui pèse sur les EAJE pour accueillir les jeunes enfants.

Portant sur 15 986 crèches collectives offrant 411 959 places d’accueil, l’enquête de la Cnaf dresse un constat alarmant sur la situation dans les EAJE : près de la moitié (48,6 %) des crèches collectives déclarent un manque de personnel auprès des enfants. Ainsi, 8 908 postes auprès d’enfants sont déclarés durablement vacants ou non remplacés au 1er avril 2022, soit entre 6,5 % et 8,6 % de l’effectif total de professionnels auprès des enfants. Cette enquête fait état de 9 512 places qui sont durablement fermées ou inoccupées à cause d’une difficulté de recrutement, soit 2,3 % du total des places recensées dans le cadre de cette enquête. La part des places fermées étant significativement moins élevée que la proportion de postes vacants, cela signifie, d’après le syndicat Force ouvrière, qu’un certain nombre d’EAJE fonctionnent avec des effectifs en tension. De plus, plus d’une crèche sur dix serait concernée par le nombre de postes de direction manquants.

L’Institut de formation, d’animation et de conseil (Ifac) souligne par ailleurs dans ses réponses écrites au questionnaire adressé par la rapporteure que le manque de professionnels est plus élevé au sein des micro-crèches, où il y aurait 23,71 ETP manquants pour 1 000 places, contre 21,62 ETP pour 1 000 places en moyenne tous EAJE confondus.

Il est cependant délicat d’obtenir des chiffres exhaustifs : l’enquête de la Cnaf reposait en effet sur un taux de réponses de seulement 51,1 %.

● Si l’on tient compte l’objectif de création de 200 000 solutions d’accueil supplémentaires, tous modes de garde confondus, d’ici 2030, la Cnaf estime qu’il faudrait former 70 000 professionnels supplémentaires pour couvrir l’intégralité du besoin. Cependant, les chiffres ne sont pas les mêmes pour tous les acteurs du secteur. Selon le rapport du HCFEA « Accueil des enfants de moins de trois ans », les besoins de créations de solutions d’accueil se situeraient entre 150 000 et 700 000 places à horizon 2027 ([88]). Une approche intermédiaire consiste à utiliser les attentes exprimées par les parents. D’après le baromètre petite enfance 2021 de la Cnaf ([89]), 78 % des parents d’enfants entre 6 et 12 mois déclarent souhaiter un mode d’accueil formel pour leur jeune enfant ; pour répondre à ce souhait, il faudrait créer à horizon 2027 entre 180 000 et 250 000 places selon les hypothèses.

En parallèle, les élus constatent également une baisse de la qualité des candidatures des professionnels de la petite enfance diplômés. À ce titre, l’Association des maires de France (AMF) interpelle régulièrement la branche famille sur le manque de professionnels formés pour travailler au sein des EAJE et alerte par ailleurs sur le fait que, contrairement à ce qui a pu être fait, en particulier pour les micro-crèches (voir première partie, I, B, 3, a), il ne faut pas que la réponse à cette pénurie soit une baisse des exigences de qualification pour travailler en EAJE ([90]). Pour l’association nationale des psychologues de la petite enfance (Anapsy-PE), il y a également eu un impact considérable de la crise sanitaire liée au Covid-19 sur la perte de sens des métiers de la petite enfance, avec un délitement des espaces de pensées et de liens généré par la priorité qui a alors été donnée aux protocoles et au strict accueil des enfants durant les deux années de crise, le recul des temps d’échange et de réunion entre professionnels, considérés comme « non essentiels » ([91]).

ii.   Les raisons de la pénurie de professionnels de la petite enfance : des causes multiples tendant à un cercle vicieux appelant une réponse urgente des pouvoirs publics

Les raisons de la pénurie de professionnels de la petite enfance sont nombreuses, et ont notamment trait à un manque d’attractivité des métiers, qui, comme l’a souligné en audition Force Ouvrière, n’est pas une nouveauté, mais caractérise les professions du secteur depuis plus d’une décennie.

Les causes de ce manque d’attractivité sont multiples :

– Un manque d’attractivité résultant du très faible niveau des salaires à mettre en regard des difficultés rencontrées sur le terrain et de la pénibilité revendiquée de ces métiers. Par ailleurs, selon FO, le fait de pouvoir désormais recruter – sous certaines conditions – jusqu’à 15 % de non-professionnels (sans diplôme ni expérience) depuis l’arrêté du 29 juillet 2022 ([92]), a pour conséquence une dévalorisation des métiers de la petite enfance, laissant penser que tout le monde peut effectuer les tâches des professionnels d’EAJE, alors qu’il s’agit d’un métier à part entière qui nécessite des qualifications particulières. Cette absence de reconnaissance des métiers et des qualifications tire les salaires vers le bas.

À ce titre, on peut relever que, depuis le Ségur de la santé, les auxiliaires de puériculture tendent à privilégier les crèches hospitalières, au détriment des crèches municipales, car les professionnels y bénéficient désormais d’une rémunération plus avantageuse à compétences égales.

Une augmentation des salaires de la petite enfance entre 100 et 150 euros par mois a toutefois été annoncée et budgétée dans le cadre de la Cog 2023-2027. Cependant, en pratique, la mise en œuvre de cette augmentation est complexe. En effet, dans la mesure où ni l’État, ni la branche famille ne sont l’employeur de ces professionnels, la Cog prévoit le financement de ces augmentations à hauteur de 66 % (conformément au modèle actuel de la PSU), lorsque ces augmentations salariales auront été négociées au sein des conventions collectives nationales dans le secteur privé (étant entendu que neuf conventions collectives sont applicables au secteur de la petite enfance), ou votées et mises en œuvre par les collectivités employeurs via le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP). Le Syndicat national des professionnels de la petite enfance (SNPPE) juge cette augmentation – bien que bienvenue – encore insuffisante, étant entendu que les professionnels de la petite enfance ont un salaire médian inférieur de 300 euros nets au salaire médian français.

– Un manque de reconnaissance sociale. Christine Schuhl relève que « dans l’imaginaire collectif, les personnes qui travaillent avec des enfants sont forcément très gentilles mais n’ont pas nécessairement besoin d’être très intelligentes » ([93]) alors que, précisément, s’occuper d’enfants relève d’une responsabilité cruciale non seulement à l’égard des enfants eux-mêmes, vulnérables, et de leurs parents, mais vis-à-vis de la société dans son ensemble. Surtout, comprendre un enfant suppose une formation spécifique et des qualités humaines et professionnelles dont tout le monde ne bénéficie pas.

– Une perte de sens des professionnels en raison de la recherche permanente de recettes pour assurer le fonctionnement des structures. En effet, il ressort des auditions de la commission d’enquête que les professionnels des structures sont parfois frustrés des tâches qu’ils doivent réaliser. C’est tout particulièrement le cas des directeurs de crèches, qui passent très peu de temps auprès des enfants et de leurs équipes, ce qui est pourtant en principe le cœur de leur métier, mais tendent avant tout à accomplir des tâches administratives, liées aux modalités de fonctionnement de la PSU, et à jouer le rôle de commerciaux pour tenter d’accroître le taux d’occupation de la structure et donc les financements associés.

Il existe, selon le SNPPE, un « fossé » entre la formation des professionnels de la petite enfance et la réalité du terrain. Pour le syndicat, les formations ne sont pas suffisamment « en phase » avec la réalité. La conséquence est qu’une fois en poste, certains professionnels ne parviennent pas à se projeter dans ce secteur sur plusieurs années et cherchent, dès lors, à se reconvertir. Il y a par ailleurs beaucoup de déperditions d’étudiants au cours des formations lorsque ceux-ci découvrent la réalité du terrain.

– Des conditions de travail détériorées et une pénibilité du travail. Le manque de professionnels entraîne un cercle vicieux dans la mesure où, du fait de la pénurie de professionnels, les conditions de travail au sein des EAJE sont de plus en plus dégradées, et les équipes doivent faire face à un stress croissant. Selon le SNPPE, la pénurie de professionnels génère le sentiment croissant, pour les personnels des EAJE, de faire de la « garderie » plutôt que de l’accueil des enfants avec un réel projet éducatif.

Par ailleurs, le SNPPE considère que la pénibilité du travail en EAJE n’est pas assez reconnue, alors même que les contraintes physiques et psychologiques, pour les professionnels, sont extrêmement fortes : manutentions manuelles (port répété d’enfants, postures accroupies, à genoux, bras en extension, rangement des jeux, déplacement du mobilier, entretien du linge), nuisances sonores (cris, pleurs des enfants, chute d’objets, déplacements du mobilier), sols glissants ou encombrés par des jouets, stockage en hauteur entraînant des chutes ou glissements, risques psychosociaux et stress au travail, contacts quotidiens avec des enfants potentiellement malades.

– L’insuffisance des perspectives d’évolution professionnelle. Bien que les groupes de crèches privées lucratives aient souligné qu’il était possible d’évoluer professionnellement, à travers l’exemple de professionnels initialement détenteurs d’un CAP Petite Enfance, devenus auxiliaires de puériculture puis éducateurs de jeunes enfants, avant d’évoluer vers des postes de direction, il semble qu’en réalité, les perspectives d’évolution soient davantage à nuancer. À l’heure actuelle, le SNPPE rappelle que l’avancement des professionnels de la petite enfance passe essentiellement par le biais de la validation d’acquis d’expérience (VAE) ; or, par définition, il ne s’agit que de la validation d’une expérience déjà acquise, et, dans les faits, une auxiliaire de puériculture ne peut pas valider une expérience en tant qu’éducatrice de jeunes enfants en étant sur un poste d’auxiliaire de puériculture. Il faut ajouter à cela le manque de perspectives d’évolution professionnelle en dehors des crèches, pourtant nécessaire, à terme, du fait de la pénibilité de ces métiers.

Par ailleurs, l’Ifac invoque comme source de difficultés l’absence d’unité de branche et du métier, avec une multiplicité d’employeurs privés, publics, associatifs, et une multitude de métiers, qui induisent un dialogue social éclaté et une absence de pilotage global des métiers de la petite enfance, et constituent un frein majeur à une professionnalisation des métiers de la petite enfance.

L’ensemble de ces éléments génèrent et alimentent la pénurie de professionnels de la petite enfance : la pénurie s’auto-entretient, dans le cadre d’un cercle vicieux. En effet, les pouvoirs publics ont tenté de remédier au manque de personnels en assouplissant les conditions d’embauche ou les taux d’encadrement, ce qui a pour conséquence de dégrader d’autant plus les conditions de travail des professionnels – qui doivent prendre le temps de former des collègues moins qualifiés, ou qui sont moins nombreux pour prendre soin d’un même nombre d’enfants. Face à ces conditions de travail dégradées, et dans un contexte de sous-effectifs, de plus en plus de professionnels quittent le secteur, ce qui alimente d’autant plus la pénurie.

Le cumul de toutes ces causes explique le manque d’attractivité de ces métiers et produit un effet « boule de neige » : il devient difficile de déterminer les axes prioritaires à travailler et les places de formation demeurent inoccupées malgré les besoins pressants.

iii.   La difficulté de cartographier précisément les besoins de formation

La commission d’enquête a pu constater, en audition, le désengagement des régions, pourtant compétentes en matière de formation professionnelle, sur la question de la pénurie de professionnels de la petite enfance.  Lors de son audition devant la commission d’enquête, Mme Françoise Jeanson, vice-présidente de la région Nouvelle-Aquitaine, n’a pas été en mesure d’éclairer les membres de la commission d’enquête quant à l’ampleur de la pénurie et de détailler les réponses apportées par les régions pour y remédier. Au contraire, elle a déploré qu’aucune instance n’apporte ces éléments aux régions et a appelé de ses vœux la réalisation d’un « travail de dentelle » pour savoir quels professionnels manquent et sur quels territoires.  

Pourtant, en vertu de l’article L. 6121-1 du code du travail, les régions sont compétentes en matière de « politique régionale d’accès à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle ». À ce titre, cet article précise notamment que la région assure la mission de définir et de mettre en œuvre la politique de formation professionnelle et élabore le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelle. La rapporteure regrette que les régions ne se soient pas pleinement emparées de leurs compétences en matière de formation professionnelle pour élaborer, à leur échelle, des plans de formation des professionnels de la petite enfance, correspondant sur le plan quantitatif et qualitatif à l’étendue du besoin.

Au niveau départemental, les comités départementaux de services aux familles (CDSF) identifient les besoins en places d’accueil du jeune enfant dans le cadre des schémas départementaux de service aux familles, qui sont ensuite déclinés dans les conventions territoriales globales (CTG). Il n’est toutefois pas prévu qu’ils intègrent une cartographie des besoins en personnels.

De son côté, le Comité de filière petite enfance a élaboré un communiqué sur les causes de la pénurie, assorties de propositions pour y remédier, sans toutefois dresser un état des lieux de cette pénurie ([94]). Pourtant, le Comité de filière petite enfance, installé le 30 novembre 2021, a notamment pour mission de « mettre en place une gestion prévisionnelle territoriale et nationale partagée des emplois et des compétences visant à faire face à court terme à la pénurie de professionnels de la petite enfance au niveau national comme local, ainsi qu’à permettre le développement futur de l’offre d’accueil » ([95]).

Selon le syndicat Force Ouvrière ([96]), par la mise en œuvre de sa politique familiale, notamment au travers de la Cog, la Cnaf est, à l’heure actuelle, la seule instance en mesure de pouvoir construire des outils et des baromètres permettant de cartographier les besoins en personnels de la petite enfance.

En tout état de cause, il ressort que les postes vacantes au sein des EAJE sont les suivants :

Nombre d’ETP auprès d’enfants depuis trois mois ou plus (postes vacants)
en crèche collective au 1er avril 2022

Total	Dont éducateurs de jeunes enfants	Dont infirmier ou puériculteur	Dont auxiliaire de puériculture	Dont autres
8 908	1 550	334	3 972	1 516

Source : CNAF, Enquête nationale « Pénurie de professionnels en EAJE », juillet 2022.

L’écart entre le total d’ETP vacants et la ventilation par postes s’explique par le fait que certains gestionnaires ont saisi le nombre de postes vacants au global sans détailler par type de poste. Au regard de ces résultats, il ressort que 45 %, au minimum, des besoins de recrutement concernent des postes d’auxiliaires de puériculture et 17 % des postes d’éducateurs de jeunes enfants.

Dans un tel contexte de manque de communication entre les acteurs, avec un faible taux de réponse aux questionnaires visant à mesurer le nombre de postes vacants, et un manque de précision dans les réponses, il apparaît peu aisé de cartographier avec précision les besoins.

Enfin, ces enquêtes ne permettent pas de détailler les besoins de professionnels par territoires, ce qui semble indispensable au regard de l’hétérogénéité de l’occupation des places de formation déjà ouvertes.

À défaut de cartographie précise des besoins, les besoins en termes de formation sont eux-mêmes mal évalués et ces formations peuvent souffrir elles-mêmes d’un déficit d’attractivité.

b.   Les conséquences de cette pénurie de professionnels sur les structures d’accueil des jeunes enfants : l’instauration d’un cercle vicieux au détriment de la petite enfance

Dans sa synthèse de juillet 2022, le Comité de filière « petite enfance » met en avant que la part des places fermées en EAJE est significativement moins élevée que la proportion de postes vacants, ce qui signifie qu’un certain nombre d’EAJE fonctionnent avec des effectifs en tension.

● Cette tension est génératrice d’un stress croissant pour les professionnels de la petite enfance qui peuvent alors, contre leur volonté, agir d’une manière qui n’est pas totalement conforme, voire contraire, à l’intérêt supérieur de l’enfant.

Le syndicat Force ouvrière affirme ainsi que les taux d’encadrement sont peu respectés ([98]). Par ailleurs, les réponses des PMI au questionnaire de la rapporteure permettent d’établir qu’en très grande majorité, les dysfonctionnements constatés lors des contrôles dans les EAJE concernent effectivement le non-respect du taux légal d’encadrement des enfants, qui est d’un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas et un professionnel pour huit enfants qui marchent ou d’un professionnel pour six enfants, tout âge confondu.

L’Igas, dans son rapport sur les maltraitances au sein des crèches de mars 2023 ([99]), souligne que la pénurie de professionnels au sein des EAJE a également pour conséquence une perte de qualité dans les interactions et dans la sécurisation affective des enfants, à un âge crucial pour leur bon développement.

Les contraintes de personnels ont en effet pour conséquence la réduction du temps consacré au développement de liens individuels et à la conduite de relations verbales stimulantes. Les professionnels se retrouvent à « travailler à la chaîne », essentiellement par des gestes techniques dénués de sensibilité.

Cela empêche la construction d’un environnement affectif sécurisant pour les enfants. Or, le rapport publié en conclusion des travaux de la commission dite des « 1 000 premiers jours » ([100]) a mis en exergue que 10 % de la population générale est affectée de troubles du neuro-développement, ces troubles représentant ainsi 70 000 enfants par an. En effet, les troubles du neuro-développement émergent à une phase très précoce du développement, notamment avant les 15 mois, ce qui impose, durant les 1 000 premiers jours de l’enfant, une sensibilisation et une attention particulière à cette question. Or, dès lors que l’accueil en crèche manque de qualité, il n’est pas possible de garantir à l’enfant accueilli des conditions d’accueil qui permettent une réelle prise en compte de cet enjeu.

Au-delà de cette problématique, Mme Daphné Gastaldi a décrit devant la commission d’enquête les conséquences que cette pénurie de professionnels peut avoir en termes de maltraitance des enfants accueillis. La journaliste a ainsi relaté que, souvent, les actes de maltraitance en crèche sont liés à un management toxique ou à des conditions de travail détériorées. En raison de la pénurie actuelle, les professionnels ont trop d’enfants à charge et sont trop peu pour faire face à l’expression de leurs besoins.

Toujours en raison de cette pénurie, le manque de temps des professionnels pour s’occuper des enfants peut être à l’origine de préjudices physiologiques. La journaliste a ainsi relaté des cas dans lesquels des enfants n’avaient pas eu suffisamment à boire en raison d’une cadence de travail trop élevée.

Dans des cas extrêmes, l’épuisement professionnel peut conduire à de la maltraitance physique des enfants. La journaliste a ainsi évoqué « des histoires terribles d’enfants attachés, jetés en l’air, frappés, parfois brûlés » ([101]). La rapporteure souligne toutefois que le surmenage ne peut aucunement justifier la commission délibérée d’actes d’une telle gravité.

Lors de son audition, Mme Bérangère Lepetit, co-auteure de l’ouvrage Babyzness ([102]), a précisé que ces maltraitances, même si elles ne sont pas intentionnelles et résultent du fonctionnement des crèches et de la pression exercée sur les professionnels, relèvent néanmoins de la négligence grave. La journaliste a ainsi pris l’exemple d’une salariée d’une crèche fonctionnant en délégation de service public qui laissait pleurer les bébés accueillis pendant des heures, sans rien faire, par manque de temps.

De manière générale, la principale conséquence de la pénurie de professionnels sur les enfants est qu’ils doivent attendre plus longtemps pour obtenir une réponse à leurs besoins – être nourris, changés, portés, rassurés. Mme Bérangère Lepetit a également pris l’exemple, dénoncé par une salariée d’une crèche, d’un enfant en situation de handicap, incapable de se déplacer, laissé en pleurs, toute la journée, sur le même tapis de sol. D’autres cas ont été dénoncés : des enfants trop bruyants enfermés dans un dortoir, à l’écart, ou encore des propos dévalorisants tenus par les professionnels sur les enfants ou leurs parents.

● Par ailleurs, comme la rapporteure l’a déjà relevé, les projets pédagogiques présentés par les crèches ne sont pratiquement jamais mis en œuvre, faute de personnel suffisant et d’une tension déjà intense pour effectuer les tâches les plus fondamentales à l’accueil des jeunes enfants. Or, les enfants accueillis en crèche sont précisément à un âge où il convient de développer les apprentissages essentiels, dans une approche éducative.

L’Association nationale des psychologues de la petite enfance (Anapsy-PE) met en valeur deux axes qui garantissent la qualité de l’accueil du jeune enfant, à savoir :

– le temps ;

– la disponibilité psychique des professionnels qui travaillent au contact des enfants ([103]).

Or, pour que les professionnels soient disponibles, psychiquement, pour l’enfant, il faut qu’ils disposent du temps nécessaire pour chaque enfant accueilli, pour pouvoir repérer des difficultés éventuelles, des signes de souffrance, pour pouvoir s’adapter à ses besoins et à son développement, pour pouvoir échanger avec les parents, mais également échanger avec leurs collègues sur toutes les situations individuelles.

Or, dans les conditions actuelles, les professionnels au sein des EAJE ne disposent plus de temps pour l’instauration « d’une continuité du prendre soin de l’enfant accueilli » ([104]), alors que, dans le même temps, tous les temps de soins primaires donnés à l’enfant pendant sa journée d’accueil en crèche (donner un repas, changer une couche…) sont des moments essentiels pour créer une relation de confiance avec lui, pour lui procurer un sentiment de sécurité et de continuité d’existence.

Lorsque les gestes deviennent automatiques et que l’acte prend le pas sur la relation entre l’enfant et le professionnel, « l’organisation collective s’impose alors au détriment du besoin de l’enfant ». Par ailleurs, dès lors que le décalage devient trop important entre le « prendre soin » que les professionnels doivent apporter à l’enfant – raison pour laquelle les professionnels choisissent ce métier – et la réalité du terrain, un sentiment de culpabilité tend à se développer au sein des équipes, avec la sensation de mal faire leur travail. In fine, ils s’épuisent, puis se désinvestissent de cette profession, qui perd, à leurs yeux, tout son sens. Cette situation peut même, selon l’Anapsy-PE, être également propice au développement de « douces violences » ([105]), voire de la maltraitance. C’est donc un cercle vicieux, délétère pour la qualité de l’accueil des enfants, qui a créé et alimenté la pénurie de professionnels, en lien avec des objectifs essentiellement quantitatifs en matière de petite enfance.

 

Par ailleurs, le sous-effectif chronique au sein des crèches génère des changements fréquents de professionnels, des arrêts maladies ou absences répétées, le recours à des intérimaires, soit une organisation du travail mettant en difficulté tant les professionnels que les enfants eux-mêmes, qui ont besoin de continuité pour se développer sereinement (principe de référence).

De la même manière, les professionnels ne sont plus en mesure de proposer le cloisonnement des enfants en petits groupes, pourtant favorable à la réduction du stress en collectivité. Les professionnels ont par ailleurs des difficultés à se positionner à différents endroits de la pièce pour soutenir, contenir le jeu et les besoins affectifs des enfants de manière sécurisante en référence au concept « d’adulte phare » d’Anne-Marie Fontaine ([106]). Elles ont, dès lors, des difficultés à simplement prendre le temps d’aller déjeuner, de faire une pause, de prendre du recul et de réfléchir à leurs pratiques. Il est également plus difficile d’organiser des sorties hors des murs de l’EAJE, puisque cela exige un renforcement de l’encadrement.

Les taux d’encadrement peuvent, enfin, ne pas être respectés en raison du manque de professionnels, alors même qu’ils ne permettent déjà pas, en l’état, aux professionnels des EAJE, une disponibilité suffisante sur l’éventail horaire de la journée.

Par ailleurs, ce contexte de tension des professionnels de la petite enfance a également pour conséquence que les professionnels n’ont plus suffisamment de temps pour accéder à la formation continue, notamment sur les enjeux de maltraitance. Il en résulte, selon le SNPPE, que les nouveaux professionnels s’intègrent parfois au sein d’équipes aux pratiques vieillissantes, voire maltraitantes, sans qu’une réflexion sur ces pratiques n’ait pu avoir lieu eu égard au développement des neurosciences et des connaissances relatives aux besoins fondamentaux des enfants.

Or, dans le même temps, comme le relèvent deux des auteurs du rapport de l’Igas sur les maltraitances dans un article ([107]), il est absolument primordial, pour résorber les dysfonctionnements qui ont été mis en lumière dans certains EAJE, de « faire de la prévention de la maltraitance l’objet d’un travail continu avec les professionnels comme les gestionnaires », et d’organiser « une culture plus solide de la réflexion sur les pratiques et du signalement » ([108]), ce qui suppose du temps.

3.   Pour tenter de remédier à cette pénurie de professionnels, les pouvoirs publics ont fait le choix d’un assouplissement des exigences venant alimenter le cercle vicieux de la pénurie de professionnels

La pénurie de professionnels de la petite enfance a l’assouplissement des exigences réglementaires pesant sur les structures d’accueil des jeunes enfants. Ces différentes dérogations, souvent adoptées à titre provisoire, compte tenu de la situation conjoncturelle de pénurie de professionnels, sont devenues définitives, car elles alimentent en réalité cette pénurie. Pourtant, comme le relève Mme Sylviane Giampino, cette pénurie était prévisible dès les années 1990 ([109]). Ces assouplissements se font au détriment des enfants accueillis, dont on connaît dorénavant les besoins fondamentaux, qui nécessitent au contraire un haut niveau d’implication et de qualification.

a.   L’assouplissement progressif de la réglementation applicable à l’encadrement des jeunes enfants dans les crèches…

Successivement, des normes plus souples sont venues s’appliquer aux EAJE, pour maintenir les places existantes, et favoriser la création de nouvelles places, malgré le manque de professionnels. Ces assouplissements avaient vocation à n’être que temporaires, mais tendent à devenir les règles de droit commun, et contribuent à la dégradation des conditions d’accueil.

i.   Le tournant de 2010 : le décret n° 2010-613 du 7 juin 2010 relatif aux établissements et services d’accueil des enfants de moins de six ans et l’assouplissement normatif

Ce décret dit « Morano » a assoupli les normes applicables aux EAJE, en autorisant l’accueil en surnombre au sein des EAJE afin d’optimiser le taux d’occupation des crèches, qui, selon Mme Nadine Morano, n’était en moyenne que de 67 % au moment de l’intervention de ce décret. L’objectif était ainsi d’optimiser à 100 % les places disponibles.

● Les assouplissements ont ainsi porté la limitation de la capacité d’accueil des structures, en élargissant les conditions d’accueil en surnombre, qui existaient déjà, mais étaient plus restrictives. Le décret autorise, en effet, en son article 9, modifiant l’article R. 2324-27 du code de la santé publique, de façon temporaire, une capacité d'accueil excédentaire de 20 % pour les établissements ou services de plus de 40 places, de 15 % pour ceux de plus de 20 places et de 10 % pour les structures plus petites. Ces dépassements ponctuels demeuraient toutefois soumis à une limite prévoyant que la moyenne du taux d’occupation hebdomadaire ne devait pas dépasser 100 %.

● Un autre assouplissement majeur a concerné la qualification des professionnels des EAJE, notamment la réduction de 50 à 40 % du taux d’encadrement obligatoire par des puéricultrices, des éducateurs de jeunes enfants, des infirmières ou psychomotriciens diplômés d’État (article 19, modifiant l’article R. 2324-42 du code de la santé publique).

● Par ailleurs, le décret ouvre les fonctions de direction d’un EAJE de moins de 40 places aux infirmières puéricultrices diplômées d’État justifiant d’au moins trois ans d’expérience (article 13), alors que cette fonction était jusque-là réservée aux seuls éducateurs de jeunes enfants, et surtout réduit la durée d’expérience requise pour être directeur, à titre dérogatoire, de 5 à 3 ans (article 22, modifiant l’article R. 2324-46 du code de la santé publique).

● Les assouplissements normatifs ont également porté sur les micro-crèches, qui ont été dispensées de l’obligation de désigner un directeur au profit d’un seul « référent technique » (article 14). Les micro-crèches ne sont pas dans l’obligation de disposer d’une équipe pluridisciplinaire, contrairement aux autres EAJE. Par ailleurs, les micro-crèches, qui avaient été initialement mises en place à titre expérimental, sont désormais pleinement intégrées à la liste des EAJE de droit commun, tout en maintenant les dispositifs dérogatoires qui leur sont applicables et en augmentant leur capacité d’accueil de 9 à 10 enfants (article 2, modifiant l’article R. 2324-1 du code de la santé publique). L’article 19 du décret prévoit enfin que la durée d’expérience requise pour les assistantes maternelles pour exercer en micro-crèches passe de 5 à 3 ans.

● Enfin, si la norme d’un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas et huit pour les enfants qui marchent n’est pas modifiée, elle ne s’applique désormais plus au personnel « placé auprès des enfants présents » mais au personnel « encadrant directement les enfants » (article 20), ce qui permet de prendre en compte des personnels qui n’ont pas vocation à être en permanence au contact des enfants.

Ces assouplissements avaient une vocation temporaire et visaient à assouplir le fonctionnement des EAJE notamment pour pallier la pénurie de professionnels de la petite enfance.

Postérieurement à l’adoption de ce décret, Mme Dominique Bertinotti, la ministre déléguée à la famille en 2012, sous une autre majorité politique, avait annoncé dans un communiqué du 10 octobre 2012 l’abrogation à venir de ce décret, une fois que les négociations entre l’État et la CNAF pour la période 2013-2016 auraient abouti. Toutefois, suite au remplacement de Mme Dominique Bertinotti, il est à noter que cette abrogation n’a pas eu lieu.

Interrogée sur ce point, Mme Marisol Touraine a relevé qu’il n’y avait pas de consensus entre les différents acteurs quant à la l’abrogation de ce décret, et que, par ailleurs, une telle abrogation « faisait courir le risque d’une baisse massive de l’offre d’accueil en l’absence d’un nombre suffisant de professionnels qualifiés » ([110]). L’ancienne ministre a ainsi fait valoir qu’ « il est apparu risqué de s’engager dans cette voie si nous voulions atteindre l’objectif de créer de nouvelles places » ([111]). Par ailleurs, elle a souligné qu’ « une évaluation du ministère montrait que de nombreux établissements continuaient d’appliquer les normes antérieures au décret Morano ».([112])

ii.   La réforme Norma en 2021 : simplifier les normes applicables aux EAJE

La réforme dite « Norma » résulte de l’ordonnance du 19 mai 2021 prise en application de l’article 99 de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) ([113]) ainsi que du décret du 30 août 2021 relatif aux assistants maternels et aux EAJE ([114]).

● L’article R. 2324-46-4 du code de la santé publique est modifié de sorte que les crèches peuvent opter pour un taux d’encadrement moyen d’un professionnel pour six enfants, au lieu d’un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas et d’un professionnel pour 8 enfants qui marchent. Si l’application d’un taux d’encadrement unique sans recours à une distinction artificielle et peu opérante (voir deuxième partie, I, A, 1, a) entre des enfants marcheurs et non marcheurs est effectivement une source de simplification, la possibilité d’opter pour une moyenne d’un professionnel pour 6 enfants a néanmoins peu d’incidences sur la qualité de l’accueil. Le syndicat Force Ouvrière a pu regretter que le taux d’encadrement retenu ait été d’un adulte pour six enfants, à comparer avec le ratio d’un adulte pour quatre enfants en Allemagne ou d’un pour trois au Danemark.

● S’agissant du taux de sur-occupation autorisé  qui différait jusqu’à présent en fonction du nombre d’enfants accueillis (120 % pour les crèches de plus de 40 berceaux, 115 % pour les crèches de 21 à 40 berceaux et 110 % pour les crèches de 20 berceaux ou moins), l’article R. 2324-27 du code de la santé publique est modifié pour que, dans les crèches collectives, le nombre maximal d’enfants simultanément accueillis soit unique et fixé à 115 % de la capacité d’accueil autorisée par le président du conseil départemental. L’existence de ce taux unique est effectivement source de simplification, même si la possibilité de l’accueil en surnombre a été maintenue, alors même qu’il ne favorise pas la qualité du service.

● S’agissant des fonctions de direction, la réforme Norma étend, de manière assez marginale, la capacité totale des trois EAJE dont une même personne peut assurer la direction, de cinquante-quatre places à cinquante-neuf places.

● Le rapport de l’IGAS sur les micro-crèches ([115]) détaille le caractère moins exigeant du cadre juridique applicable aux micro-crèches résultant de la réforme Norma : le référent technique d’une micro-crèche peut être une personne distincte de celle assurant l’encadrement des enfants, et sa quotité minimale de travail s’établit à 0,20 équivalent temps plein (ETP). Cela signifie, selon l’inspection, qu’une micro-crèche peut fonctionner pendant 80 % du temps sans effectif pour encadrer les équipes et assurer le suivi de l’EAJE. En outre, aucune qualification n’est exigée pour être référent technique d’une micro-crèche, sauf s’il assure le suivi trois établissements.

● La réforme Norma a également assoupli les exigences dans les micro-crèches en supprimant l’obligation de disposer d’effectifs diplômés d’État dans les équipes au contact des enfants, mais seulement d’une certification au moins de niveau 3 (CAP) et d’une expérience professionnelle préalable. Il en résulte, selon l’enquête de l’IGAS, que près de 60 % des effectifs des micro-crèches sont constitués de personnels titulaires d’un CAP « Petite enfance », contre 31 % dans les autres EAJE. 26 % des micro-crèches fonctionneraient quotidiennement sans effectif diplômé de catégorie 1 contre seulement 3 % des autres EAJE ([116]). Par ailleurs, la capacité d’accueil au sein des micro-crèches a progressé de 10 à 12 enfants.

Les conséquences de cette réforme sont, selon l’Igas et l’IGF ([117]), un recours important à des responsables n’ayant pas de qualification identifiable, plus fréquemment dans le secteur privé, et le recours à des personnels d’encadrement souvent moins diplômés. En effet, selon la taille de l’EAJE, le code de la santé publique n’est pas également exigeant en ce qui concerne le temps de présence des professionnels les plus qualifiés, et les micro-crèches sont le type d’EAJE où ces professionnels sont le moins présents.

Temps de présence prévu par le code de la santé publique (CSP)
selon les qualifications

Type d'EAJE ([118])	Direction, responsabilité ou référence technique ([119])	Infirmier ou puériculteur ([120])	Éducateur de jeunes enfants ([121])
Micro-crèche (12 places maximum)	0,20 ETP + 10 heures d'assistance annuelle par un directeur ou un directeur adjoint	Pas d'obligation	Pas d'obligation
Petite crèche (13 à 24 places)	0,50 ETP	Pas d'obligation	0,5 ETP
Crèche (25 à 39 places)	0,75 ETP	0,20 ETP	0,75 ETP
Grande crèche (40 à 59 places)	1 ETP	0,30 ETP	1 ETP
Très grande crèche (à partir de 60 places)	1 ETP + 0,75 ETP directeur adjoint	0,40 ETP + 0,10 ETP / 20 places	1 ETP + 0,5 ETP / 20 places

Source : Igas et IGF, « Micro-crèches : modèles de financement et qualité d’accueil », janvier 2024.

Auditionnée dans le cadre de la commission d’enquête, l’Association des maires de France (AMF) a regretté que la pénurie de professionnels formés pour travailler en EAJE se traduise par une baisse des exigences de qualification.

L’objectif initial de la réforme Norma était de clarifier et de simplifier les règles existantes, sources de difficultés et d’interprétation diverses selon les PMI et les acteurs de la petite enfance. L’AMF soutient ainsi que tout du long de la concertation menée en amont de cette réforme, elle a alerté la DGCS sur le fort besoin de simplification du cadre normatif tout en respectant l’intérêt supérieur de l’enfant ainsi que sur la nécessité de maintenir une forme d’unité des exigences imposées aux modes d’accueil afin que soit garanti un accueil de qualité équivalente sur l’ensemble du territoire. L’AMF avait notamment alerté sur les dérogations rendues possibles par la réforme aux conditions habituelles de diplômes des professionnels des EAJE.

La rapporteure constate que l’objectif de la réforme Norma n’a pas été atteint, puisque si cette réforme a permis de réguler davantage les aspects bâtimentaires en posant un cadre standardisé s’imposant à toutes les PMI ([122]), celles-ci ont conservé des pratiques très différentes les unes des autres. De plus, bien que la réforme ait contribué à simplifier une partie des normes applicables, et n’a en réalité que procédé à des assouplissements marginaux de règles ayant déjà fait l’objet d’une révision par le passé, elle n’a pas permis d’enrayer le cercle vicieux de la pénurie de professionnels et de la dégradation de la qualité d’accueil, et a même pu tendre, dans une certaine mesure, à aggraver cette dynamique.

● L’arrêté du 29 juillet 2022 relatif aux professionnels autorisés à exercer dans les modes d’accueil du jeune enfant est venu à nouveau assouplir les conditions de recrutement des professionnels des EAJE pour faire face à la pénurie.

Son article 2 prévoit en effet qu’à titre exceptionnel, « dans un contexte local de pénurie de professionnels […], des dérogations aux conditions de diplôme ou d’expérience fixées [à l’article 1er] peuvent être accordées en faveur d’autres personnes, en considération de leur formation, leurs expériences professionnelles passées, notamment auprès d’enfants, leur motivation à participer au développement de l’enfant au sein d’une équipe de professionnels de la petite enfance et de leur capacité à s’adapter dans un nouvel environnement professionnel ». En contrepartie de la possibilité de recruter un professionnel sans qualification requise, il est prévu que les crèches doivent former elles-mêmes ces personnels pendant 120 heures, durant lesquelles elles ne peuvent pas compter dans le taux d’encadrement (article 3).

La rapporteure s’inquiète, à cet égard, qu’à la suite de l’adoption de cet arrêté, elle ait pu consulter une page du site de recherche d’emplois Indeed expliquant comment il est possible de trouver un poste au sein d’une crèche sans détenir de diplômes et donnant des conseils aux personnes en recherche d’emploi dans ce but, affirmant ainsi qu’ « avoir fait du baby-sitting ou le simple fait d’être parent vous-même sont des atouts de taille pour votre profil » ([123]).

À la suite de cette ouverture du recrutement des personnels de crèches à des professionnels non diplômés, le sociologue Daniel Verba a rappelé, dans une tribune publiée au journal Le Monde, que « prendre soin des bébés n’est pas une compétence naturelle ou innée, et qu’une formation spécialisée est au contraire un levier efficace de prévention sociale et médicale » ([124]). Pour le sociologue, c’est d’ailleurs précisément en raison des « politiques de déqualification » des professionnels qu’a émergé la pénurie de professionnels ([125]).

Réduire les qualifications exigibles pour exercer au sein des crèches conduit dès lors à un cercle vicieux qui alimente la pénurie au lieu de la combattre. Toutefois, la rapporteure note que les pouvoirs publics ont pris conscience des risques que peut induire une telle diminution des qualifications des professionnels des EAJE, : Mme Aurore Bergé a ainsi précisé lors de son audition devant la commission d’enquête ([126]) qu’une évaluation de cet arrêté avait été prévue, ce dont la rapporteure se réjouit.

b.   Le défaut d’approfondissement du contenu des formations, pourtant nécessaire à la garantie des besoins fondamentaux des enfants accueillis

L’Ifac souligne que les contenus de la formation dans les métiers de la petite enfance sont presque exclusivement tournés vers l’exercice en milieu hospitalier ou médico-social et que la part des apports pédagogiques est faible ([127]).

● S’agissant du CAP « Accompagnant éducatif petite enfance » (AEPE), il se prépare en deux ans après la classe de troisième et contient 469 heures de formation. L’examen est composé de deux types d’épreuves : des épreuves d’enseignement général et des épreuves d’enseignement professionnel.

Parmi les épreuves d’enseignement générales figurent : le français, l’histoire-géographie et l’enseignement moral et civique ; les mathématiques et les sciences physiques et chimiques ; l’éducation physique et sportive ; la prévention santé environnement ; et une langue vivante, de manière facultative.

Les épreuves professionnelles portent quant à elles sur :

– l’accompagnement du développement du jeune enfant qui vise à évaluer les éléments suivants : recueillir les informations, s’informer sur les éléments du contexte et de la situation professionnels à prendre en compte ; adopter une posture professionnelle adaptée ; mettre en œuvre les conditions favorables à l’activité libre et à l’expérimentation dans un contexte donné ; mettre en œuvre des activités d’éveil en tenant compte de la singularité de l’enfant ; réaliser les soins du quotidien et accompagner l’enfant dans ses apprentissages ; appliquer les protocoles liés à la santé de l’enfant ;

– l’exercice de l’activité en accueil collectif ;

– l’exercice de l’activité en accueil individuel.

Aussi, cette formation ne permet pas aux professionnels de se concentrer sur la connaissance des modalités de développement des enfants, de leurs droits et de leurs besoins, et la manière de satisfaire au mieux l’intérêt supérieur de l’enfant à une période cruciale de son développement. Même l’enseignement relatif à l’accompagnement du développement du jeune enfant ne contient en réalité que peu d’items relatifs au développement et aux besoins de l’enfant, étant entendu qu’ils sont centrés sur l’exercice même de la profession, et non sur l’enfant accueilli. S’agissant de la pratique, depuis 2019, la validation du CAP est soumise à la réalisation de stages à hauteur de 14 semaines durant la formation, réparties en trois périodes distinctes minimum.

● Pour devenir auxiliaire de puériculture, il faut au préalable être titulaire du diplôme d’État d’auxiliaire de puériculture (DEAP), diplôme de niveau baccalauréat d’une durée d’un an. Pour accéder à cette formation, il faut réussir le concours d’entrée en institut de formation d’auxiliaire de puériculture (Ifap). Depuis 2020, l’épreuve écrite a été remplacée par un dossier de sélection débouchant sur un entretien de motivation. L’arrêté du 10 juin 2021 relatif à la formation conduisant au diplôme d’État d’auxiliaire de puériculture prévoit des formations à la fois théoriques et pratiques qui comprennent dix modules, au sein de 1 540 heures d’enseignement.

Les enseignements sont, dans cette formation, davantage tournés vers les besoins des enfants pris toutefois sous un angle prioritairement sanitaire, caractéristique de cette formation, et non pas éducatif :

– l’accompagnement et les soins de l’enfant dans les activités de sa vie quotidienne et de sa vie sociale en repérant les fragilités ;

– l’appréciation de l’état clinique de la personne et la mise en œuvre de soins adaptés en collaboration avec l’infirmier en intégrant la qualité et la prévention des risques ;

– l’information et l’accompagnement des personnes et de leur entourage, des professionnels et des apprenants ;

– l’entretien de l’environnement immédiat de la personne et des matériels liés aux activités de soins, au lieu et aux situations d’intervention ;

– la transmission, quels que soient l’outil et les modalités de communication, des observations recueillies pour maintenir la continuité des soins et des activités.

Par ailleurs, dans la définition même du métier d’auxiliaire de puériculture, l’annexe relève les trois missions de ces professionnels, à savoir : accompagner l’enfant dans les activités de sa vie quotidienne et sociale ; collaborer au projet de soins personnalisés dans son champ de compétences ; contribuer à la prévention des risques et au raisonnement clinique interprofessionnel. Enfin, la formation pratique y est également plus approfondie puisque l’article 2 de l’arrêté prévoit que « la formation en milieu professionnel comprend 770 heures correspondant à un total de 22 semaines de 35 heures ».

● L’éducateur de jeunes enfants est davantage tourné vers l’éducation et la pédagogie et doit être titulaire d’un diplôme de niveau bac + 3, à savoir le diplôme d’État d’éducateur de jeunes enfants (DEEJE). Cette formation dure trois ans, intègre 15 mois de stage et permet de se former en enseignement théorique sur 1 500 heures et en formation pratique sur 2 100 heures d’enseignement. Le référentiel de formation est, pour cette profession, décliné en quatre domaines :

– l’accueil et l’accompagnement du jeune enfant et de sa famille ;

– l’action éducative en direction du jeune enfant ;

– l’institution, le travail en équipe pluriprofessionnelle et la communication professionnelle ;

– les dynamiques interinstitutionnelles, les partenariats et les réseaux.

La rapporteure constate, au sein des programmes afférents à ces différents diplômes, que la connaissance du développement de l’enfant, de ses besoins pris sous l’angle des neurosciences, de ses droits, des sciences cognitives, est très peu privilégiée, au moins s’agissant des diplômes « d’entrée » dans le secteur de la petite enfance. Il est primordial, au regard de l’état des savoirs dans le domaine du développement de l’enfant, d’autant plus avec la construction du service public de la petite enfance, de revoir ces formations, afin qu’elles permettent de garantir l’intérêt supérieur de l’enfant de manière effective en cas de prise en charge par un professionnel de la petite enfance. Si le diplôme permettant de devenir éducateur de jeunes enfants est bien plus centré sur l’enfant, il ne l’est qu’essentiellement au prisme de l’éducation et gagnerait à être complété de formations plus théoriques sur les besoins fondamentaux de l’enfant au cours des 1 000 premiers jours.

c.   Pourtant, parallèlement, l’évolution des connaissances relatives aux besoins fondamentaux des enfants aurait dû conduire à un renforcement de la réglementation applicable

Les connaissances des neurosciences et des besoins fondamentaux des jeunes enfants se sont considérablement développées ces dernières décennies. Les députées Isabelle Santiago et Michèle Peyron rappelaient ainsi dans leur rapport intervenu en conclusion d’une mission flash portant sur les perspectives d’évolutions de la prise en charge des enfants dans les crèches ([128]) que ces connaissances nouvelles et davantage approfondies quant aux besoins des enfants ont entraîné un « changement de paradigme » dans la compréhension de ce que doit être l’accueil des jeunes enfants au sein des EAJE.

i.   Une meilleure compréhension des besoins fondamentaux des enfants

Pour les sciences humaines comme les neurosciences, les premières années de la vie constituent une période cruciale dans le développement et l’épanouissement de l’enfant, d’un point de vue cognitif, affectif, social et psychique. Ce faisant, comme le rappelle le Défenseur des droits, il est absolument nécessaire de rappeler l’importance des droits des jeunes enfants, ces droits constituant un « levier extraordinaire […] pour leur construction personnelle et sociale » ainsi que « pour la promotion de l’égalité entre tous les individus ». ([129])

Le changement de paradigme dans la compréhension des besoins des jeunes enfants accueillis dans des structures collectives s’est illustré notamment dans le cadre du séminaire « Premiers pas. Développement du jeune enfant et politique publique », organisé par le HCFEA, France Stratégie et la Cnaf. Selon Mme Sylviane Giampino, ce séminaire « a marqué un virage dans la conception de la politique publique de l’accueil du jeune enfant » ([130]), le comité scientifique chargé de coordonner ces travaux ayant conclu que la finalité de l’accueil du jeune enfant est son bien-être et son développement. Ainsi, selon elle, « la qualité de l’accueil est la garantie que nous puissions nous acquitter de notre devoir de faire entrer dans la société les petits humains qui la constituent déjà et qui la feront vivre. Elle recouvre des enjeux psychologiques, éducatifs et sociaux ». Selon Mme Sylviane Giampino, un accueil de qualité du jeune enfant doit répondre à trois impératifs ([131]) :

– permettre à l’enfant de se sécuriser en construisant une confiance de base et une sécurité affective ;

– permettre à l’enfant de se repérer et d’identifier le soi et l’autre, grâce aux portages, aux enveloppes, à la continuité, qui lui permettent de construire ses repères ;

– offrir aux enfants des opportunités de se déployer, d’expérimenter, de découvrir et d’apprendre : un enfant qui n’est pas en mesure de développer cela connaîtra plus tard des difficultés.

Il résulte de ces trois éléments qu’un accueil de qualité doit être stable et fiable, offrir une place à chaque enfant et à chaque famille, mais aussi être prodigué par des personnes impliquées intellectuellement, affectivement et solidairement. Or, une telle implication repose sur un nombre insuffisant de professionnels de la petite enfance ayant tous un certain niveau de formation, initiale et continue.([132])

 

Ainsi, si l’étude longitudinale depuis l’enfance (Elfe) et l’étude de cohorte généralisée menée en France sur les déterminants pré et postnataux précoces du développement psychomoteur et de la santé de l’enfant (Eden) ont permis de démontrer le bienfait, pour les enfants, de l’accueil en EAJE, il convient d’insister sur le fait que ces bienfaits ne sont pas inconditionnels ; au contraire, ils ne peuvent produire pleinement leurs effets que si des conditions de qualité et de satisfaction des besoins des enfants sont réunies. Dès lors que ce n’est pas le cas, l’accueil en EAJE peut, a contrario, produire des effets néfastes pour le développement de l’enfant.

Aussi, pour garantir le bon développement des enfants accueillis en EAJE, trois éléments doivent notamment être favorisés pour renforcer la qualité de l’accueil, selon la rapporteure, à savoir :

– l’encadrement pédagogique en nombre suffisant ;

– la pratique de référence ([134]) impliquant une stabilité des équipes pédagogiques ;

– la qualité et l’actualisation régulière de la formation des professionnels.

Or, ce sont précisément ces aspects de la qualité d’accueil qui sont remis en cause du fait de la pénurie de professionnels car, comme évoqué supra (voir première partie, I, B, 2, a), les projets pédagogiques affichés peuvent difficilement être mis en œuvre dans un contexte de sous-effectifs des structures ; les professionnels doivent souvent renoncer à se former faute de temps pour ce faire ; le principe de référence peut difficilement être préservé dès lors que les conditions de travail génèrent un turn-over important des équipes.

Concernant le taux d’encadrement applicable en France d’un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas et huit qui marchent ou d’un professionnel pour 6 enfants qu’ils soient marcheurs ou non, il est à noter qu’il est plus faible que la moyenne des pays de l’OCDE, qui est de 5 enfants pour un adulte ([135]). Or, le rapport sur les « 1 000 premiers jours » met en exergue que plus les taux d’encadrement sont élevés, plus les relations entre le personnel et les enfants en EAJE sont de bonne qualité ([136]).

Ainsi, l’organisation des EAJE en France ne tient pas suffisamment compte des besoins primaires de sécurité des enfants accueillis, dans leur fonctionnement institutionnel même.

Or, des professionnels en sous-effectifs, soumis à une pression croissante, de moins en moins diplômés pour répondre à la pénurie de professionnels, ne sont pas en mesure de répondre à ces exigences de manière qualitative.

Mme Nathalie Casso-Vicarini, membre de la commission des « 1 000 premiers jours », met en avant la perte de chance pour les enfants du fait de conditions d’accueil détériorées au sein des EAJE ([137]). Cette perte de chance peut se traduire par un développement amoindri des capacités de l’enfant et par des compétences parentales affaiblies.

ii.   Les enfants détiennent des droits en propre qu’il convient de respecter et de faire respecter au sein des EAJE

La rapporteure tient à rappeler qu’en 1989, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la convention des droits de l’enfant (CIDE) qui consacre l’enfant comme individu à part entière et détenteur, à ce titre, de droits propres dont la réalisation doit être soutenue et accompagnée par les adultes, et, plus généralement, par les politiques publiques, avec pour finalité la préservation de l’intérêt supérieur de l’enfant à travers, notamment, la satisfaction de ses besoins fondamentaux.

La satisfaction des besoins fondamentaux des enfants, à travers la qualité de leur accueil au sein des EAJE, ne peut donc pas passer au second plan, après l’objectif quantitatif de création de places pour les accueillir et la nécessité de satisfaire le besoin quantitatif en termes d’accueil pour permettre à leurs parents de reprendre une activité professionnelle.

Si la rapporteure considère qu’il n’est en réalité pas dans l’intérêt des parents de recourir à des solutions d’accueil dégradées pour leur enfant, elle tient à rappeler que dans le cadre d’une politique d’accueil des jeunes enfants, il est nécessaire de faire passer en premier les intérêts des enfants et la recherche de la satisfaction de leurs besoins.

La qualité d’accueil au sein des EAJE doit ainsi garantir que les droits fondamentaux des enfants soient effectivement respectés, d’autant plus dans le cadre de la mise en place du service public de la petite enfance.

4.   Dans le même temps, l’insuffisance, voire parfois l’absence, de contrôle de la qualité de l’accueil des enfants en crèche accentue la possibilité de dysfonctionnements

La détérioration de la qualité d’accueil des enfants en crèche est également à mettre en lien avec l’insuffisance des contrôles exercés sur ces structures, à la fois le contrôle des professionnels travaillant au sein de ces structures, que de la prise en charge, stricto sensu, des enfants. Le contrôle des EAJE, relève de la compétence d’une pluralité d’acteurs : la PMI vérifie essentiellement le respect du code de la santé publique, tandis que la Caf vérifie le respect des modalités financières prévues par les COG successives. Cependant, la PMI et la Caf ne peuvent pas se substituer à l’inspection du travail s’agissant du contrôle des conditions de travail et du respect du droit du travail pas plus qu’elles ne peuvent se substituer à la DGCCRF pour les contrats entre les EAJE et les parents. Pour autant, malgré cette pluralité d’acteurs, le contrôle n’est pas toujours mis en œuvre de manière satisfaisante.

a.   Le défaut de contrôle opéré sur les professionnels eux-mêmes

La rapporteure a pu observer, par les différents échanges menés au cours des travaux, un défaut de contrôle pesant sur les professionnels eux-mêmes, d’une part s’agissant de leurs diplômes, qualifications et expériences ; d’autre part, s’agissant de leurs antécédents judiciaires.

i.   Parfois, les qualifications et les compétences des professionnels des EAJE ne sont pas contrôlées

L’article R. 2324-42 du code de la santé publique dispose que, pour les professionnels des EAJE entrant dans les 40 % des personnels les plus diplômés, les professionnels doivent être détenteurs de diplômes d’auxiliaire de puériculture, d’éducateur de jeunes enfants diplômés d’État, d’infirmiers diplômés d’État, de psychomotriciens diplômés d’État et de puériculteurs diplômés d’État. Pour les 60 % des professionnels les moins qualifiés, sont exigés – en dehors de la dérogation accordée par l’article 2 de l’arrêté du 29 juillet 2022 – une liste de diplômes et de qualification exigée définie par l’article 1er du même arrêté.

En tout état de cause, le droit positif pose donc des règles précises quant aux qualifications requises pour travailler au sein d’un EAJE, ce qui suppose que ces établissements sont dans l’obligation de vérifier les diplômes et compétences des professionnels qu’ils embauchent.

Or, cette vérification semble ne pas avoir toujours lieu en pratique. À titre d’exemple, lors de son audition devant la commission d’enquête, le fondateur du groupe privé de crèches La Maison Bleue, après avoir relaté le cas d’une journaliste ayant « infiltré » l’une de ses crèches en se faisant passer pour une auxiliaire de puéricultrice, en prétendant que celle-ci avait produit de faux diplômes, a finalement admis qu’aucune vérification des diplômes n’avait, dans ce cas précis, été effectuée.

Cette situation démontre que la vérification est loin d’être systématique, ce qui interroge la rapporteure.

Les PMI elles-mêmes sont mises en incapacité de vérifier les compétences réelles des professionnels des EAJE, pour la simple raison qu’il ressort des échanges que la rapporteure a pu avoir avec certaines PMI et des retours aux questionnaires qu’elle a adressés à toutes les PMI de France, que celles-ci ne sont pas tenues au courant des changements de personnels au sein des structures. Les PMI regrettent ainsi, régulièrement, que les EAJE du secteur privé lucratif, notamment, communiquent peu sur les changements de personnels en leur sein que les structures publiques, ce qui complique, du côté des PMI, le suivi de ces professionnels.

Cela constitue un problème à au moins deux titres :

– d’une part, la PMI ne peut pas s’assurer que les professionnels des EAJE bénéficient effectivement de la qualification requise pour travailler en EAJE ;

– d’autre part, la très grande majorité des PMI ayant répondu à l’enquête de la rapporteure déclarent, parmi les signaux d’alerte pris en considération pour déclencher le contrôle d’une structure, celui d’un fort turn-over des professionnels d’une structure. Un indicateur que la rapporteure trouve elle-même extrêmement pertinent pour identifier des dysfonctionnements dans un EAJE. Or, dès lors que celles-ci ne déclarent pas à la PMI leurs changements de personnels, la PMI est mise de facto dans l’impossibilité de prendre en considération ce signal d’alerte lui permettant d’exercer son travail de contrôle.

La rapporteure relève donc qu’en l’état actuel des choses, la PMI n’est pas en mesure de contrôler que les personnels des EAJE répondent effectivement aux conditions d’emploi au sein de ces structures en tout temps. En revanche, dès lors qu’elles exercent le contrôle d’un EAJE, elles sont en droit de vérifier ces éléments.

ii.   Le défaut de contrôle des antécédents professionnels et judiciaires

En cas de dysfonctionnements dans un EAJE causés par un professionnel « défaillant », le fait que ce professionnel soit licencié pour faute n’empêche pas celui-ci de continuer à exercer sa profession au sein d’un autre EAJE, même d’un même territoire, car il n’existe pas, à ce jour, de système d’alerte qui permettrait d’alerter sur des professionnels défaillants. Un tel système serait notamment, en l’état actuel du droit, contraire au RGPD.

Aussi, ni les EAJE eux-mêmes, ni les services départementaux ne sont à ce jour en capacité d’identifier, au niveau d’un territoire, un système de communication qui permettrait d’alerter les EAJE de l’existence de professionnels défaillants dont il conviendrait d’éviter l’embauche au contact des enfants.

Outre la défaillance d’un professionnel de la petite enfance, certains professionnels peuvent éventuellement avoir été condamnés pour des faits qui seraient incompatibles avec leur recrutement au sein d’un EAJE (par exemple, en cas de condamnation pour des actes de maltraitance, des violences intrafamiliales, etc.).

Toutefois, les gestionnaires y opposent qu’ils ne sont pas non plus en mesure de vérifier les extraits des casiers judiciaires des personnels qu’ils recrutent. De nouveau, il ressort des travaux de la commission d’enquête que les EAJE du secteur privé ne vérifieraient pas toujours cet élément, contrairement aux crèches publiques.

L’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles prévoit le contrôle des antécédents judiciaires des professionnels des établissements sociaux et médico-sociaux (ESSMS) ainsi que dans les EAJE. Cependant, les gestionnaires privés d’EAJE ne sont pas autorisés, par les dispositions du code de procédure pénale, à consulter le bulletin n° 2 (B2) du casier judiciaire de leur personnel et ne peuvent exiger que la production du bulletin n° 3 (B3), moins précis que le B2.

Interrogé à ce sujet par une question écrite de M. Hugues Saury, sénateur, le ministère de la santé et de la prévention a répondu que le 3° de l’article 776 du code de procédure pénale permet cependant à une administration ou à un organisme, chargé par la loi ou le règlement du contrôle de l’exercice d’une activité professionnelle, de solliciter le B2. Il ajoutait que le président du conseil départemental détient également la compétence pour contrôler l’exercice de la profession et la subordonner à l’absence de certaines condamnations pénales au sein des EAJE de son territoire, et qu’il peut à ce titre solliciter le B2.([138])

S’agissant des PMI, dans les réponses au questionnaire adressé par la rapporteure, elles allèguent ne plus être en mesure de vérifier les casiers judiciaires des personnels et arguent de ce qu’il revient à l’employeur de le faire. La rapporteure note cependant que certaines PMI parviennent à vérifier les extraits de casiers judiciaires des personnels des EAJE. À titre d’exemple, la Guyane procède à cette vérification en faisant appel à la direction générale de la jeunesse ou à la protection judiciaire de la jeunesse.

Cette situation – où PMI et gestionnaires se renvoient la balle alors que la réponse formulée à la question écrite indique que les unes comme les autres devraient être en mesure de procéder à cette vérification – ne permet pas de garantir de façon effective la protection des droits des enfants et leur accueil de qualité. S’il est évident que la protection des données personnelles doit bénéficier d’une pleine effectivité, la rapporteure tient à relever que sa protection ne peut être érigée en priorité en face des droits des jeunes enfants à bénéficier d’un accueil de qualité propice à leur développement.

b.   La nette insuffisance des contrôles réalisés par les services de PMI, malgré leur compétence centrale en la matière

Juridiquement, la compétence de droit commun de contrôle des EAJE est attribuée aux PMI. En pratique, notamment en raison d’un manque flagrant de moyens humains mis à leur disposition, les PMI ne sont pas en mesure de contrôler aussi souvent qu’il le faudrait tous les EAJE. Par ailleurs, en raison d’un manque d’harmonisation des critères de contrôles relatifs à la qualité, les contrôles s’avèrent hétérogènes sur les aspects autres que bâtimentaires.

i.   Le cadre législatif applicable au contrôle des EAJE par les PMI

En vertu de l’article L. 2324-2 du code de la santé publique, le médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile (PMI) vérifie que les conditions du quatrième alinéa de l’article L. 2324-1 du même code sont respectées par les EAJE, à savoir les conditions de qualification et d’expérience professionnelle, de moralité et d’aptitude physique des professionnels des EAJE sont conformes aux règles applicables.

Lorsque le médecin de PMI estime que la santé physique ou mentale ou l’éducation des enfants sont compromises ou menacées, l’article L. 2324-3 du code de la santé publique, tel que modifié par l’article 18 de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein-emploi prévoit que le représentant de l’État dans le département ou le président du conseil départemental peuvent adresser des injonctions aux EAJE et que, dans le cas où il n’est pas satisfait auxdites injonctions, le représentant de l’État dans le département peut alors prononcer la fermeture totale ou partielle, provisoire ou définitive, de ces établissements.

Par ailleurs, en cas d’urgence, le représentant de l’État dans le département peut prononcer, par arrêté motivé, la fermeture immédiate et provisoire d’un EAJE.

En pratique, les services de PMI opèrent, après l’ouverture d’un EAJE, des visites de suivi, auxquelles s’ajoutent, normalement, des contrôles ponctuels, voire des contrôles inopinés des structures.

ii.   En pratique, en raison notamment d’un manque de moyens, les PMI contrôlent peu les EAJE

Les contrôles de la PMI apparaissent insuffisants à plusieurs égards : sur la forme, la manière dont le contrôle est décidé dépend de chaque PMI et la régularité des contrôles comme les critères présidant au déclenchement de ceux-ci sont extrêmement variables. Ensuite, sur le fond, le contrôle des PMI demeure excessivement bâtimentaire et insuffisamment centré sur la question de la qualité. Enfin, les PMI ne bénéficient pas de moyens suffisants pour exercer leur office. In fine, les services des PMI contrôlent peu les EAJE en raison d’un manque de moyens les empêchant de remplir toutes leurs missions.

● L’opportunité et la fréquence variables du contrôle

En premier lieu, sur la forme, la décision de contrôler et la régularité des contrôles exercés par les PMI sont fortement hétérogènes. Sur les 69 PMI ([139]) qui ont répondu au questionnaire envoyé par la rapporteure, la fréquence des contrôles des EAJE sur le territoire est la suivante :

Fréquence de contrôle de chaque EAJE de leur territoire
par les services de PMI

Tous les six mois	1
Tous les ans	9
Tous les ans pour les EAJE privés, tous les deux ans pour les EAJE publics	2
Tous les ans pour les EAJE privés, tous les deux ans pour les EAJE publics et tous les 18 mois pour les DSP	1
Tous les 15 mois	1
Tous les 18 mois	2
Tous les deux ans	14
Tous les deux ans pour les EAJE privés et tous les trois ans pour les EAJE publics	2
Tous les trois ans	15
Tous les quatre ans	1
Tous les cinq ans	7
Tous les dix ans et plus	2
Uniquement sur signalement/dysfonctionnements	6
Pas de règle définie	5
Uniquement des visites de suivi sans contrôle stricto sensu	1

Source : Commission d’enquête

Fréquence des contrôles des PMI sur les EAJE

Source : Commission d’enquête.

Ainsi, 64 % des PMI n’effectuent pas de contrôles à une régularité inférieure à trois ans. Il est par ailleurs inquiétant que 11 % d’entre elles ne fassent aucun contrôle régulier, car uniquement sur signalement, parce qu’elles n’ont pas défini de règles de contrôle, ou qu’elles ne fassent que des suivis sans contrôle stricto sensu. La Cour des comptes, en 2013 ([140]), dénonçait déjà le nombre et la fréquence insuffisants des contrôles.

Par ailleurs, des réponses étonnantes ont été formulées par certaines PMI. Par exemple, s’agissant de la question de la fréquence des contrôles des EAJE du territoire, une PMI a répondu : « tous les trois ans si la qualité repérée est suffisante, tous les 18 mois si des points d’amélioration sont attendus, et tous les ans si les dysfonctionnements sont récurrents ». La rapporteure s’étonne de ce que des services de PMI puissent acter de la qualité d’un EAJE en ne le contrôlant que tous les trois ans, compte tenu des forts mouvements de personnels qui caractérisent le secteur de la petite enfance, et que des EAJE dans lesquels les dysfonctionnements sont jugés récurrents fassent uniquement l’objet d’un contrôle annuel.

Par ailleurs, dans certains cas, il était difficile de savoir si la fréquence des contrôles indiquée par les PMI portait sur les contrôles effectivement réalisés par les PMI ou s’il s’agissait d’un objectif des services.

● Le mode de contrôle exercé : peu de contrôles inopinés effectifs, qui devraient pourtant constituer le principe

Enfin, les PMI n’exercent pas toutes des contrôles inopinés et, parmi les PMI réalisant des contrôles inopinés, un peu plus de la moitié de ces contrôles ne sont réalisés qu’en cas de signalement ou de dysfonctionnement avéré.

Ainsi, 26 des 69 PMI ayant répondu pratiquent des contrôles inopinés uniquement en cas de signalements ou de dysfonctionnements repérés. Or, l’utilité du contrôle inopiné est avant tout de contrôler un établissement avant même toute connaissance d’un dysfonctionnement en son sein.

Par ailleurs, de nouveau, des réponses étonnantes ont pu être constatées par la rapporteure, par exemple dans le cas d’une PMI qui répondait pratiquer des contrôles inopinés, mais avertir à l’avance les EAJE contrôlés qu’ils feraient l’objet dans l’année suivante d’un contrôle inopiné, qui, in fine, n’est donc plus tout à fait un contrôle inopiné.

Aussi, bien que seulement 5 % des PMI répondantes déclarent ne pas pratiquer de contrôle inopiné, la mise en œuvre de ces contrôles est à améliorer pour permettre l’effectivité pleine et entière de ce type de contrôle.

La réalisation de contrôles inopinés fréquents et de qualité est une des conditions du respect d’un accueil du jeune enfant de qualité partout sur le territoire. Aussi, la rapporteure regrette que les départements ne créent pas les conditions d’un tel contrôle et rappelle qu’il est urgent – d’autant plus dans le contexte du service public de la petite enfance – de remédier à cette situation.

● Le contenu du contrôle et l’absence d’harmonisation des critères et pratiques ne permettent pas d’évaluer la qualité d’accueil

S’agissant du fond du contrôle exercé par les PMI sur les EAJE, comme l’a relevé l’Igas, dans son rapport sur les maltraitances dans les crèches, le contrôle qui est exercé par les PMI est actuellement centré sur les questions d’hygiène et de sécurité, et non sur la question du contrôle de la qualité d’accueil.

Par ailleurs, il ressort des réponses des PMI aux questionnaires envoyés par la rapporteure, tout comme le relevait déjà l’Igas dans son propre rapport, qu’aucun guide de contrôle n’est mis à disposition des conseils départementaux au niveau national concernant les EAJE. Les services de PMI utilisent, ce faisant, une grille de contrôle établie localement ; ainsi, les éléments contrôlés sont très hétérogènes d’un territoire à un autre. Pourtant, la rapporteure estime que les besoins des jeunes enfants et les critères qui devraient donc y être associés pour s’assurer de leur satisfaction sont les mêmes sur tout le territoire.

La réforme Norma a introduit des référentiels nationaux s’agissant des normes bâtimentaires : il s’agit déjà d’une première étape importante pour uniformiser la qualité de service sur le territoire national. Cependant, comme cela a déjà été souligné, le respect des normes bâtimentaires ne suffit pas à garantir la qualité de l’accueil des enfants en EAJE ; il convient d’y adjoindre d’autres référentiels, sur la base de critères de contrôle autres que bâtimentaires uniformisés, ainsi qu’une communication entre les différentes PMI du territoire.

La mise en œuvre de critères communs de contrôle de la qualité suppose une harmonisation des pratiques et une communication entre les différents services de PMI. Or, sur les 69 PMI ayant répondu au questionnaire, 24 PMI ont ainsi déclaré n’avoir aucune relation avec les autres PMI de la région, ni aucune réflexion relative à l’harmonisation des pratiques et d’adoption de critères communs pour apprécier la qualité de l’accueil des enfants en EAJE, soit pratiquement 35 % des PMI répondantes.

Parmi les PMI déclarant avoir des contacts avec d’autres PMI, seules 19 PMI déclarent avoir réellement institutionnalisé réellement des échanges ; ceux-ci restant, pour les autres, occasionnels et variables.

● Des difficultés en partie dues à un manque de moyens financiers et humains

Ces difficultés des PMI à exercer de manière effective et poussée les contrôles des EAJE sont en partie dues au manque de moyens alloués à ces services. Déjà en 2019, la députée Mme Michèle Peyron dressait le constat, au sein de son rapport Pour sauver la PMI, agissons maintenant ! ([141]), remis suite à une mission qui lui avait été confiée par le Premier ministre le 26 juillet 2018, de la situation préoccupante des PMI du territoire national.

La députée alertait sur la baisse significative du budget général des PMI, de 4 % sur la période de 2013 à 2017, ainsi que le manque de médecins, s’inquiétant de 50 % de postes vacants dans certaines PMI, situation qui était appelée à s’aggraver, étant entendu que les deux tiers des médecins de PMI devaient atteindre l’âge de la retraite en 2020. Cette situation faisait dire à la députée que la France s’était désinvestie de la PMI.

Lors de son audition devant la commission d’enquête, l’ancien secrétaire d’État chargé de la protection de l’enfance, M. Adrien Taquet, a soulevé que l’État avait réinvesti 100 millions d’euros en trois ans, pour faire face à la décision des départements de désinvestir 100 millions d’euros dans les PMI tel qu’identifié par Michèle Peyron dans son rapport.

La rapporteure note toutefois que l’intégralité des PMI interrogées par l’intermédiaire du questionnaire de la rapporteure a soulevé la question du manque de moyens, à la fois financiers et humains, des différents services de PMI.

Une étude de la Drees de juin 2022 alertait également sur la perte de médecins au sein des PMI. Elle notait ainsi que si le total des effectifs en ETP n’avait que légèrement diminué entre 2016 et 2019 (– 0,4 % en moyenne par an), ceux des médecins avaient nettement reculé (– 4,8 % par an). ([142])

Or, la diminution du nombre de médecins au sein des PMI est un élément de plus venant détériorer la qualité du contrôle mené sur les EAJE pour détecter la mauvaise qualité d’accueil d’un EAJE. À la qualité d’accueil des enfants en EAJE doit correspondre une qualité égale dans le contrôle qui est fait de cette qualité.

Par ailleurs, outre le fait que les PMI sont confrontées à des pertes de professionnels, il faut relever que le contrôle des EAJE n’est pas toujours leur priorité et dépend, à l’instar des budgets qui leur sont consacrés, de choix politiques locaux. En effet, les consultations infantiles sont, selon la Drees, la première activité des services. Aussi, les PMI doivent composer, dans un contexte de tension croissante, avec toutes les missions qui leur sont confiées sans que les départements dont ils relèvent ne leur en donnent réellement tous les moyens.

La rapporteure note également que les effectifs consacrés au contrôle des EAJE parmi les effectifs totaux des PMI sont extrêmement faibles, et représentent souvent moins d’un ETP.

c.   Les contrôles réalisés par les autorités finançant les crèches ne portent pas, ou peu, sur la qualité de l’accueil proposé

Divers autres acteurs procèdent à des contrôles thématiques en fonction de leurs compétences spécifiques, sans toutefois procéder au contrôle de la qualité de l’accueil. Cependant, par l’intégration de nouvelles compétences de contrôle, l’article 18 de la loi pour le plein-emploi pourra peut-être résorber les lacunes existantes en la matière.

i.   Le contrôle essentiellement financier réalisé par les Caf

Les CAF exercent également une forme de contrôle sur les EAJE, mais uniquement sous le prisme financier. En effet, les CAF conditionnent leur financement à certaines exigences à respecter par les établissements fonctionnant en PSU, à savoir :

– le respect d’une tarification modulée en fonction des ressources des familles ;

– l’adaptation des contrats aux besoins réels de chaque famille ;

– la fourniture de couches et de repas aux enfants accueillis ;

– la réalisation de temps de concertation.

Ces différents aspects sont donc contrôlés par la CAF a priori, par l’intermédiaire de la validation des règlements de fonctionnement ; et a posteriori, par l’examen de documents justificatifs fournis par les structures et la mobilisation de contrôleurs spécialisés qui se rendent au sein des EAJE. Selon les données communiquées par la CNAF, 3 660 EAJE sont ainsi contrôlés chaque année.

Ces contrôles peuvent être coordonnés avec les préfectures, sous l’aspect « sécurité » et avec les PMI, sous l’angle du respect des exigences relatives aux personnels, aux bâtiments, et à la pédagogie, si cela est jugé nécessaire.

Il est toutefois à noter que par essence, le contrôle des Caf est non seulement réduit matériellement, par son champ de compétence strictement financier, mais également ratione personae, en considération du type de structure, puisque leurs compétences de contrôle vis-à-vis des établissements financés par la Paje sont très réduites, étant entendu que les Caf ne peuvent contrôler que ces structures que lorsqu’elles ont bénéficié d’un financement au titre des aides à l’investissement.

La compétence de contrôle de la branche famille a été consacrée récemment, par l’article 18 de la loi pour le plein-emploi et, afin de se préparer au mieux à l’entrée en vigueur de cette disposition, la Cnaf a engagé des opérations de contrôle « test » dans deux départements afin de clarifier les pratiques des gestionnaires, de prévoir un cadre de contrôle sécurisé juridiquement, tant pour les gestionnaires que pour les Caf, vérifier les modalités de tarification des familles et le fait que l’EAJE contrôlé propose bien un cadre qui garantisse une qualité d’accueil. Le but affiché est que les Caf puissent vérifier que les gestionnaires d’EAJE utilisent les financements publics, même indirects, au service de la qualité d’accueil des enfants.

Par ailleurs, il est rare que les contrôles soient coordonnés entre différents services.

ii.   Des contrôles au contenu aléatoire par les collectivités territoriales en charge du service public de la petite enfance

Les collectivités territoriales, notamment les communes, compétentes en matière de politique familiale, devraient logiquement exercer un certain type de contrôle sur les EAJE de leur territoire, à tout le moins ceux d’entre eux qui bénéficient d’un financement communal. Cependant, en pratique, il ressort des travaux menés dans le cadre de la commission d’enquête que les collectivités territoriales contrôlent peu, voire pas du tout, les EAJE, ce qui est problématique notamment lorsqu’une collectivité territoriale donnée subventionne un tel établissement. De la même manière, lorsqu’un EAJE fonctionne en délégation de service public, il est parfaitement logique que l’autorité délégante ait vocation à contrôler le respect, par le délégataire, de ses obligations contractuelles. Cependant, de nouveau, les travaux menés dans le cadre de cette commission d’enquête ont pu révéler le caractère extrêmement aléatoire et hétérogène de ces contrôles.

iii.   L’absence de contrôles par les services de l’État

Comme le relevait déjà l’Igas dans son rapport sur les maltraitances dans les crèches ([143]), les services de l’État sont pratiquement absents de la question de la petite enfance alors que, pourtant, en vertu de l’article L. 2111-1 du code de la santé publique, les agents des services de l’État dans le département sont compétents pour contrôler les EAJE.

Par ailleurs, comme le souligne également l’Igas, bien que les agences régionales de santé (ARS) n’aient pas de compétence propre en matière de contrôle des EAJE, elles peuvent toutefois intervenir en soutien à la demande du préfet de département, mais, dans les faits, elles n’interviennent jamais en ce sens, alors qu’au regard de leurs compétences, elles ont vocation à le faire, à tout le moins sur le plan sanitaire. De la même manière, si les directions départementales de l’emploi, du travail et des solidarités ont aussi compétence pour contrôler des structures, l’Igas note qu’elles n’interviennent pas n’ont plus dans le domaine faute de moyens.

Parmi les mesures du Plan d’urgence sur la qualité d’accueil en crèche qui avait été annoncé par le ministre M. Jean-Christophe Combe, des annonces avaient été faites s’agissant, d’une part, de la limitation de la durée d’autorisation des EAJE et, d’autre part, les contrôles des EAJE. La DGCS avait, à la suite de ces annonces, réuni deux groupes de travail sur ces sujets. Ces groupes de travail ont donné lieu à certaines modifications introduites par l’article 18 de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein-emploi.

iv.   Des lacunes que l’article 18 de la loi plein emploi a vocation à combler ?

L’article 18 de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein-emploi modifie l’état du droit en prévoyant divers mécanismes de contrôle des EAJE. Ainsi, dorénavant :

● Le projet de création, d’extension ou de transformation d’un établissement ou d’un service de droit privé accueillant des enfants de moins de six ans fait l’objet, préalablement à la demande d’autorisation prévue à l’alinéa 1 de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique, d’un avis favorable de l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant compétente au titre du 3° du I de l’article L. 214-1-3 du code de l’action sociale et des familles, c’est-à-dire les communes, qui sont également en charge, en vertu du 4° du I du même article, de « soutenir la qualité des modes d’accueil ». Cet article ouvre ainsi la voie à un rôle plus important de la commune pour exercer une forme de contrôle sur les EAJE.

● Un nouvel article L. 2324-1-1 du code de la santé publique prévoit une limitation dans le temps, à quinze ans, de l’autorisation prévue au premier alinéa de l’article L. 2324-1 du même code. Il prévoit également qu’en cas de changement de gestionnaire d’un établissement ou d’un service gérant l’accueil collectif de jeunes enfants, le président du conseil départemental vérifie que l’organisme cessionnaire de l’autorisation présente les garanties nécessaires pour gérer l’établissement ou le service. De nouveau, cet article va donc dans le sens d’un renforcement des pouvoirs de contrôle des collectivités.

● Cela est d’autant plus vrai que l’article L. 2324-2 du code de la santé publique est modifié en ce sens que le président du conseil départemental contrôle désormais l’application des dispositions du code de la santé publique applicables aux EAJE. Il a dorénavant le pouvoir de vérifier que les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement des EAJE « ne présentent pas de risques susceptibles de compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l’éducation des enfants accueillis ».

● Son contrôle ne porte donc pas, comme cela a été reproché aux PMI par de nombreux gestionnaires de crèches, uniquement sur des normes techniques et bâtimentaires, mais sur le bien-être de l’enfant, son bon développement et son éducation. Cet article est complété par le rôle donné au préfet du département qui peut, maintenant, à tout moment, diligenter les mêmes contrôles que le président du conseil départemental. Pour ce faire, il est prévu qu’il dispose des personnels, placés sous son autorité ou sous celle de l’agence régionale de santé, ou mis à disposition par d’autres services de l’État ou d’autres agences régionales de santé, et qu’ils peuvent en sus être assistés par d’autres personnes.

● Les directeurs des organismes débiteurs de prestations familiales contrôlent l’emploi des fonds versés aux EAJE et peuvent contrôler les autres services de leurs organismes gestionnaires qui concourent à la gestion des EAJE.

● Les EAJE, ainsi que les personnes morales qui exercent, directement ou indirectement, le contrôle exclusif ou conjoint des personnes morales gestionnaires des EAJE ainsi que les autres personnes morales qu’elles contrôlent et qui concourent à la gestion de ces établissements, sont désormais soumis au contrôle de l’Igas et de l’IGF. Cette nouvelle compétence doit permettre d’exercer des contrôles bien plus approfondis des EAJE. Les conclusions du rapport Igas-IGF sur les micro-crèches semblent ainsi annoncer une série de contrôles poussés sur les grands groupes, marquant le concours actif de ces inspections au bon déploiement du service public de la petite enfance, ce dont se réjouit la rapporteure. Par ailleurs, d’après les annonces qui ont été faites par Mme Sarah El Haïry, ministre déléguée chargé de l’enfance, de la jeunesse et des familles, l’ensemble des groupes de crèches devrait faire l’objet, dans les mois à venir, d’un contrôle approfondi pour garantir la qualité d’accueil des enfants en EAJE.

● Un nouvel article L. 2324-2-2 du code de la santé publique prévoit qu’un plan annuel départemental d’inspection et de contrôle des EAJE est établi conjointement par le préfet de département et le président du conseil départemental, en coordination avec les directeurs des organismes débiteurs de prestations familiales. Le bilan de la mise en œuvre de ce plan est présenté chaque année au comité départemental des services aux familles ; il « fait état du niveau d’atteinte des objectifs fixés dans le plan, du nombre et de la nature des établissements contrôlés ainsi que de toute information permettant de mesurer la qualité du service rendu » par les EAJE du territoire. Il s’agit là d’une étape cruciale dans l’instauration d’une culture du contrôle coordonné et structuré.

● Les EAJE et leurs organismes gestionnaires et personnes morales sous le contrôle desquelles elles sont placées, doivent désormais, en vertu de l’article L. 2324-2-3 du code de la santé publique, transmettre chaque année aux organismes débiteurs de prestations familiales des documents de nature comptable et financière dont la liste est fixée par décret, ce qui va permettre l’exercice de contrôles financiers sur tous les EAJE, même les micro-crèches jusque-là en grande majorité exclues de ces contrôles.

● Les EAJE doivent désormais, en vertu du nouvel article L. 2324-2-4 du code de la santé publique, faire l’objet d’une évaluation a minima tous les cinq ans sur le fondement des référentiels mentionnés au sein de la charte nationale pour l’accueil du jeune enfant. Les résultats de cette évaluation sont publiés et communiqués à l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant – c’est-à-dire, les communes – ainsi qu’au président du conseil départemental, au préfet de département et aux directeurs des organismes débiteurs de prestations familiales. Enfin, ce même article prévoit que les EAJE doivent publier des indicateurs relatifs à leur activité et à leur fonctionnement. La rapporteure se félicite de l’introduction d’une telle obligation qui va permettre le contrôle du respect effectif de cette charte et instaure enfin une fréquence de contrôle. Elle regrette toutefois que cette fréquence d’évaluation n’ait pas été plus ambitieuse.

● L’article 18 modifie l’article L. 2324-3 du code de la santé publique de telle sorte que ce dernier prévoit désormais que lorsque le président du conseil départemental ou le préfet de département, s’ils estiment qu’un EAJE méconnaît les dispositions du code de la santé publique ou présente des « risques susceptibles de compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l’éducation des enfants accueillis », peuvent enjoindre au gestionnaire d’un EAJE d’y remédier dans un délai qu’ils fixent. Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation des locaux ou du fonctionnement de l’EAJE, y compris de limitation de la capacité d’accueil, et toute injonction est suivie d’un contrôle à l’expiration du délai fixé.

Le président du conseil départemental ou le préfet de département peuvent également désigner un administrateur provisoire pour une durée de six mois renouvelable une fois pour accomplir les actes d’administration urgents nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées et dispose à cette fin de tout ou partie des pouvoirs nécessaires à l’administration et à la direction de l’EAJE.

En cas de non-respect de l’injonction, le président du conseil départemental ou le préfet de département peut prononcer une astreinte, pour chaque jour de retard et peut prononcer une interdiction de gérer un nouvel établissement. Lorsqu’il n’est toujours pas satisfait aux injonctions, le président du conseil départemental ou le préfet de département peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l’EAJE et, en cas d’urgence, peut prononcer, par arrêté motivé, la fermeture immédiate, à titre conservatoire, d’un établissement.

Ces nouvelles dispositions, introduites par l’article 18 de la loi pour le plein-emploi de 2023, sont susceptibles de remédier aux lacunes préalablement exposées qui caractérisent aujourd’hui les contrôles des EAJE par l’État, les collectivités territoriales et organismes débiteurs de prestations familiales. Il faudra pour cela que tous les acteurs s’emparent, de manière effective, de toutes les compétences qui leur ont ainsi été confiées.

Décrets d’application attendus s’agissant de l’article 18

 

II.   Le modÈle Économique des crÈches favorise la crÉation de places d’accueil sans encourager l’amÉlioration de la qualitÉ de l’accueil proposÉ

Les travaux de la commission d’enquête ont montré que le modèle économique des crèches a été construit par les pouvoirs publics afin d’encourager la création de places d’accueil et d’optimiser l’utilisation des places déjà existantes, dans le but de permettre l’accueil d’un maximum d’enfants de 0 à 3 ans.

La qualité de l’accueil a été prise en compte dans la construction initiale du mode de financement des crèches à travers le prisme de la réponse aux besoins des parents, mais très peu en lien avec le respect du rythme des enfants et la prise en compte de leurs besoins, tels qu’identifiés grâce à l’apport des neurosciences.

Confrontés ensuite à de plus en plus d’enjeux relatifs à l’égalité d’accès aux crèches et à la qualité de l’accueil, les gouvernements successifs et la Cnaf, ont créé des sources de financements complémentaires pour soutenir les gestionnaires, complexifiant les modalités de financement des EAJE.

Toutefois, malgré ces efforts, ce modèle de financement des crèches a des effets pervers qui engendrent une dégradation de la qualité d’accueil et présentent un coût non négligeable pour les finances publiques. En effet, alors même que ce sont plus de 5 milliards d’euros qui sont alloués chaque année par la seule branche famille au financement des crèches, on constate que la complexité et la multiplication des sources de financement ne permettent pas de couvrir leurs dépenses de fonctionnement. Par ailleurs, le financement de l’État, au travers du crédit d’impôt famille, semble avoir un effet inflationniste sur le coût de réservation des places en crèches sans pour autant favoriser une meilleure qualité d’accueil pour les enfants.

A.   Les modes de financement des crÈches visent À rÉpondre aux besoins des parents tout en couvrant les coûts de fonctionnement des structures

Les différents modes de financement des crèches aujourd’hui existants reflètent la philosophie qui a animé les politiques publiques menées depuis plus de 20 ans en matière d’accueil du jeune enfant. Il s’agissait en effet d’encourager la création de places en crèches, afin de permettre aux parents de concilier vie personnelle et vie professionnelle.

En outre, le financement des crèches par la prestation de service unique (PSU) a été imaginé et a évolué pour encourager les gestionnaires de crèches à répondre au plus près aux besoins des familles. Par ailleurs, le mode de financement des micro-crèches, qui repose indirectement sur la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje), plus souple que la PSU, a été conçu afin de favoriser la création de places dans des territoires dans lesquels les familles n’avaient pas nécessairement accès à des modes d’accueil formels. Toutefois, en raison du reste-à-charge important qu’implique l’accueil d’un enfant au sein d’une micro-crèche Paje, cette modalité d’accueil s’adresse principalement à des familles aisées.

1.   La prestation de service unique, modalité de financement de droit commun, a été conçue pour répondre au plus près aux besoins des familles

La prestation de service unique (PSU) est aujourd’hui le mode de financement de droit commun des EAJE. En décembre 2022, 12 806 structures bénéficiaient de la PSU, soit plus de 85 % des crèches.

Cette prestation, créée en 2002 pour financer les EAJE, a fait l’objet d’une réforme très importante en 2014 visant à garantir une corrélation entre le service facturé aux familles et leurs besoins réels.

a.   La création de la PSU en 2002 poursuit l’objectif de financer le fonctionnement des EAJE en les encourageant à répondre au plus près aux besoins des familles

La prestation de service unique a été créée en 2002, puis généralisée en 2005, en remplacement des anciennes subventions dont bénéficiaient les crèches, sur la base de tarifs forfaitaires à la demi-journée ou à la journée.

La PSU vise à financer les dépenses de fonctionnement des EAJE à hauteur de 66 % du coût de revient horaire réel, déduction faite des participations familiales établies conformément à une grille tarifaire construite en fonction des revenus du foyer (barème des participations familiales), dans la limite d’un plafond fixé annuellement par la Cnaf. Tous les EAJE peuvent en bénéficier – crèche multi-accueil, halte-garderie, micro-crèche, crèche familiale, ou encore crèche parentale – ce qui met fin à la distinction qui existait auparavant entre les établissements proposant un accueil régulier, et ceux qui proposaient un accueil occasionnel ou ponctuel.

Pour percevoir la PSU, les établissements doivent :

– avoir obtenu une autorisation de fonctionnement délivrée par le conseil départemental et par le maire ;

– être ouverts à tous les enfants ;

– appliquer le barème national des participations familiales défini par la Cnaf ;

– avoir signé une convention d’objectifs et de financement avec leur Caf départementale et avoir obtenu la validation, par la Caf, de leur projet d’établissement et de leur règlement de fonctionnement.

● La PSU poursuivait, dès l’origine, un objectif de mixité sociale, en application du principe de « neutralisation » des participations familiales. Cette prestation est en effet conçue de sorte que toutes les familles, quels que soient leurs revenus, puissent bénéficier d’un accueil en crèche, le montant de leur participation étant fixé selon un barème national qui tient compte de leurs ressources et du nombre d’enfants à charge. La PSU, versée par la branche famille de la sécurité sociale, complète cette participation pour couvrir, en principe, à hauteur de 66 % le coût de fonctionnement des structures. Dès lors, en théorie, les crèches n’ont aucun intérêt à privilégier les familles plus aisées par rapport aux familles plus modestes, puisque le montant de la PSU varie en fonction du montant des participations familiales.

Pour déterminer le montant de la participation de chaque famille, le gestionnaire d’une crèche PSU doit appliquer le barème des participations familiales mis à jour chaque année par la Cnaf.

Barème 2024 des participations familiales

	Nombre d’enfants à charge					Montant des ressources mensuelles prises en compte
	1 enfant	2 enfants	3 enfants	4 à 7 enfants	8 enfants et plus	Plancher	Plafond
Taux d’effort	0,0619 %	0,0516 %	0,0413 %	0,0310 %	0,0206 %	765,77 €	6 000 €

Source : Cnaf.

Le taux d’effort des familles dépend du nombre d’enfants à charge. Ce taux est ensuite appliqué aux revenus mensuels de la famille, pour déterminer le tarif horaire de leur participation. Par exemple, un couple avec trois enfants à charge, dont le revenu mensuel s’élève à 3 000 euros, versera une tarification horaire égale à , soit 1,24 € par heure d’accueil.

Il existe un montant plancher pour les ressources prises en compte dans le calcul du tarif minimum, correspondant au montant du revenu de solidarité active annuel pour une personne isolée avec un enfant, déduction faite du forfait logement, soit 765,77 euros par mois. Ainsi, une famille présentant des ressources inférieures à ce montant se verra appliquer le taux d’effort correspond à ce plancher. Il existe également un montant plafond fixé à 6 000 euros par mois : les ressources perçues au-delà de ce plafond ne sont pas prises en compte dans le calcul du taux d’effort. Le gestionnaire d’une crèche ne peut pas appliquer un taux d’effort inférieur à celui prévu pour le montant plancher. En revanche, la Caf peut, par dérogation, autoriser le gestionnaire à appliquer le taux d’effort sur les revenus supérieurs à 6 000 mensuels.

Exemples de calcul du tarif horaire des participations familiales

	Personne seule avec 1 enfant	Couple avec 3 enfants	Couple avec deux enfants
Revenu mensuel	700 €	3 000 €	7 000 €
Application du plancher/Plafond	765,77 €	–	6 000 €
Taux d'effort	0,0619 %	0,0413 %	0,0516 %
Formule	765,77 € × 0,0619 %	3 000 € × 0,0413 %	6 000 € × 0,0516 %
Tarif horaire hors plafond et plancher	0,47 €	1,24 €	3,10 €

Source : Commission d’enquête.

● La PSU répond également à une volonté de flexibilité vis-à-vis des besoins d’accueil des familles grâce à une tarification horaire, établie au plus près du volume d’heures               dont elles ont besoin, qui permet non seulement l’accueil à temps plein des enfants, mais aussi l’accueil à temps partiel et l’accueil en urgence. La tarification horaire permet ainsi d’optimiser le taux d’occupation des EAJE puisqu’une même place peut être occupée par plusieurs enfants au cours de la semaine en fonction des besoins de leurs parents.

b.   La réforme de la PSU en 2014 vise à réduire les inégalités de financement des EAJE

Près de 10 ans après sa création, la PSU a commencé à faire l’objet d’évaluations et de réformes, afin d’adapter son mécanisme aux besoins des familles et à l’évolution du secteur.

● En 2011 ([144]), la PSU a connu une première évolution afin d’homogénéiser le niveau de service rendu aux familles, en imposant à l’ensemble des EAJE de fournir les couches, les repas et le petit matériel de soins. Auparavant, l’application d’un tarif unique conduisait en effet à des inégalités entre les EAJE, puisqu’un même tarif rémunérait une prestation plus ou moins complète. Cette évolution visait à garantir une égalité territoriale et sociale entre les familles, afin qu’elles bénéficient toutes de prestations d’accueil au périmètre identique, quelle que soit la structure fréquentée par leurs enfants, et que soit proposée aux enfants issus des familles les plus modestes une bonne qualité de vie et d’accueil. Les gestionnaires de crèches s’étaient, à l’époque, vivement inquiétés de cette réforme, craignant une forte augmentation de leurs charges de gestion.

Fin 2011, les objectifs de la PSU n’étaient, par ailleurs, pas complètement atteints. La Cour des comptes avait ainsi constaté que peu de familles aux revenus modestes semblaient avoir accès aux crèches, d’autant que près de 40 % des structures appliquaient une majoration au barème des participations familiales. La Cour notait également que les taux d’occupation des structures restaient relativement faibles, alors même que la demande des familles en places d’accueil était pressante : seulement la moitié des EAJE atteignait un taux d’occupation supérieur à 70 %. Enfin, la Cour remarquait que la tarification à l’heure avait eu des effets pervers. D’une part, elle a pu entraîner une diminution de la durée moyenne des contrats d’accueil, les parents recherchant des solutions alternatives pour réduire leur reste à charge. D’autre part, la PSU étant versée en fonction des heures facturées aux familles, et non en fonction des heures réalisées, les gestionnaires étaient tentés de contractualiser avec les parents sur la base de besoins surestimés, pour améliorer leur taux d’occupation financier et faciliter la gestion de leur établissement ([145]).

● En 2013, une réforme structurelle de la PSU a en conséquence été initiée dans le cadre de l’élaboration de la nouvelle convention d’objectifs et de gestion entre la Cnaf et l’État, pour une entrée en vigueur en 2014. Elle était motivée principalement par plusieurs constats.

D’abord, malgré la réforme de 2011, des différences de pratiques entre les structures persistaient concernant la fourniture des couches et des repas, souvent justifiées par des impossibilités matérielles liées à l’absence de cuisine ou de local de stockage pour les changes au sein de l’établissement.

Ensuite, il existait un écart grandissant entre les heures facturées aux familles et les heures de présence réelle des enfants. Ainsi, entre 2007 et 2012, le taux de facturation, c’est-à-dire le rapport entre les heures facturées et les heures de présence réelles, avait progressé de 107 % à 113 % : pour 100 heures d’accueil effectif de l’enfant, sa famille payait 107 heures en 2007, et 113 heures en 2012 ([146]). Des gestionnaires qui facturaient 25 % d’heures de plus que les heures réalisées pouvaient ainsi percevoir 25 % de participations familiales et de PSU correspondante supplémentaires. La Cour des comptes recommandait à ce titre de « définir des règles opposables aux gestionnaires dans les contrats de PSU permettant une réfaction calculée en fonction de l’importance du dépassement du taux convenu ».

Pour répondre à ces enjeux, à partir de 2014, des aides à l’investissement ont été versées aux gestionnaires de crèches pour permettre la construction de cuisines ou l’achat d’équipements pour réchauffer les repas non préparés sur place, la construction ou l’aménagement de locaux pour le stockage des changes, et l’informatisation des structures, à l’aide de logiciels de gestion, pour faciliter le suivi de l’activité.

Par ailleurs, la réforme de la PSU de 2014 a conduit à une modulation du financement en fonction du niveau de service rendu mesuré selon deux facteurs :

– la fourniture des couches et des repas ;

– le taux de facturation, soit le rapport entre les heures réalisées et les heures facturées.

Ainsi, le montant de la PSU est aujourd’hui calculé sur la base d’un prix horaire plafond plus faible dans les établissements ne fournissant ni les repas, ni les couches que dans les établissements proposant ces services. Par ailleurs, le montant de la PSU est également calculé sur la base d’un prix horaire plafond plus faible lorsque le taux de facturation dépasse certains seuils, afin d’inciter les gestionnaires à facturer des prestations au plus près des besoins des familles.

BarÈme de la PSU en 2024

	Prix plafonds	Taux de la PSU	Montant de la PSU
EAJE avec un taux de facturation inférieur ou égal à 107 %, fournissant les couches et les repas	10,05 €/h	66 %	6,63 €/h
EAJE avec un taux de facturation inférieur ou égal à 107 %, ne fournissant pas les couches ou les repas	9,30 €/h	66 %	6,14 €/h
EAJE avec un taux de facturation supérieur à 107 % et inférieur ou égal à 117 %, fournissant les couches et les repas	9,30 €/h	66 %	6,14 €/h
EAJE avec un taux de facturation supérieur à 107 % et inférieur ou égal à 117 %, ne fournissant pas les couches ou les repas	8,60 €/h	66 %	5,68 €/h
EAJE avec un taux de facturation supérieur à 117 % fournissant les couches et les repas	8,60 €/h	66 %	5,68 €/h
EAJE avec un taux de facturation supérieur à 117 % ne fournissant pas les couches ou les repas	8,27 €/h	66 %	5,46 €/h

Source : Les aides des Caf aux partenaires. Barème national 2024.

Au regard de ces indicateurs, la réforme de la PSU en 2014 a porté ses fruits. En dix ans, la fourniture des repas et des couches par les gestionnaires de crèches est devenue la norme : entre 2014 et 2020, la part des places d’accueil pour lesquelles les couches sont fournies est passée de 79,1 % à 94,6 % (soit + 15,4 points), et la part des places d’accueil pour lesquelles les repas sont fournis est passée de 92,2 % à 96,5 % (soit + 4,3 points) ([147]).

Concernant le taux de facturation, il a diminué de près de 5 points entre 2014 et 2020, pour s’établir autour de 108 % en moyenne. Cette baisse du taux de facturation engendre des économies tant pour les familles que pour les finances publiques.

Évolution du taux de facturation dans les EAJE entre 2007 et 2020

Source : Cnaf.

c.   Le volume financier de la PSU aujourd’hui

La PSU et les financements qui lui sont associés (voir Première partie. II. B. 2. a.) représentaient près de 3,5 milliards d’euros en 2023. Elle est majoritairement versée à des crèches publiques (57,57 %) et dans une moindre mesure à des crèches associatives (25,59 %) et à des crèches privées lucratives (14,87 %).

Montant total de la PSU et des financements associés en 2023
selon la nature juridique du gestionnaire de crèche

Nature juridique du gestionnaire de crèche	Montant global de la PSU et des financements associés	En %
Public	2,01 Mds €	57,57 %
Privé lucratif	0,52 Mds €	14,87 %
Associatif	0,89 Mds €	25,59 %
Autre	0,07 Mds €	1,97 %
Total	3,48 Mds €	100 %

Source : Cnaf.

La PSU, hors financements associés, constitue le principal financement versé par les Caf aux EAJE. Elle représente ainsi 74,3 % du montant total des financements de la branche famille alloués aux crèches. En 2022, son montant moyen annuel s’élevait à 5 972 euros par berceau.

Sans surprise, lorsque l’on analyse le montant des droits PSU ([148]) versés aux EAJE par département, on retrouve des départements très urbanisés parmi ceux recevant les montants les plus importants, et des départements ruraux ou d’outre-mer parmi ceux recevant les montants les plus faibles.

Les vingt départements dans lesquels les droits PSU sont les plus élevés
et les moins élevés en 2022

Les 10 départements dans lesquels les droits PSU sont les plus élevés	Montant total	Montant par habitant	Les 10 départements dans lesquels les droits PSU sont les moins élevés	Montant total	Montant par habitant
Bouches-du-Rhône (13)	118,52 M€	57,48 €	Cantal (15)	2,34 M€	16,29 €
Haute-Garonne (31)	82,35 M€	56,69 €	Creuse (23)	1,55 M€	13,54 €
Gironde (33)	64,75 M€	38,69 €	Gers (32)	4,25 M€	22,09 €
Nord (59)	70,1 M€	26,89 €	Indre (36)	3,93 M€	18,19 €
Rhône (69)	103,14 M€	54,04 €	Lozère (48)	2,17 M€	28,32 €
Paris (75)	206,24 M€	97,39 €	Haute-Marne (52)	4,04 M€	23,92 €
Yvelines (78)	81,51 M€	55,93 €	Meuse (55)	4,05 M€	22,52 €
Hauts-de-Seine (92)	131,25 M€	80,17 €	Haute-Saône (70)	3,74 M€	16,09 €
Seine-Saint-Denis (93)	87,44 M€	52,25 €	Territoire de Belfort (90)	3,6 M€	26,11 €
Val-de-Marne (94)	90,37 M€	63,63 €	Mayotte (976)	1,99 M€	6,65 €

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf et Insee.

2.   La prestation d’accueil du jeune enfant constitue une modalité de financement plus souple pour les micro-crèches, mais avec un reste à charge plus important pour les familles

La prestation d’accueil du jeune enfant (Paje), au travers du volet CMG « structure » finance de manière indirecte les micro-crèches, puisqu’elle soutient financièrement les familles qui recourent à ce mode d’accueil. Il convient néanmoins de noter que parler de « micro-crèches Paje » constitue un abus de langage, désormais généralisé. En effet, comme le relève la Caf de Haute-Garonne, « ce n’est pas une aide de la Caf qui finance les structures Paje, mais bien les familles qui paient leurs factures et qui peuvent demander, si elles le souhaitent, l’examen et le versement, le cas échéant, d’un droit à une prestation légale ».

La Paje constitue donc un mode de financement bien plus souple que la PSU pour les gestionnaires qui ne sont directement rémunérés que par les familles, mais tend à privilégier les familles les plus aisées, dont le taux d’effort sera moins important, au regard de leurs revenus, que celui des familles modestes.

a.   La Paje constitue une modalité de financement indirecte des micro-crèches plus souple que la PSU pour les gestionnaires

La Paje a été créée en 2004, à la suite des travaux menés par Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Philippe Steck dans le cadre d’un groupe de travail de la Conférence de la famille de 2003 ([149]), afin de regrouper et de simplifier les prestations familiales relatives à l’accueil des jeunes enfants et de favoriser le libre-choix du mode d’accueil.

La Paje est composée de quatre volets :

– les primes de naissance et d’adoption ;

– l’allocation de base ;

– le complément de libre choix d’activité, remplacé en 2014 par la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PreParE) ;

– le complément de libre choix du mode de garde (CMG), faisant lui-même l’objet de deux formules différenciées selon le mode d’accueil choisi : soit le CMG « emploi direct », pour l’accueil d’un enfant par une assistante maternelle agréée ou par une garde d’enfant au domicile de la famille, soit le CMG « structure » en cas de recours à un service prestataire de garde d’enfants à domicile, à une micro-crèche, ou à une crèche familiale.

C’est donc le seul CMG « structure » qui constitue une aide financière pour les familles qui choisissent l’accueil de leur enfant au sein d’une micro‑crèche. Lors de sa création, en 2004, le CMG « structure » poursuit un objectif de diversification de l’offre d’accueil, en soutenant financièrement les familles qui font le choix d’une solution alternative à l’accueil de leur enfant dans un EAJE financé par la PSU ou chez une assistante maternelle.

En parallèle, dans le cadre du plan « Petite enfance » de 2006, le Gouvernement autorise l’expérimentation des micro-crèches (voir Première Partie. I. A. 1. b.). Afin d’offrir la possibilité aux petites communes, notamment en milieu rural, d’expérimenter ce nouveau type d’EAJE sans s’engager financièrement, les gestionnaires de micro-crèches peuvent opter, soit pour la PSU, soit pour un mode de financement plus simple grâce au CMG structure. Ainsi, si le régime des micro-crèches n’est pas exclusif du financement par la PSU, la plupart des micro-crèches font le choix du « modèle Paje », soit un financement par les familles, elles-mêmes soutenues par les aides de la Caf.

Ainsi, avec le CMG « structure », la micro-crèche est rémunérée directement par les familles pour le service rendu. Ces dernières financent l’entièreté du prix horaire de l’accueil de l’enfant au sein de la micro-crèche, ou une part majeure lorsque le berceau fait l’objet d’une réservation par l’entreprise dont l’un des parents est salarié. Le CMG leur est versé a posteriori par la Caf dont elles relèvent, après transmission par la micro-crèche des justificatifs attestant de l’acquittement de la facture.

La souplesse du financement de ces micro-crèches, grâce à la solvabilisation des familles par la CMG « structure » a considérablement soutenu leur développement. Là où la PSU demande un suivi strict et quotidien de l’activité, et une trésorerie importante, le modèle Paje est plus simple et permet au gestionnaire de s’autofinancer sans l’intervention d’un tiers financeur. En 2021, le financement indirect par la Paje concernait 87 % des micro-crèches, soit 5 463 structures ([151]).

En 2023, les dépenses de CMG « structure » ont représenté 10,5 % des dépenses versées au titre de la Paje, soit un montant de 749 millions d’euros. Ces dépenses sont en progression constante depuis 2010, attestant du développement de ces structures.

Évolution de la dépense consacrée au CMG structure et de la part que représente le CMG structure au sein de la Paje depuis 2010

(en millions d’euros)

Source : Cnaf.

b.   La Paje s’adresse toutefois essentiellement à des familles aisées

Pour les familles, le modèle Paje est moins avantageux que la PSU, comme l’a démontré le récent rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales relatif aux micro-crèches ([152]). En effet, outre le fait que le CMG structure est versé aux familles a posteriori, soit après le paiement de la prestation d’accueil, le reste à charge pour les parents est plus élevé dans une micro-crèche Paje que dans un EAJE financé par la PSU. L’Igas et l’IGF notent à ce titre que ce reste à charge est « d’autant plus défavorable que le revenu de la famille est faible ».

Cette situation résulte de la construction du CMG « structure » dont le barème présente des effets de seuils en fonction du revenu. L’existence de seulement trois tranches de revenus peut pénaliser lourdement les familles puisque lorsque leurs ressources dépassent de quelques euros seulement le plafond d’une tranche, cela peut entraîner jusqu’à 100 euros de perte nette au titre du CMG.

Plafonds annuels du CMG « structure » en fonction des revenus des parents applicables au 1er avril 2024

		1 enfant	2 enfants	3 enfants	4 enfants
Tranche 1	Couple	22 809 €	26 046 €	29 283 €	32 520 €	+ 3 237 € par enfant à charge
	Parent isolé	31 933 €	36 465 €	40 997 €	45 529 €	+ 4 532 € par enfant à charge
Tranche 2	Couple	50 686 €	57 881 €	65 076 €	72 271 €	+ 7 195 € par enfant à charge
	Parent isolé	70 960 €	81 033 €	91 106 €	101 179 €	+ 10 073 € par enfant à charge
Tranche 3	Couple	> à : 50 686 €	> à : 57 881 €	> à : 65 076 €	> à : 72 271 €
	Parent isolé	> à : 70 960 €	> à : 81 033 €	> à : 91 106 €	> à : 101 179 €

Source : Cnaf.

Montant du CMG « structure » selon la tranche de revenus et les besoins des familles applicable au 1er avril 2024

	Montant CMG	Majoration de 30 % pour les bénéficiaires de l'AAH* ou de l'AEEH** et les familles monoparentales	Majoration de 10 % pour la garde en horaires spécifiques
Tranche 1	967,81 €	290,35 €	96,79 €
Tranche 2	834,28 €	250,29 €	83,44 €
Tranche 3	700,80 €	210,25 €	70,08 €

* Allocation aux adultes handicapés

** Allocation d’éducation de l’enfant handicapé

Source : Cnaf.

Par ailleurs, le montant du CMG est plafonné à 85 % de la dépense totale de garde, ce qui signifie que le reste à charge de la famille, quelles que soient ses ressources, est toujours au minimum égal à 15 % de la dépense engagée au titre de l’accueil de l’enfant.

Dès lors, en comparaison, la PSU est une modalité de financement beaucoup plus avantageuse pour les familles : leur taux d’effort est systématiquement inférieur en cas d’accueil de l’enfant dans un EAJE financé par la PSU que dans une micro-crèche Paje. Le différentiel est d’autant plus important que les revenus de la famille sont faibles : en 2022, pour un couple biactif disposant d’un revenu équivalent à une fois le salaire minimum de croissance (Smic), l’accueil d’un enfant de moins de trois ans dans une micro-crèche coûtera 482 euros par mois, soit un taux d’effort de 33 %, contre 63 euros par mois dans un EAJE PSU, soit un taux d’effort de 4 %.

Taux d’effort et reste à charge selon le mode d’accueil et le niveau de revenu du foyer en 2022

Source : Rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale « Famille » annexé au PLACSS 2022.

En outre, le taux d’effort des familles ayant recours aux EAJE financés par la PSU est resté relativement stable entre 2010 et 2022, ne progressant que pour les familles les plus aisées ; à l’inverse, dans les micro-crèches Paje, le taux d’effort des familles a considérablement augmenté entre 2010 et 2022, et cette augmentation a plus fortement touché les familles modestes que les familles aisées.

Évolution du taux d’effort relatif à la garde d’un enfant
selon le mode d’accueil et le niveau de revenu

EAJE PSU

Micro-crèches Paje

Source : Rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale « Famille » annexé au PLACSS 2022.

Ainsi, comme le relèvent l’Igas et l’IGF, les micro-crèches Paje semblent constituer « systématiquement le mode d’accueil le plus coûteux pour les parents, quel que soit leur niveau de revenu, à l’exception de la garde à domicile ». La Cnaf, dans les éléments communiqués à la rapporteure, indique également que « le système de solvabilisation par le CMG […] réserve […] quasiment l’accueil en micro-crèche à des foyers très solvables, actifs, et avec des besoins de garde importants. Il en résulte un risque de bipartition du parc en termes de public accueilli » ([153]).

Par ailleurs, la rapporteure souligne que le crédit d’impôt pour frais de garde d’enfant favorise également les familles les plus aisées, que leurs enfants soient accueillis en micro-crèche Paje ou en crèche PSU. En effet, il ne concerne que les ménages assujettis à l’impôt sur le revenu, et est d’autant plus intéressant financièrement que les parents bénéficient de rémunérations élevées.

B.   La complexité et la diversité des sources de financement des crèches financées par la PSU questionnent l’équilibre économique du modèle

Le modèle économique fait intervenir de manière très importante des financements publics versés par la branche famille de la sécurité sociale, par les collectivités territoriales, et par l’État. Toutefois, il instaure un équilibre difficile à atteindre et à maintenir entre ces différentes sources de financement, et implique que les gestionnaires de structures recherchent en permanence un soutien financier complémentaire.

En effet, le modèle économique des crèches financées par la PSU est structurellement déficitaire et implique donc l’intervention d’un tiers financeur sans lequel les établissements ne peuvent pas fonctionner. Face à ce constat, les pouvoirs publics ont élaboré de multiples sources de financement complémentaires visant à équilibrer le budget de fonctionnement des crèches et à soutenir les efforts d’investissement des gestionnaires, complexifiant dès lors fortement le modèle économique. En outre, dans un contexte inflationniste, les modes de financement des crèches ne permettent pas de garantir leur équilibre économique.

1.   Le financement du fonctionnement des crèches PSU est structurellement déficitaire et implique l’intervention d’un tiers financeur

À l’exception des micro-crèches, l’ensemble des EAJE sont financés grâce à la prestation de service unique versée par les Caf. Or, la PSU, complétée par les participations des familles, ne couvre, au mieux, que 66 % des dépenses de fonctionnement de chaque crèche. Dès lors, sans l’intervention d’un tiers financeur, public ou privé, aucune crèche ne peut fonctionner.

a.   La PSU et les participations familiales ne financent, au mieux, que les deux tiers du coût de fonctionnement des crèches

La PSU est construite pour ne couvrir au maximum que 66 % du coût de fonctionnement des crèches, une fois la participation des familles prise en compte. Sa formule de calcul intègre directement cette variable :

Le seuil de 66 % constitue donc un plafond, ce qui implique qu’aucun établissement d’accueil du jeune n’a la certitude d’être financé à cette hauteur maximale par la PSU et la participation des familles. En pratique, la rapporteure a pu constater que la somme de la PSU et des participations familiales n’atteint jamais 66 % du coût de fonctionnement des structures, et que son montant est même souvent largement inférieur.

En effet, la formule de calcul de la PSU comprend différentes variables qui tendent à réduire le montant versé par la Caf, en fonction des choix ou des résultats de gestion de la structure.

● D’une part, le prix de revient horaire auquel s’applique le taux de 66 % est plafonné. Ainsi, dans une situation optimale, c’est-à-dire une crèche présentant un taux de facturation inférieur à 107 % et fournissant les couches et les repas, le prix plafond le plus élevé est de 10,05 euros par heure. Ce prix plafond décroît ensuite en fonction du niveau de service proposé par la crèche –fourniture, ou non, des repas et des couches, et taux de facturation (voir Première partie. II. A. 1. b.). Il existe également un seuil d’exclusion, fixé à 17,56 euros par heure réalisée, au-delà duquel les EAJE ne peuvent plus bénéficier d’un financement PSU, afin de les inciter à contenir leurs dépenses de fonctionnement.

L’existence d’un prix plafond implique que la différence entre ce plafond et le prix de revient horaire réel, lorsqu’il lui est supérieur, n’est pas financée par la PSU et les participations familiales. Or, en 2024, la Cnaf elle-même prévoit un prix moyen horaire de 11,70 euros par heure réalisée. Ainsi, même conformément aux projections de la Cnaf, il y a ; en moyenne, 1,65 euro par heure qui n’est pas financé à hauteur de 66 % par la PSU et les participations familiales, et qui reste donc à la charge du gestionnaire de la structure.

En volume global, sur une année entière, ce moindre financement peut peser lourd sur le budget des crèches. À titre d’exemple, en 2019, la somme des financements issus de la PSU et des participations familiales n’avait ainsi couvert au total que 56 % des dépenses de fonctionnement des EAJE, soit 10 points en deçà du taux théorique de 66 %. À l’échelle nationale, cela représentait près de 700 millions d’euros restant à financer pour les gestionnaires. Selon la Commission des comptes de la sécurité sociale, cela « tient au fait que la grande majorité des EAJE ont un prix de revient horaire supérieur au plafond de financement fixé annuellement par la Cnaf, soit 94 % d’entre eux en 2015 » ([154]).

Si l’existence d’un plafond destiné à contenir les dépenses des EAJE apparaît par principe intéressante, la rapporteure s’interroge néanmoins sur le montant de ce plafond au regard de la part des EAJE dont le prix de revient horaire est supérieur à ce plafond. En effet, compte tenu des coûts réels de fonctionnement des crèches, et dans un contexte inflationniste, ce prix plafond fixé par la Cnaf s’approche plutôt du prix de revient plancher pour les gestionnaires. Dès lors, ce mécanisme correspond plutôt à un outil d’écrêtement.

Projection pour 2024 de la Contribution de la pSU et des participations familiales au prix de revient horaire et reste à charge
pour le gestionnaire

Source : Projection théorique réalisée par la commission d’enquête d’après les proportions calculées par la commission des comptes de la sécurité sociale dans la fiche éclairage relative au modèle tarifaire des établissements d’accueil du jeune enfant datée de juillet 2022, en utilisant le prix plafond et le prix moyen horaire prévus pour l’année 2024.

● D’autre part, le taux de facturation entre en ligne de compte dans le calcul de la PSU versée à chaque structure. En effet, le barème de la PSU est construit pour inciter les établissements à s’adapter au plus près aux besoins des familles, en facturant au plus près les heures d’accueil effectif de l’enfant.

Le taux de facturation correspond au rapport entre les heures facturées aux familles et les heures effectivement réalisées. Les crèches doivent donc s’efforcer de réduire le plus possible l’écart entre le nombre d’heures facturées aux familles, et le nombre d’heures effectivement réalisées. Par exemple, pour une famille ayant conclu un contrat de 150 heures d’accueil pour un enfant, mais n’ayant en réalité amené l’enfant à la crèche que 135 heures, le taux de facturation s’établira à 111 %.

Dès lors, à prix de revient identique – qui n’a par ailleurs vocation à évoluer qu’à la marge –, plus le taux de facturation d’une structure est élevé, plus la part restant à la charge du gestionnaire sera importante dans la mesure où le prix plafond de référence pour la PSU diminue lorsque le taux de facturation dépasse les seuils de 107 % et de 117 %.

Parts et Montants respectifs de la contribution de la psu et
des participations familiales au prix de revient horaire et reste à charge pour le gestionnaire en fonction du taux de facturation de la structure

Source : Calculs théoriques de la commission d’enquête en utilisant les prix plafonds et le prix moyen horaire prévus par le barème de la Cnaf pour l’année 2024.

● Enfin, la Cnaf avance également deux autres facteurs qui peuvent également réduire la part de la PSU et des participations familiales dans le financement du prix de revient des établissements :

– d’une part, le taux de ressortissants du régime général de la sécurité sociale est intégré dans la formule de calcul de la PSU, donc si certaines familles ne relèvent pas du régime général, cela réduit le montant de la PSU en proportion ;

– d’autre part, les heures ouvrant droit à la capacité théorique d’accueil sont plafonnées, c’est-à-dire que la PSU ne peut pas financer plus d’heures réalisées que le nombre d’heures théoriques correspondant à l’autorisation de fonctionnement (par exemple, 25 places) et au nombre de jours d’ouverture de l’établissement sur une plage horaire déterminée. Ainsi, si la structure pratique très régulièrement l’accueil en surnombre et l’accueil d’urgence ou ponctuel, cela peut conduire à dépasser le plafond théorique d’heures réalisées. Toutefois, au regard des travaux de la commission d’enquête et du taux moyen d’occupation des berceaux, cette situation a peu de chance de se produire et ce facteur ne doit in fine réduire que rarement le montant de la PSU versée.

● Lors de ses travaux, la rapporteure a demandé aux nombreux gestionnaires de crèches rencontrés de lui transmettre des informations concernant leurs budgets et de lui indiquer dans quelle mesure la PSU et les participations familiales couvrent le coût de fonctionnement de leurs structures. L’analyse de ces documents révèle une grande disparité des situations, notamment lorsque les gestionnaires sont des communes ou des intercommunalités. Par ailleurs, tous les gestionnaires ne distinguent pas les versements PSU des autres financements qu’ils peuvent percevoir de la Caf.

Néanmoins, de manière très empirique, les calculs opérés par la rapporteure à partir des données auxquelles elle a eu accès montrent que le montant des participations familiales finance en moyenne 20 % des dépenses de fonctionnement et que la PSU couvre entre 30 et 40 % de ces mêmes dépenses. Dès lors, le reste à charge pour le gestionnaire représente 40 à 50 % du coût de fonctionnement en moyenne, soit une part très éloignée du reste à charge théorique de 34 %. Dans l’ensemble des hypothèses examinées, le reste à charge a toujours été supérieur à ce pourcentage théorique.

Contributions respectives de la psu et des participations familiales
dans trois types de structures visitÉes par la rapporteure

	Gestionnaire public (commune)	Gestionnaire mutualiste	Gestionnaire privé lucratif
PSU	37 %	34 %	36 %
Participations familiales	20 %	20 %	22 %
Sous-total	57 %	54 %	58 %
Reste à charge pour le gestionnaire	43 %	46 %	42 %

Source : Calculs réalisés par la commission d’enquête sur la base des éléments transmis par des personnes auditionnées ou rencontrées par la rapporteure lors de ses visites de terrain.

Ce constat empirique est corroboré par les données transmises à la rapporteure par la Cnaf. Entre 2010 et 2022, le versement PSU a ainsi représenté en moyenne 34 % des recettes des EAJE, les participations familiales ont représenté 18 %, et 49 % restaient à financer pour le gestionnaire. Jamais, depuis 2010, le reste à financer moyen n’a été inférieur à 45 %, encore très loin du reste à financer théorique.

Évolution des Contributions de la PSU et des participations familiales
aux recettes des crèches entre 2010 et 2022

Source : Commission d’enquête d’après données transmises par la Cnaf.

Du fait de ce sous-financement structurel induit par la PSU, les gestionnaires de crèches doivent être accompagnés d’un tiers financeur – généralement une collectivité territoriale ou l’employeur, public ou privé, des parents –, et mobiliser d’autres sources de financement (y compris des financements complémentaires versés par la branche famille de la sécurité sociale, qui représentent environ 12 % des recettes des EAJE) pour garantir leur équilibre budgétaire.

b.   Le financement des crèches PSU implique nécessairement l’intervention d’un tiers financeur public ou privé

Dans la mesure où la PSU et les participations ne couvrent, en théorie, que 66 % maximum du coût de fonctionnement, et en pratique plutôt 50 %, les gestionnaires de crèches doivent être accompagnés par un tiers financeur pour équilibrer leur budget. Cette logique du tiers financeur est unique en Europe, dans la mesure où les crèches sont généralement financées soit par les collectivités territoriales, soit par l’État, une fois déduites les participations familiales.

Historiquement, ce sont les communes et les intercommunalités qui ont joué le rôle de tiers financeur, en premier lieu au sein de leurs crèches municipales, mais aussi auprès des crèches associatives qui permettaient de compléter l’offre d’accueil sur le territoire communal. Toutefois, ce rôle historique est aujourd’hui remis en cause du fait des difficultés rencontrées par les collectivités territoriales pour financer des établissements dont le coup augmente de manière continue. En parallèle, les employeurs, en réservant des places en crèches au bénéfice de leurs salariés, peuvent également jouer un rôle de tiers financeur, en particulier pour le secteur privé lucratif. Lorsque ces employeurs sont des entreprises privées de plus de onze salariés, ils sont, en la matière, très largement soutenus par l’État à travers le crédit d’impôt famille.

i.   Les collectivités territoriales, principaux tiers financeurs des crèches, sont confrontées à des difficultés grandissantes

Les communes et les intercommunalités sont les interlocuteurs de premier recours pour les familles en matière d’accueil du jeune enfant. Bien qu’elles n’exercent encore à ce jour ([155]) qu’une compétence facultative en matière d’accueil des jeunes enfants, les communes se sont historiquement largement saisies de ce domaine d’intervention.

Elles sont gestionnaires de près de 70 % des établissements d’accueil du jeune enfant sur le territoire français ([156]), en régie ou en délégation de service public. Elles peuvent également soutenir les structures d’accueil installées sur leur territoire à travers des subventions d’exploitation ou la mise à disposition de locaux. De fait, ce sont les principaux co-financeurs ou tiers financeurs des EAJE, en parallèle des participations familiales et de la PSU versée par les Caf.

Évolution de la Contribution de chaque catÉgorie de financeurs
au financement d’une place en crèche entre 2010 et 2022

(en euros par place par an)

 

(en %)

Source : Commission d’enquête d’après données transmises par la Cnaf.

● En 2022, le reste à charge pour les collectivités locales et les autres personnes publiques gérant des EAJE (notamment les hôpitaux, ou encore les ministères) s’est élevé à 2,4 milliards d’euros. En moyenne, elles ont contribué à hauteur de 5 740 euros par place, soit 32,7 % du coût de revient annuel moyen d’un berceau de 17 536 euros.

Après avoir diminué entre 2014 et 2019, notamment sous l’effet de l’augmentation des financements de la branche famille, la contribution des collectivités territoriales a évolué à la hausse à partir de 2020, sous l’effet conjugué de la crise sanitaire, qui a provoqué une chute des recettes PSU dépendant de l’activité réalisée, et de l’inflation à compter de 2022.

Aujourd’hui, alors même que la solvabilisation d’une large partie des EAJE repose sur les communes et les intercommunalités, ces dernières alertent sur leurs difficultés croissantes à financer les crèches municipales – en régie et en délégation de service public. Leurs représentants, auditionnés par la commission d’enquête, témoignent tous d’une difficulté à maintenir les places existantes, avant même d’envisager la création de nouveaux berceaux. Mme Clotilde Robin, coprésidente du groupe de travail sur la petite enfance au sein de l’AMF, a ainsi déclaré : « Nous, élus locaux, demandons à être accompagnés pour sécuriser l’existant car nous rencontrons de grandes difficultés en la matière. Nombre d’annonces portent sur le financement de nouvelles places. Or, cela ne répond pas forcément à notre besoin, qui est de réussir à maintenir celles qui existent » ([157]).

La rapporteure a également constaté que les efforts financiers réalisés par la branche famille de la sécurité sociale, en plus du financement via la PSU, ont longtemps porté sur la seule création de nouvelles places en crèches, en lien avec les objectifs gouvernementaux, sans soutenir le maintien des places existantes, essentiellement gérées par les collectivités territoriales. Si la création de places supplémentaires en EAJE doit rester un des axes de la politique familiale française, afin de répondre aux besoins des parents, la rapporteure relève, à l’instar d’Intercommunalités de France, « l’urgence d’une compensation supplémentaire en fonctionnement » ([158]). La nouvelle Cog 2023‑2027, en cours d’application, initie à cet égard une inflexion, à travers une augmentation des moyens alloués et l’octroi de nouveaux financements visant à soutenir le fonctionnement des EAJE existants (voir Deuxième Partie. I. B. 1. a.).

● Par ailleurs, les difficultés que les communes et intercommunalités rencontrent pour financer les crèches municipales dont elles assurent la gestion en régie ont également des conséquences sur le financement des crèches associatives ou mutualistes, dont le financement repose essentiellement sur la contribution des collectivités territoriales. En effet, historiquement les communes ont largement soutenu le secteur associatif par l’intermédiaire de subventions mais se sont aussi appuyées sur les crèches associatives pour répondre aux besoins de leurs habitants, en concluant des conventions d’objectifs et de moyens ou des délégations de service public (DSP).

À titre d’exemple, la Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF) présente un réseau de 202 EAJE dont 55,3 % sont gérés en DSP, 33,5 % font l’objet d’un conventionnement et 11,2 % bénéficient d’une réservation employeur. Ainsi, près de 89 % des places du réseau sont financées par les collectivités territoriales ([159]).

Les acteurs associatifs et mutualistes rencontrés et auditionnés par la commission d’enquête témoignent tous d’un désengagement financier des collectivités territoriales qui met en péril leur équilibre économique. La Fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne (Fehap) affirme que les crèches associatives sont « tiraillées » entre leurs deux principaux financeurs, la Caf et les communes, « qui ne sont pas en mesure de proposer des solutions pérennes pour stabiliser financièrement les crèches » ([160]). La FNMF a également constaté qu’un certain nombre de communes de petite taille ont acté à fin 2024 « une baisse de subventionnement qui se traduit soit par une diminution du nombre de berceaux financés, soit par un arrêt de subventionnement du service entraînant de fait un risque de destruction de places » ([161]). Cette même fédération note en outre que « les négociations pour les renouvellements de subventionnement 2024 avec les autres collectivités ont été difficiles » ([162]), notamment en raison d’une hausse des demandes d’aide financière en lien avec l’inflation et les revalorisations salariales portées par la hausse du Smic.

En matière de financement des crèches, les retours des gestionnaires associatifs et mutualistes rejoignent ceux des collectivités territoriales. En mars 2023, la Fehap a publié un communiqué de presse pour alerter sur la situation économique des crèches associatives : elle y relevait qu’à Paris, 75 % des gestionnaires associatifs de plus de 100 berceaux et 65 % des gestionnaires associatifs de moins de 100 berceaux étaient déficitaires en 2021 ([163]). La fédération a également indiqué à la rapporteure : « aujourd’hui, les crèches associatives présentent des déficits structurels menaçant à très court terme leur existence » ([164]). Enfin, lors de l’audition des représentants de la Fehap par la commission d’enquête, Mme Agnès Blondeau, conseillère Enfance Jeunesse de la Fehap, a déclaré : « nous avons appelé à consolider d’abord l’existant, à garantir le maintien des places actuelles avant d’en créer de nouvelles » ([165]).

● À ces difficultés générales s’ajoute la question très spécifique de l’attribution des délégations de service public. La rapporteure ne dispose pas d’informations précises chiffrées concernant l’augmentation du recours des collectivités territoriales aux DSP pour assurer la gestion de leurs crèches municipales ou intercommunales. Une étude publiée en 2013 par Bruno Johannes avait pu montrer que 15 % des communes recourraient à la gestion déléguée. Parmi les 269 délégations étudiées pour lesquelles le délégataire était connu, 43 % avaient été attribuées à une entreprise de crèches, 36 % au secteur associatif, et 21 % au secteur mutualiste (soit 57 % au secteur privé non lucratif) ([166]). La rapporteure n’a pas eu connaissance d’études actualisées permettant de connaître l’évolution de ces données. Néanmoins, de nombreuses personnes auditionnées ont témoigné, sur la base de leurs expériences personnelles, d’un recours croissant des collectivités territoriales aux délégations de service public et d’une augmentation de la part des entreprises de crèches parmi les délégataires.

Mme Clotilde Robin, coprésidente du groupe de travail sur la petite enfance au sein de l’AMF, a confirmé cette tendance lors de son audition par la commission d’enquête : « les DSP [confiées] à des crèches privées augmentent effectivement […]. L’accroissement des coûts de fonctionnement pèse trop fortement sur le budget des collectivités locales ; néanmoins, nous devons offrir un service d’accueil de la petite enfance à nos administrés et nous tentons de maintenir l’équilibre entre cette exigence et nos contraintes budgétaires » ([167]).

Or, l’accroissement du recours aux DSP est très souvent critiqué, voire dénoncé, par les représentants du secteur associatif, principalement pour trois motifs :

– l’instabilité financière et le manque de visibilité qu’engendre le renouvellement périodique des DSP – tous les 3 ou 6 ans en général ;

– le poids donné au prix dans la pondération des critères au sein de l’appel d’offres, qui démontre la volonté de certaines communes ou intercommunalités délégantes de réduire autant que possible le coût du service ;

– la concurrence que cela génère entre les structures associatives et les entreprises de crèches, ces dernières étant parfois en position de proposer des prix plus bas, du fait des économies d’échelle qu’elles peuvent réaliser, quitte à pratiquer des prix excessivement bas, pour s’implanter sur certains territoires.

Ainsi, l’ensemble des représentants du secteur associatif ou mutualiste auditionnés par la commission d’enquête a témoigné d’une pression des collectivités sur les prix proposés par les candidats à des DSP. Pour Familles rurales, « le système de mise en concurrence pousse […] à réduire les budgets, jusqu’à remettre en cause la justesse des moyens nécessaires pour assurer un accueil de qualité » ([168]). Selon la Fehap, « les communes souhaitant déléguer la gestion des crèches mènent des appels d’offres incitant les structures à réduire au maximum leurs coûts pour gagner le marché » ([169]). La FNMF précise quant à elle : « nous avons parfois considéré le prix final comme anormalement bas au regard des exigences des cahiers des charges des collectivités qui restent les acheteurs finaux et donc les seuls décisionnaires » ([170]).

Toutefois, les acteurs associatifs et mutualistes ne sont pas les seuls à critiquer cette « course au prix bas » de la part des collectivités territoriales délégantes. Les grandes entreprises de crèches, interrogées à ce sujet par la rapporteure, ont également dénoncé une course aux prix bas menée par certaines collectivités territoriales. Toutes ont affirmé ne pas répondre aux appels d’offres donnant une place trop prépondérante au critère du prix, ou exigeant des prix insuffisants pour couvrir le coût de la qualité d’accueil demandée.

Il ressort des éléments que les acteurs du secteur privé lucratif ont pu transmettre à la rapporteure qu’en moyenne, le prix payé par la commune ou l’intercommunalité délégante ne peut être inférieur à 5 000 euros par an et par berceau. Tous ont par ailleurs témoigné avoir perdu des appels d’offres parce qu’ils proposaient des prix trop élevés par rapport au secteur associatif.

Il est donc difficile de démontrer que les délégations de service public favorisent le secteur privé lucratif au détriment du secteur associatif et mutualiste. Néanmoins, il ressort clairement des travaux de la rapporteure que l’augmentation du recours aux délégations de service a pu être motivée par la nécessité pour les communes et les intercommunalités de réduire les coûts associés à la gestion d’EAJE. Il apparaît également que dans le cadre des procédures d’appels d’offres, une place trop importante a parfois été donnée au critère du prix, au détriment du critère relatif à la qualité d’accueil proposée. La rapporteure constate enfin que la remise en concurrence trop fréquente peut fragiliser le gestionnaire délégataire et l’empêcher de développer pleinement un projet d’accueil tourné vers la qualité.

Toutefois, sous réserve que des études sur la durée des délégations de service public puissent être menées, la rapporteure considère que la délégation de service public, lorsqu’elle est bien encadrée et bien réalisée, quant à sa passation et son exécution, constitue un outil pertinent pour piloter le service public de la petite enfance. En effet, lors de ses visites sur le terrain, elle a pu rencontrer des élus qui avaient fait le choix de la délégation de service public, non pas pour des raisons financières, mais pour des motifs tenant à la gestion quotidienne de la structure, et en particulier du personnel. En tout état de cause, elle souligne que le recours à la délégation de service public relève de la libre administration des collectivités territoriales constitutionnellement garantie.

La rapporteure estime cependant que le recours à une assistance à maîtrise d’ouvrage est vivement recommandé, en particulier pour les petites communes qui n’ont pas forcément la capacité de recruter des personnels qualifiés en matière de commande publique. Par ailleurs, le prix ne doit jamais être le premier critère en matière d’accueil du jeune enfant, même si les collectivités doivent tenir compte de leurs contraintes budgétaires. À cet égard, il ressort des travaux menés par la commission d’enquête que la tendance à donner un poids prépondérant au critère du prix semble depuis peu s’effacer au profit d’une attention plus particulière accordée à la qualité de l’accueil proposé par le délégataire. Certaines collectivités territoriales sont mêmes plus exigeantes que la réglementation nationale, en prévoyant par exemple, dans le cahier des charges, des taux d’encadrement plus élevés.

Enfin, la rapporteure tient à rappeler que les communes et intercommunalités délégantes ont l’obligation de veiller à ce que le délégataire, qu’il s’agisse d’une entreprise ou d’une association, respecte ses engagements contractuels et que ces mêmes communes et intercommunalités doivent se doter des moyens humains nécessaires à cet effet, quitte à prévoir une redevance de contrôle prise en charge par le délégataire.

ii.   En réservant des berceaux au bénéfice de leurs salariés, les employeurs sont devenus un tiers financeur majeur des EAJE, pour un coût très largement pris en charge par l’État

Si les communes et les intercommunalités sont les principaux co-financeurs du secteur des crèches, en parallèle de la branche famille de la sécurité sociale, les employeurs des parents de jeunes enfants, qu’il s’agisse d’administrations publiques ou d’entreprises privées, sont progressivement devenus des tiers financeurs importants pour les EAJE, en particulier pour le secteur privé lucratif.

● Les employeurs non éligibles au CIFAM suivants peuvent réserver des places en crèches au bénéfice de leurs agents : les collectivités territoriales, les administrations centrales et déconcentrées de l’État, les administrations hospitalières, les organismes de sécurité sociale, les entreprises publiques, et enfin les comités d’entreprise, les associations et les groupements interentreprises.

À ce titre, ils disposent d’un outil de contractualisation avec les Caf : les contrats territoriaux réservataire employeur (CTRE). Son élaboration repose sur la transmission d’un diagnostic de la politique de soutien de l’employeur aux salariés parents de jeunes enfants, qui doit faire état des besoins des agents concernés. Sur cette base, la Caf va estimer le « bonus réservataire » dont pourra bénéficier l’employeur, en fonction du nombre de places réservées. Le montant de ce bonus varie selon que la réservation concerne une place déjà existante, ou une place nouvellement créée.

Barème 2024 du bonus réservataire employeur dans le cadre des CTRE

	Bonus réservataire « Place nouvelle »	Bonus réservataire « Place existante »
Montant de l’aide annuelle pendant toute la durée du CRTE	2 800 euros par place	1 400 euros par place

Source : Cnaf.

Les CTRE permettent d’accompagner financièrement les employeurs publics qui font le choix de réserver des places en crèches pour les jeunes enfants de leurs agents, et contribuent indirectement à la solvabilisation des EAJE PSU. Aujourd’hui, environ la moitié des places en crèches réservées le sont par des employeurs publics. Toutefois, l’aide financière que ces employeurs perçoivent dans le cadre des CTRE est nettement inférieure à celle dont bénéficient les entreprises privées éligibles au crédit d’impôt famille qui recourent à la réservation de berceaux.

Néanmoins, la rapporteure a pu constater lors de ses travaux que l’État constitue le premier employeur réservataire de places en crèches. Depuis 2007, des efforts considérables ont été réalisés par la direction générale de l’administration et de la fonction publique pour étendre le parc de places dont peuvent bénéficier les agents publics. L’analyse des annexes budgétaires des projets de loi de finances et des projets de loi de règlement entre 2015 et 2024 montre ainsi que l’État disposait de 2 700 places en 2015 contre 4 930 places fin 2023. Le montant de la dépense relative à ces réservations a également progressé entre 2015 et 2024.

Évolution de la dépense de l’État consacrée à la réservation de places
en crèches au bénéfice de ses agents entre 2015 et 2024

Source : Commission d’enquête d’après PLR 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et 2023, et PLF 2024.

À cet égard, lors de son audition par la commission d’enquête, la déléguée générale de la Fédération française des entreprises de crèches, Mme Elsa Hervy, a formulé une observation particulièrement intéressante : alors même que l’on reproche régulièrement aux collectivités territoriales de donner trop d’importance au critère du prix lorsqu’elles recourent à des DSP dans le secteur de la petite enfance, l’État lui-même aurait, pendant de nombreuses années, encouragé ses services à réduire le coût de la réservation de berceaux au sein des crèches. Cet enjeu particulier a même fait l’objet, pendant plusieurs années, d’un indicateur de performance au sein du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Transformation et fonction publiques » au sein du budget général de l’État.

La rapporteure a effectivement constaté qu’entre 2017 et 2022, il a existé un indicateur intitulé « coût moyen annuel de réservation d’une place en crèche ». Le montant cible était fixé à 9 000 euros en 2017, et à 7 010 euros pour 2023, avant la suppression de l’indicateur. Il est donc vrai que les services de l’État ont cherché à réduire le coût annuel du berceau lors de la passation des marchés publics relatifs à la réservation de places en crèches.

Évolution du coût moyen annuel de réservation pour l’État
réalisé entre 2017 et 2022

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Coût moyen annuel de la réservation	8720 €	8475 €	7462 €	7434 €	7402 €	Suppression de l'indicateur

Source : Commission d’enquête d’après PLR 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022

Néanmoins, les montants cibles affichés et les montants réalisés entre 2017 et 2021 n’apparaissent pas excessivement faibles au regard du coût de revient annuel d’un berceau, qui s’établit à près de 18 000 euros en 2024, puisqu’ils représentent au moins 40 % de ce coût. La réduction du coût moyen annuel par berceau a été permise par une meilleure capacité de négociation des réservataires lors du renouvellement des marchés. Les marges budgétaires ainsi dégagées ont ensuite été utilisées pour poursuivre l’effort de réservation de places, et étendre le parc de places de l’État. Il semblerait donc que la gestion des crédits budgétaires par les services de l’État en matière de réservation de places ait été plutôt vertueuse.

● Les dépenses engagées par les entreprises privées au titre de la réservation de berceaux en crèches bénéficient d’un crédit d’impôt particulièrement avantageux, le crédit d’impôt famille (CIFAM). Celui-ci crée une dépense fiscale à la charge de l’État, qui finance in fine 75 % de la dépense engagée par les entreprises réservataires éligibles.

Le crédit d’impôt famille (CIFAM) a été créé par la loi de finances pour 2004 ([171]), afin d’inciter les entreprises à s’impliquer davantage dans la politique familiale et à soutenir leurs salariés pour leur permettre de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale. Toutefois, comme le relèvent l’Igas et l’IGF, « le CIFAM apparaît désormais davantage comme une aide au fonctionnement régulier pour les EAJE en participant au financement de places en crèches existantes » ([172]).

L’article 244 quater F du code général des impôts prévoit que les entreprises peuvent bénéficier du crédit d’impôt famille, dont le taux varie selon le type de dépenses :

– 50 % des dépenses ayant pour objet de financer la création ou le fonctionnement d’EAJE qui accueillent les enfants de moins de 3 ans de leurs salariés (catégorie 1) ;

– 25 % des aides financières versées par l’entreprise aux salariés qui recourent à un chèque emploi service universel (catégorie 2) ;

– 10 % des dépenses engagées au titre de la formation des salariés bénéficiant d’un congé parental ou des salariés recrutés à la suite d’une démission ou d’un licenciement pendant un congé parental, ou au titre des rémunérations versées par l’entreprise à ses salariés bénéficiant d’un congé maternité, paternité, d’adoption ou pour enfant malade ; ou encore au titre de l’indemnisation des salariés ayant dû engager des frais exceptionnels de garde d’enfants à la suite d’une obligation professionnelle imprévisible (catégorie 3).

Les subventions publiques perçues par l’entreprise à raison des dépenses éligibles au CIFAM sont déduites de la base de calcul du crédit d’impôt. Le crédit d’impôt est plafonné à 500 000 euros par an pour chaque entreprise.

Dans le cadre du présent rapport, la rapporteure se concentrera sur les seules dépenses relatives au financement des EAJE, qui représentent, selon l’Igas et l’IGF, au moins 90 % du coût du CIFAM, les autres catégories de dépenses ne relevant pas du champ de la commission d’enquête ([173]).

En outre, lorsque les dépenses réalisées par l’entreprise sont éligibles au crédit d’impôt famille, elles sont également déductibles du résultat fiscal de l’entreprise. En conséquence, le montant du CIFAM se cumule avec la déduction fiscale des dépenses qui y sont afférentes, lorsque l’entreprise est soumise au paiement de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu.

Dans le cas des dépenses relatives à la création ou au fonctionnement d’un EAJE, le crédit d’impôt en réduit le coût pour l’entreprise à hauteur de 50 %, et la déduction de ces dépenses du résultat fiscal de l’entreprise, génère une économie supplémentaire pour l’entreprise à hauteur du taux de l’impôt sur les sociétés, soit 25 % en 2024. Au total, les dépenses engagées par les entreprises éligibles au Cifam en faveur du financement des places en crèches dont bénéficient leurs salariés sont ainsi financées à hauteur de 75 % par une dépense fiscale à la charge de l’État.

Calcul théorique de la part des dÉpenses engagées par une entreprise
au titre du financement d’un EAJE prises en charge par l’État
par l’intermédiaire du CIFAM

	Montant de l'impôt sur les sociétés d'une entreprise sans application du CIFAM
Résultat fiscal de l'entreprise	1 000 000 €
Taux de l’impôt sur les sociétés	25 %
Montant de l’impôt sur les sociétés sans CIFAM	250 000 €
	Calcul du montant du CIFAM
Montant des dépenses engagées au titre du financement d'un EAJE	70 000 €
Taux du CIFAM	50 %
Montant du CIFAM	35 000 €
	Calcul de l'impôt sur les sociétés avec le CIFAM
Déduction des dépenses engagées au titre du financement d’un EAJE du résultat fiscal de l’entreprise	1 000 000 € – 70 000 € =	930 000 €
Montant de l’impôt sur les sociétés avant déduction du CIFAM	930 000 € x 25 % =	232 500 €
Montant de l’impôt sur les sociétés après déduction du CIFAM	232 000 € – 35 000 € =	197 500 €
	Calcul de la part des dépenses prises en charge par la dépense fiscale de l'État
Montant des dépenses de l'entreprise au titre du financement d’un EAJE prises en charge par l’État par l’intermédiaire du CIFAM	250 000 € – 197 500 € =	52 500 €
Part des dépenses engagées par l’entreprise au titre du financement d’un EAJE prises en charge par l'État par l’intermédiaire du CIFAM	52 500 € / 70 000 € =	75 %

Ce tableau propose un exemple théorique pour mieux comprendre le mécanisme de dépense fiscale induit par le CIFAM. Dans l’hypothèse où une entreprise présentant un résultat fiscal de 1 000 000 € ne bénéficie pas du CIFAM, le montant de l’impôt sur les sociétés dont elle est redevable s’élève à 250 000 € (25 %).

Dans l’hypothèse où cette même entreprise a dépensé 70 000 € pour réserver des berceaux dans des crèches au bénéfice de ses salariés, elle peut bénéficier du CIFAM à hauteur de 50 % de la dépense engagée, soit 35 000 €. Elle peut également déduire ces dépenses de son résultat fiscal, qui s’établit donc à 930 000 €. Dès lors, avant déduction du CIFAM, le montant de l’impôt sur les sociétés dont elle est redevable s’établit non plus à 250 000 €, mais à 232 500 €. Ensuite, une fois le CIFAM déduit, son impôt sur les sociétés s’élève à 197 500 €, soit une économie de 52 500 € par rapport à la situation dans laquelle l’entreprise ne bénéficie pas du CIFAM.

Ce montant de 52 500 € correspond à la part des dépenses engagées par l’entreprise au titre de la réservation de berceaux qui sont en réalité prises en charge par l’État, par l’intermédiaire d’un mécanisme de dépense fiscale, soit 75 % du montant total.

Source : Commission d’enquête.

Le dispositif du Cifam est donc très avantageux pour les plus de 12 500 entreprises qui y ont recours. Une évaluation du Cifam réalisée en 2021 par une mission commune de l’Igas et de l’IGF ([174]), dont les données ont été en partie mises à jour par une autre mission commune aux deux inspections en 2024 ([175]), a montré que le Cifam est surtout utilisé par de grandes entreprises, qui détiennent au moins 32 % de la créance totale. L’essentiel des entreprises bénéficiaires du Cifam se concentre sur quelques secteurs d’activité : les activités financières et d’assurance, les activités scientifiques et techniques, les services administratifs et de soutien, ainsi que les sièges sociaux et les holdings ([176]). Ce sont ainsi plusieurs dizaines de milliers de berceaux qui sont réservés chaque année, sans que la rapporteure n’ait pu néanmoins établir ce chiffre de manière précise.

● L’existence de ce dispositif fiscal est un pilier majeur du financement des EAJE, en particulier pour les acteurs privés lucratifs. En effet, la création du Cifam a accompagné la montée en puissance du secteur marchand (voir Première Partie. I. A. 2. a.) et constitue un élément essentiel de leur modèle économique. Les financements qui découlent de la réservation de berceaux par les entreprises au bénéfice de leurs salariés permettent en effet aux crèches privées lucratives, et dans une bien moindre mesure aux crèches associatives, de fonctionner sans l’intervention d’une collectivité territoriale en tant que tiers financeur.

Les acteurs privés lucratifs sont principalement concernés par le système de réservation de berceaux dans la mesure où il est nécessaire de disposer d’une force de commercialisation pour démarcher les entreprises et les encourager à réserver des berceaux – en comparaison avec une association qui ne dispose généralement par d’un service dédié au marketing, ni de commerciaux parmi son personnel. Par ailleurs, le fait de proposer un réseau de structures sur l’ensemble du territoire français constitue, pour les grands groupes de crèches, un avantage concurrentiel non négligeable.

Si cette affirmation est particulièrement vraie pour les EAJE dont le financement repose sur la PSU, cela concerne également les micro-crèches Paje, alors même qu’elles n’ont théoriquement pas besoin de tiers financeur, puisque les familles payent l’intégralité du coût de l’accueil de leur enfant, et peuvent a posteriori bénéficier d’une aide financière à travers le CMG « structure ». Pourtant, de nombreuses micro-crèches proposent des berceaux à la réservation. En effet, dans ce cas, les frais de réservation versés par l’employeur peuvent permettre :

– de réduire le reste à charge pour la famille concernée ;

– de dégager une marge financière plus importante pour la structure.

Selon les calculs réalisés par l’Igas et l’IGF dans leur évaluation du crédit d’impôt famille, 26 % des financements perçus par les crèches privées lucratives fonctionnant avec la PSU proviennent de la réservation de berceaux par des entreprises ayant recours au Cifam ([177]), là où les contributions des entreprises représentent moins de 2 % des recettes du secteur associatif et 0,3 % des recettes du secteur public. Grâce aux recettes issues de la réservation de berceaux, le secteur marchand bénéficie de ressources totales plus importantes en moyenne, qui lui permettent de couvrir des coûts de fonctionnement qui peuvent être plus élevés (voir Première partie. II. B. 3. a.).

Composition des recettes des crèches PSU pour le financement annuel d’un berceau selon le secteur

Source : IGAS-IGF d’après données Cnaf 2017.

Le modèle économique des crèches privées lucratives est donc construit autour des réservations de berceaux par les entreprises au bénéfice de leurs salariés, et indirectement autour du Cifam et de la dépense fiscale qui lui est associée.

● Le coût total du Cifam pour les finances publiques, en incluant le montant du crédit d’impôt et le montant de la déduction fiscale afférente, est difficile à évaluer. En effet, si les annexes budgétaires du projet de loi de finances et du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’État précisent le montant du Cifam, elles n’individualisent pas le montant total de la déduction des dépenses éligibles au titre de la réservation de berceaux, et ne ventilent pas le CIFAM par catégorie de dépenses éligibles du résultat fiscal des entreprises avant l’application du taux de l’impôt sur les sociétés.

Pour évaluer le coût total de la dépense fiscale liée au Cifam, la rapporteure s’est appuyée sur la méthodologie suivie par l’Igas et l’IGF dans le cadre de leur évaluation du crédit d’impôt famille de 2021. Les mêmes calculs ont été réalisés, sur la base de données plus récentes, et en utilisant le taux actuel de l’impôt sur les sociétés de 25 %, là où l’Igas et l’IGF tenaient compte du taux de 28 % alors applicable. Par ailleurs, il convient de préciser qu’en raison du poids marginal des dépenses de catégorie 2 et 3 – moins de 10 % – dans le montant total du Cifam, les chiffres présentés dans les développements suivants ont été calculés en appliquant le seul taux de 50 % à l’ensemble des dépenses éligibles au Cifam. Les résultats obtenus sont donc légèrement surestimés dans la mesure où certaines dépenses ne bénéficient en réalité du crédit d’impôt qu’à hauteur de 25 % ou de 10 %.

Pour tenter d’estimer le coût total, pour les finances publiques, de la dépense fiscale résultant de la réservation de berceaux par les entreprises employeurs en tenant compte du montant du crédit d’impôt et de la déductibilité des dépenses de l’impôt sur les sociétés, un calcul simple peut être réalisé : à partir du montant du crédit d’impôt seul, on peut déterminer le montant des dépenses éligibles de chaque année, soit le double si l’on retient le seul taux de 50 %. Pour calculer le coût de la déduction fiscale au titre de l’impôt sur les sociétés, il suffit d’appliquer le taux de l’impôt sur les sociétés alors en vigueur au montant total des dépenses éligibles. Le coût total pour les finances publiques du Cifam correspond ensuite à la somme du montant du Cifam et du montant de la déduction fiscale.

Évolution du coût total brut du Cifam
pour les finances publiques entre 2017 et 2023

(en millions d’euros)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Taux de l’impôt sur les sociétés	33 %	28 %	28 %	28 %	27 %	25 %	25 %
Montant des dépenses engagées par les entreprises	206	220	262	296	310	340	390
Montant du CIFAM	103	110	131	148	155	170	195
Déduction fiscale de l’impôt sur les sociétés	67,98	61,6	73,36	82,88	82,15	85	97,5
Coût total pour les finances publiques	170,98	171,6	204,36	230,88	237,15	255	292,5

Source : Commission d’enquête d’après PLR 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et 2023.

Il convient de noter que ces résultats s’appuient sur un raisonnement qui ne considère que les dépenses brutes de l’État, et ne tient pas compte des effets économiques du recours au Cifam par l’entreprise – fidélisation des salariés, amélioration de la productivité, etc. Pour prendre en compte ces effets économiques, l’Igas et l’IGF avaient émis l’hypothèse qu’une entreprise rationnelle, même sans le Cifam, aurait dans tous les cas engagé le montant de la dépense consacrée à l’accueil des jeunes enfants de ses salariés qui lui revient après la déduction fiscale (soit 25 % de la dépense totale), le cas échéant en faveur d’autres mesures liées à son attractivité (congés payés, augmentation des salaires) ou à sa productivité.

Or, pour ces dépenses, l’entreprise bénéficie d’une réduction fiscale sur son impôt sur les sociétés, ou génère des gains de productivité dont découle une augmentation des recettes fiscales de l’État. Ainsi, pour 100 euros de dépenses en faveur de l’accueil des jeunes enfants des salariés, grâce au Cifam, le coût réel pour l’entreprise s’établit à 25 euros. Si l’entreprise choisit de dépenser ces 25 euros pour des mesures tenant à son attractivité vis-à-vis de ses salariés, elle pourra déduire la dépense engagée de son résultat fiscal. Dès lors, pour obtenir le même reste à charge de 25 euros, elle peut en réalité dépenser 33,33 euros, dont 25 % feront l’objet d’une dépense fiscale à la charge de l’État, soit 8,33 euros.

Ce raisonnement amène l’Igas et l’IGF à considérer que l’estimation du montant total de la dépense fiscale résultant de la réservation de berceaux doit tenir compte de la dépense fiscale dont aurait de toute façon bénéficié l’entreprise si elle avait fait le choix de financer d’autres mesures avec le montant qui reste à sa charge après avoir bénéficié de ce mécanisme fiscal. En conséquence, le surcoût du Cifam pour les finances publiques ne correspond pas à 75 % du montant des dépenses engagées par les entreprises au titre de la réservation de berceaux, mais à 66,67 % de ce montant. Pour l’année 2022, cela signifie que le coût total de la dépense fiscale associée au Cifam s’établit non pas à 255 millions d’euros, mais à 226,68 millions d’euros, pour une dépense totale en faveur de l’accueil des jeunes enfants estimée à 340 millions d’euros.

Estimation du surcoût réel du CIFAM pour les finances publiques

(en millions d’euros)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Montant des dépenses engagées par les entreprises	206	220	262	296	310	340
Part du surcoût réel estimé prise en charge par les finances publiques	74 %	69 %	69 %	69 %	68 %	67 %
Surcoût réel estimé pour les finances publiques	152,94	152,78	181,94	205,56	210,88	226,67

Source : Commission d’enquête d’après PLR 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et Igas-IGF.

● Sur la base de ces calculs, l’Igas et l’IGF ont ensuite cherché à mesurer l’effet de levier de la dépense fiscale résultant du Cifam, c’est-à-dire l’effet de la dépense publique réalisée sur le montant des dépenses des entreprises bénéficiaires. De manière très simplifiée, les deux inspections choisissent de calculer l’effet de levier en rapportant le montant des dépenses additionnelles des entreprises à la somme du surcoût généré pour les finances publiques.

Suivant cette démarche, 100 euros de dépenses des entreprises en faveur de l’accueil des jeunes enfants de leurs salariés dans des EAJE génèrent un surcoût pour les finances publiques de 66,67 euros : l’effet de levier s’établit donc autour d’un ratio de 1,5. De fait, cela signifie que 100 euros de dépense fiscale liée à ce mécanisme génèrent une dépense supplémentaire des entreprises bénéficiaires de l’ordre de 50 euros. En 2022, ce calcul implique que pour un coût total de 206,68 millions d’euros pour les finances publiques, le mécanisme de déduction fiscale associé à la réservation de berceaux a entraîné des dépenses additionnelles de la part des entreprises de l’ordre de 103,3 millions d’euros.

À l’instar de l’Igas et de l’IGF, la rapporteure recommande de considérer ces chiffres avec précaution, car la méthode de calcul utilisée, relativement schématique, ne permet pas d’aboutir à des résultats aussi fiables qu’une véritable étude économique, qui ne peut être réalisée, à l’heure actuelle, faute de données suffisantes et exhaustives. En outre, l’effet de levier ainsi calculé est difficile à interpréter faute de pouvoir le comparer avec les effets de levier d’autres crédits d’impôt.

Néanmoins, les calculs ainsi réalisés semblent montrer que l’effet de levier du mécanisme de déduction fiscale lié au Cifam sur les dépenses des entreprises en faveur de l’accueil des jeunes enfants de leurs salariés est relativement limité. En réalité, avec le Cifam, les entreprises, en tant qu’employeurs, contribuent relativement peu au financement des crèches dans lesquelles les enfants de leurs salariés sont accueillis, contrairement à l’État, qui participe indirectement à leur financement dans une proportion beaucoup plus importante.

● Par ailleurs, le mécanisme de dépense fiscale résultant du Cifam est très peu pilotable, notamment dans la mesure où le plafond de 500 000 euros par an ne joue pas son rôle. En effet, ce plafond est applicable à chaque société membre d’un groupe au sens de l’impôt sur les sociétés, et non à l’ensemble du groupe. En pratique, le plafond est donc rarement atteint en pratique.

De plus, le Cifam a un effet inflationniste sur le prix du berceau, car le prix de réservation payé par l’employeur est souvent deux à trois fois supérieur à la contribution des autres tiers financeurs au financement des crèches, ce qui témoigne des effets pervers d’un mécanisme qui encourage les entreprises réservataires à engager des dépenses dont elles ne supportent in fine que 25 % du coût. L’émergence de plateformes de réservations de berceaux, portées par les grandes entreprises de crèches, mais aussi par des entreprises indépendantes montre qu’il s’agit d’un marché susceptible de générer une rentabilité conséquente (voir Première partie. II. C. 3. a.).

Enfin, le principe même de la réservation de berceaux interroge dans la mesure où il favorise les salariés de grandes entreprises ou d’administrations publiques, au détriment des familles qui ne bénéficient pas du soutien de leur employeur. Or, dans le cadre de la construction du service public de la petite enfance, cette inégalité structurelle de traitement n’est pas acceptable à terme.

Ces constats conduisent la rapporteure à s’interroger sur la pertinence du dispositif fiscal. Cette observation doit toutefois s’inscrire dans le cadre d’une réflexion plus globale sur le financement des crèches, puisque la PSU et les participations familiales ne sont pas construites pour couvrir l’intégralité du coût de revient, et que l’intervention d’un tiers financeur, public ou privé est indispensable. Or, si les crèches municipales et les crèches associatives trouvent traditionnellement leur tiers financement auprès des collectivités territoriales, cette équation est bien moins automatique pour le secteur privé lucratif qui a été encouragé à aller chercher le soutien financier des entreprises pour équilibrer leur budget de fonctionnement.

2.   Afin de soutenir les dépenses de fonctionnement et d’investissement des gestionnaires de crèches, la Cnaf a mis en place d’un grand nombre d’aides financières complémentaires

En raison des limites de la PSU et des difficultés rencontrées par les tiers financeurs pour compenser le financement déficitaire des EAJE, la branche famille de la sécurité sociale a instauré différentes catégories d’aides financières pour consolider le modèle économique des crèches et corriger les effets non désirés de la PSU.

Ces aides financières concernent d’abord le budget de fonctionnement des EAJE : par le biais de bonus forfaitaires et de fonds territoriaux, les Caf soutiennent les gestionnaires de crèches tout en encourageant une amélioration de l’offre d’accueil. Les Caf peuvent également soutenir les efforts d’investissement des gestionnaires, en attribuant diverses subventions visant à moderniser, agrandir ou créer des structures. Toutefois, les modalités d’attribution de ces aides, malgré une réglementation définie au niveau national, semblent faire l’objet d’une déclinaison territoriale inéquitable.

a.   La Cnaf, à l’aide de bonus et de fonds territoriaux, cherche à consolider le financement des structures tout en améliorant l’offre d’accueil à destination de tous les enfants

Les financements alloués par la branche famille aux EAJE sont conçus pour répondre à plusieurs objectifs : assurer le niveau de service le plus adapté aux besoins des familles, solvabiliser le secteur pour garantir sa pérennité et favoriser son développement, ou encore promouvoir l’accessibilité des EAJE à tout public.

La PSU, qui repose sur une tarification à l’heure, ne permet pas seule d’atteindre ces différents objectifs. Dès lors, si elle représente 74 % des financements versés par les Caf aux EAJE, il existe aussi des financements forfaitaires complémentaires qui visent à améliorer l’offre d’accueil et à réduire les inégalités territoriales tout en consolidant le budget des EAJE.

1.   Les « bonus » forfaitaires des Caf ont pour objectif affiché d’améliorer l’accessibilité de l’offre d’accueil en crèches

Les financements forfaitaires versés par les Caf aux EAJE en complément de la PSU visent à solvabiliser les structures, en leur garantissant des ressources prévisibles, moins dépendantes de l’activité réalisée, permettant de corriger les effets négatifs de la PSU, dont le prix horaire varie en fonction du taux de facturation. Ces financements forfaitaires cherchent aussi à améliorer l’accessibilité des EAJE en encourageant l’accueil de publics spécifiques tout en compensant les surcoûts qui en découlent. Cette démarche concerne, pour l’essentiel, les bonus « inclusion handicap » et « mixité sociale », créés en 2019 afin de favoriser l’accueil des enfants en situation de handicap ou issus de familles en situation de précarité.

● Chez les enfants âgés de 0 à 6 ans, le taux de prévalence du handicap est estimé à 11,2 %. L’accueil des enfants en situation de handicap au sein des crèches est un donc facteur majeur de la politique menée en faveur de l’inclusion des personnes handicapées. Par ailleurs, les crèches constituent un lieu privilégié de repérage précoce des troubles du développement chez les jeunes enfants grâce aux compétences spécifiques des professionnels qui y travaillent. Or, lorsque les troubles du développement chez les enfants sont détectés tôt, et qu’une prise en charge adaptée leur est rapidement proposée, leur plasticité cérébrale permet de développer des compensations favorisant l’insertion en milieu dit « ordinaire » et de limiter le risque de sur-handicap.

Toutefois, l’accueil d’enfants en situation de handicap, dont les besoins sont souvent plus importants et plus spécifiques, engendre souvent des surcoûts pour les crèches avec des besoins en personnels plus élevés, des temps de concertation plus importants, la nécessité de former les personnels, ou encore la fréquentation irrégulière de la crèche par les familles qui doivent régulièrement se présenter à des rendez-vous médicaux. Face à ce constat, la Cnaf a mis en œuvre, à partir de 2019, un bonus « inclusion et handicap » à destination des EAJE qui accueillent des enfants en situation de handicap.

Ce bonus s’applique dès le premier enfant en situation de handicap accueilli au sein de la structure. Le montant du bonus « inclusion handicap » dépend ensuite du pourcentage d’enfants porteurs de handicap accueillis. Au départ limité aux seuls enfants bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), le bénéfice du bonus a été étendu en 2020 aux handicaps en cours de détection.

Dès lors, les EAJE peuvent en bénéficier dès lors qu’ils accueillent un enfant :

– bénéficiaire de l’AEEH ;

– entré dans un parcours de bilan et d’intervention précoce, sur la base d’un formulaire validé par les plateformes départementales de coordination et d’orientation (PCO) ;

– faisant l’objet d’une prise en charge régulière par un centre d’action médico-sociale précoce (Camsp) ;

– ayant reçu une notification de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) pour une prise en charge en service d’éducation spéciale et de soins à domicile (Sessad) ou en service d’accompagnement familial et d’éducation précoce (Safep) ;

– faisant l’objet d’une attestation médicale, délivrée par un centre hospitalier ou par un médecin de PMI, précisant que l’enfant nécessite une prise en charge globale thérapeutique, éducative ou rééducative compte tenu d’un développement inhabituel des acquisitions psychomotrices ou du diagnostic d’une pathologie ou d’une atteinte sensitive ou motrice grave.

Le calcul du montant du bonus « inclusion handicap » repose sur différentes variables :

– le nombre de places agréées, c’est-à-dire le nombre de places prévu par l’autorisation de l’établissement ;

– la proportion d’enfants en situation de handicap ayant fréquenté au moins une fois l’EAJE au cours de l’année ;

– le taux de financement, qui dépend de la proportion d’enfants en situation de handicap accueillis dans la structure ;

Taux de financement en fonction de la part d’enfants porteurs de handicap frÉquentant la structure en 2024

	Moins de 5 % d’enfants en situation de handicap	Entre 5 % et 7,5 % d’enfants en situation de handicap	Plus de 7,5 % d’enfants en situation de handicap
Taux de financement	15 %	30 %	45 %

Source : Cnaf.

– le coût par place, qui correspond au rapport entre l’ensemble des dépenses de la structure sur une année et le nombre de places agréées cette même année, dans la limite d’un plafond ;

Plafond du coût par place en fonction de la part d’enfants en situation
de handicap frÉquentant la structure en 2024

	Plafond du coût par place annuel
Plus de 7,5 % d’enfants en situation de handicap	21 528 €
Entre 5 % et 7,5 % d’enfants en situation de handicap	8 611 € + (% d’enfants porteurs de handicap x 172 223 €)
Moins de 5 % d’enfants en situation de handicap	17 223 €

Source : Cnaf.

Le calcul du montant du bonus « inclusion handicap » est réalisé grâce à la formule suivante :

Le calcul du bonus tient compte de l’ensemble des places de la structure, et non des seules places attribuées à des enfants en situation de handicap. Il ne s’agit donc pas d’une aide individualisée pour chaque enfant accueilli, mais d’un bonus qui concerne l’ensemble de la crèche afin d’encourager le gestionnaire à adapter le projet d’accueil à l’accueil d’un ou plusieurs enfants en situation de handicap. Le montant du bonus « inclusion handicap » ne peut excéder 1 399 euros par place et par an.

Entre 2019 et 2022, le montant des dépenses relatives au « bonus inclusion handicap » a été presque triplé, ce qui témoigne de l’appropriation par les crèches du dispositif.

Évolution des dÉpenses consacrÉes au bonus « inclusion handicap »
entre 2019 et 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission d’enquête d’après données transmises par la Cnaf.

Depuis sa mise en place, le bonus « inclusion handicap » a vraisemblablement permis de faire progresser l’accueil des enfants en situation de handicap au sein des crèches. Selon les informations transmises par la Cnaf à la rapporteure, l’objectif initial fixé par la COG 2018-2022 était de couvrir, avec le bonus handicap, 3 100 EAJE soit 110 000 places. Cet objectif a été très largement dépassé : en 2021, 4 897 EAJE, représentant 179 914 places, ont bénéficié du bonus « inclusion handicap ». En 2022, 5 901 EAJE, représentant 215 115 places, ont bénéficié du bonus.

Le nombre d’enfants en situation de handicap accueillis au sein des crèches a de fait augmenté de 14 % entre 2016 et 2019, et de 41 % entre 2019 et 2020, grâce à l’élargissement des critères conditionnant l’éligibilité au bonus « inclusion handicap » (initialement réservé aux EAJE qui accueillaient des enfants bénéficiaires de l’AEEH, puis étendu aux enfants dont le handicap est en cours de détection).

Évolution du nombre d’enfants en situation de handicap accueillis en EAJE entre 2016 et 2020

Proportion d'enfants au sein des EAJE	Nombre d’enfants en situation de handicap accueillis en EAJE
	2016	2019		2020
	Critère : bénéfice de l'AEEH, pas de bonus pour la structure	Critère : bénéfice de l'AEEH, avec désormais bonus pour la structure		Critère : éligibilité élargie aux handicaps en cours de détection et bonus pour la structure
Plus de 7,5 % d'enfants en situation de handicap	1 378	1 119	–19%	2 007	+79%
Entre 5 % et 7,5 % d'enfants en situation de handicap	494	506	+2 %	1 403	+177 %
Moins de 5 % d'enfants en situation de handicap	4 476	5 643	+26 %	6 814	+21 %
Total	6 348	7 268	+14 %	10 224	+41 %

Source : Cnaf.

Malgré ces avancées très significatives, il ressort des travaux menés par la rapporteure que le bonus « inclusion handicap » versé par les Caf ne permet pas toujours de compenser entièrement les coûts supplémentaires qu’engendre l’accueil d’un enfant en situation de handicap au sein d’une crèche.

En effet, la construction du bonus handicap repose sur l’analyse macroéconomique du surcoût financier que représente l’accueil d’enfants en situation de handicap dans les établissements qui en recevaient plus de 7,5 % : en 2016, un surcoût de près de 20 % était observé par rapport aux établissements qui n’en accueillaient aucun ([178]).

Effet du bonus « inclusion handicap » sur le reste À charge des structures en fonction du nombre d’enfants en situation de handicap accueillis

Proportion d’enfants en situation de handicap accueillis dans l’EAJE	Coût de revient par place	Reste à charge avant bonus handicap (après PSU et participations familiales)	Reste à charge après bonus (et PSU et participations familiales)
Aucun enfant en situation de handicap accueilli	16 015 €	46,40 %	46,40 %
Moins de 5 % d’enfants en situation de handicap	15 987 €	45,50 %	45,30 %
Entre 5 % et 7,5 % d’enfants en situation de handicap	15 425 €	46,80 %	45,20 %
Plus de 7,5 % d’enfants en situation de handicap	18 213 €	53,40 %	48,40 %
Ensemble	16 017 €	46,20 %	46 %

Source : Données Cnaf 2019.

Les données transmises par la Cnaf à la rapporteure tendent à montrer que les crèches qui accueillent plus de 7,5 % d’enfants en situation de handicap présentent un coût de revient très supérieur aux crèches qui n’accueillent aucun enfant en situation de handicap. Ces données montrent également que pour ces structures, le bonus « inclusion handicap » permet de réduire le reste à charge de l’ordre de 5 points.

Toutefois, il apparaît également que le bonus « inclusion handicap » a un très faible effet sur le reste à charge des crèches accueillant moins d’enfants en situation de handicap : la réduction du reste à charge est de l’ordre de 0,2 point pour les crèches accueillant moins de 5 % d’enfants en situation de handicap, et de 1,60 point pour les crèches accueillant entre 5 % et 7,5 % d’enfants en situation de handicap. De plus, si l’on considère l’ensemble des crèches, indépendamment de la proportion d’enfants en situation de handicap accueillis, le bonus « inclusion handicap » ne réduit le reste à charge du gestionnaire que de 0,2 point.

Ces données, qui auraient vocation à être actualisées sur la base des chiffres postérieurs à 2020, semblent indiquer que si le bonus « inclusion handicap » a pu encourager les crèches à accueillir plus d’enfants en situation de handicap, il ne permet pas nécessairement de financer la qualité de l’accueil proposé à ces enfants. Les témoignages que la rapporteure a pu recueillir lors de ses travaux, à l’instar des témoignages recueillis par les inspecteurs de l’Igas dans le cadre du rapport relatif à la qualité d’accueil au sein des crèches ([179]), illustrent plutôt de réelles difficultés de la part des professionnels de la petite enfance à prendre en charge de manière qualitative des enfants en situation de handicap dans un contexte collectif.

Ces témoignages pointent notamment du doigt une insuffisance de personnels, dans la mesure où la nature et l’ampleur du handicap fait considérablement évoluer les modalités et donc le coût de l’accompagnement spécifique qui doit lui être apporté (un enfant en situation de handicap pouvant avoir besoin de l’accompagnement d’un professionnel de manière presque constante, sans que cette personne soit pour autant déchargée de l’accompagnement et des soins nécessaires aux autres enfants présents). Cela peut générer une mise à l’écart de l’enfant en situation de handicap du groupe (par exemple sur un tapis ou un coussin dont il ne peut pas bouger) ou à l’inverse, la présence d’un personnel en moins auprès des autres enfants avec des difficultés d’encadrement accentuées pour les personnels qui doivent assurer l’accueil d’un plus grand nombre d’enfants. Par ailleurs, les professionnels comme les parents soulignent une véritable volonté de bien faire à laquelle une insuffisante formation fait parfois obstacle. De même, ils remarquent l’absence d’un matériel adapté aux besoins spécifiques des enfants en situation de handicap.

Ces témoignages tendent à montrer que l’accueil des enfants en situation de handicap, s’il a évolué positivement d’un point de quantitatif, doit encore progresser d’un point de vue qualitatif afin de s’assurer que tout enfant – qu’il soit en situation de handicap ou non, et quelles que soient la nature et l’importance de son handicap – reçoive une réponse complète et appropriée à l’expression de ses besoins physiologiques et affectifs au sein des crèches. À cet égard, la rapporteure considère que le bonus handicap ne doit pas seulement encourager les gestionnaires de crèches à accueillir des enfants en situation de handicap, mais doit compenser à leur juste mesure les surcoûts que leur accueil génère (formation des personnels, achat de matériel adapté, et surtout, adaptation du taux d’encadrement ou embauche d’une auxiliaire de vie sociale).

● En parallèle du bonus « inclusion handicap », le bonus « mixité sociale » entend également répondre à un enjeu d’accessibilité des EAJE, en favorisant l’accueil d’enfants issus de familles précaires. Il s’agit d’un investissement social visant à développer la mixité sociale et l’égalité des chances entre tous les enfants.

La PSU a été construite dans cet objectif : les berceaux d’une même crèche bénéficient d’un financement équivalent, quels que soient les revenus des parents des enfants, puisque les participations des familles sont déduites du versement PSU (voir Première Partie. II. A. 1. a.). Toutefois, les enfants issus de familles modestes sont davantage gardés par leurs parents ou par leurs grands-parents que les enfants issus de familles plus aisées. Par ailleurs, l’accueil d’enfants issus de familles précaires génère des effets de bord pour les crèches : les structures qui accueillent davantage d’enfants en situation de pauvreté tendent en effet à consacrer plus de temps aux parents et au soutien à la parentalité, et font face à un accueil plus irrégulier et plus court des enfants, qui a souvent pour effet de dégrader leur taux de facturation. Par ailleurs, ces familles ne bénéficient que très rarement d’un tiers financement par leur employeur, ce qui implique de moindres ressources pour les crèches. En 2018, le manque de recettes pour les EAJE accueillant le plus d’enfants issus de familles précaires était estimé à 2 132 euros annuels par place ([180]).

Le bonus « mixité sociale », créé en 2019, vise à encourager les EAJE à accueillir plus d’enfants issus des familles les plus pauvres. Il est calculé en fonction du montant moyen des participations familiales perçues par la crèche : la structure en bénéficie dès lors que les participations familiales sont inférieures à un seuil fixé chaque année par la Cnaf. À l’instar du bonus « inclusion handicap », le bonus « mixité sociale » s’applique à toutes les places de la structure, y compris à celles occupées par des enfants issus de familles plus aisées. Il s’agit d’encourager la mixité sociale, et non uniquement l’accueil d’enfants issus des familles les plus pauvres.

BarÈme 2024 du bonus « mixitÉ sociale »

Participations familiales moyennes par heure facturées	Montant du bonus « mixité sociale »
Inférieures ou égales à 0,87 €	2 100 € annuels par place
Entre 0,87 € et 1,15 €	800 € annuels par place
Entre 1,15 € et 1,46 €	300 € annuels par place
Supérieures à 1,46 €	Pas de bonus

Source : Cnaf.

En 2022, les dépenses relatives au bonus « mixité sociale » se sont élevées à 58,4 millions d’euros, contre 75,9 millions d’euros initialement prévus par la COG 2018-2022. Ce sont près de 3 000 EAJE qui en bénéficient chaque année.

PrÉvision et rÉalisation des dÉpenses relatives au bonus « mixitÉ sociale » entre 2019 et 2022

(en millions d’euros)

	2019	2020	2021	2022
Montant des dépenses prévues par la COG	67,8	70,3	72,9	75,9
Dépenses réalisées	55,6	53,5	55,7	58,4
Atteinte de l'objectif	82 %	76 %	76 %	77 %

Source : Cnaf.

Nombre d’EAJE et de places d’accueil bénéficiaires du bonus
« mixité sociale » en 2021

	Nombre d’EAJE bénéficiaires	Nombre de places bénéficiaires
Bonus de 300 € par place	1 510	48 968
Bonus de 800 € par place	722	19 782
Bonus de 2 100 € par place	582	12 625
Ensemble	2 814	81 375

Source : Cnaf.

À l’heure actuelle, seules les données de 2019 sont réellement exploitables, l’année 2020 ayant été marquée par la crise sanitaire, et les données de 2021 n’étant pas encore entièrement disponibles.

En 2019, le bonus « mixité sociale » aurait permis de réduire les écarts de recettes et de reste à charge des EAJE accueillant les familles les plus pauvres par rapport aux autres EAJE. Selon la Cnaf, « en raison d’un faible nombre d’heures d’accueil par place, le reste à charge des crèches où les participations familiales moyennes sont inférieures à 0,75 euro par heure ([181]) était de l’ordre de 53 % (contre 46 % en moyenne) avant le versement du bonus. Le bonus permet de réduire ce reste à charge de 15,2 points » ([182]), qui s’établit ainsi à un peu plus de 38 % en moyenne, soit un niveau toujours supérieur au taux de reste à charge théorique de 34 %.

Écarts de restes à charge constatÉs en 2019 en fonction du montant
des participations familiales et du bonus « mixitÉ sociale »

Données par place et par an	Total des charges	Heures facturées	Amplitude d’ouverture	Recettes totales avant bonus	Taux de reste à charge avant bonus	Taux de reste à charge après bonus
Participations familiales inférieures à 0,75 €/h Bonus de 2 100 €/place	13 777 €	1 274 h	1 967 h	6 466 €	53,10 %	38,30 %
Participations familiales entre 0,75 €/h et 1 €/h Bonus de 800 €/place	14 726 €	1 486 h	2 196 h	7 531 €	48,90 %	43,60 %
Participations familiales entre 1 €/h et 1,25 €/h Bonus de 300 €/place	14 915 €	1 502 h	2 408 h	7 650 €	48,70 %	46,70 %
Participations familiales supérieures à 1,25 €/h Pas de bonus	16 351 €	1 720 h	2 489 h	8 918 €	45,50 %	45,50 %
Ensemble	16 017 €	1 668 h	2 449 h	8 621 €	46,20 %	45,40 %

Source : Cnaf

Néanmoins, dans la mesure où le calcul du bonus « mixité sociale » tient compte du montant moyen des participations familiales, tous les EAJE qui font l’effort d’accueillir des enfants issus de familles modestes ne bénéficient pas toujours de ce financement complémentaire. Ainsi, comme le montre le tableau ci-dessous, pour une même part d’enfants concernés, certaines structures toucheront le bonus, et d’autres non ; de plus, pour une même part d’enfants concernés, deux structures peuvent toucher des bonus de montants différents. Selon la Cnaf, « l’approche par les participations familiales moyennes cible le bon ordre de grandeur en nombre d’EAJE, mais comporte des approximations de l’ordre de 10 % dans le ciblage des EAJE concernés et dans la détermination des tranches de bonus applicables » ([183]).

Calcul thÉorique du montant du bonus « mixité sociale » dans trois crèches recevant la même proportion d’enfants issus de familles modestes

	Crèche 1	Crèche 2	Crèche 3
Nombre de places	24	24	24
Nombre d'heures facturées	55 000	55 000	55 000
Nombre d'enfants issus de familles modestes	10	10	10
Nombre d'enfants issus de familles de la classe moyenne	14	10	4
Nombre d'enfants issus de familles aisées riches	0	4	10
Nombre d’heures facturées aux familles modestes	22 917	22 917	22 917
Nombre d’heures facturées aux familles de classe moyenne	32 083	22 917	9 167
Nombre d’heures facturées aux familles aisées	0	9 167	22 917
Participation horaire des familles modestes	0,6 €
Participation horaire des familles de classe moyenne	1,5 €
Participation horaire des familles aisées	3 €
Montant annuel des participations des familles modestes	13 750 €	13 750 €	13 750 €
Montant annuel des participations des familles de classe moyenne	48 125 €	34 375 €	13 750 €
Montant annuel des participations des familles aisées	0 €	27 500 €	68 750 €
Montant total annuel des participations familiales	61 875 €	75 625 €	96 250 €
Participations familiales moyennes par heure facturée	1,13 €/h	1,38 €/h	1,75 €/h
Montant du bonus annuel	800 €/place	300 €/place	0 €

Ce tableau vise à expliciter comment, pour la même proportion d’enfants issus de familles modestes accueillis, trois crèches peuvent recevoir des bonus « mixité sociale » différents. Pour faciliter la compréhension, le tableau propose de considérer une situation idéale-typique dans laquelle trois crèches présentent le même nombre de places, accueillent le même nombre d’enfants issus de familles modestes, et dont tous les enfants sont accueillis sur la base d’un même volume horaire. Par ailleurs, le calcul suppose que les familles appartenant à une même « catégorie » paient exactement le même montant horaire.

Le calcul réalisé, sur la base de cette hypothèse idéale-typique, montre que la crèche n°1, qui accueille seulement des enfants de classe moyenne en parallèle des enfants issus de familles modestes, bénéficie d’un bonus d’un montant supérieur à celui de la crèche n°2 qui accueille autant d’enfants de familles modestes, mais moins d’enfants de classe moyenne et quelques enfants de familles aisées. Enfin, la crèche n°3, qui accueille autant d’enfants de familles pauvres que d’enfants de familles aisées, et quelques enfants de classe moyenne, ne perçoit quant à elle aucun bonus. Il est à noter que l’écart des participations familiales ne peut justifier la différence de montant du bonus mixité puisque cet écart est neutralisé par le montant de la PSU perçue par le gestionnaire.

Source : Commission d’enquête.

En réalité, le bonus « mixité sociale », d’un point de vue purement mathématique, encourage bien les EAJE à               accueillir des enfants issus de familles aux revenus modestes, mais non à organiser une réelle mixité sociale avec des enfants issus de familles dont l’ampleur des revenus est très étalée. Dans la situation idéale-typique présentée dans le tableau supra, une crèche accueillant 8 enfants issus de familles pauvres, 8 enfants issus de familles de classe moyenne, et 8 enfants issus de familles aisées ne bénéficierait pas du bonus « mixité sociale » alors même qu’il s’agirait de la structure la plus mixte socialement.

Dès lors, une partie des acteurs de la petite enfance a pu affirmer que le bonus « mixité sociale » était mal-nommé, puisqu’il valorise l’accueil d’enfants issus de familles modestes, mais pas la mixité sociale en tant que telle. De plus, selon la FNMF, le bonus « mixité sociale » n’a pas encouragé les gestionnaires à accueillir les familles modestes : « si nous nous basons sur les modalités de financement pour bénéficier du montant maximum proposé, il nous faudrait accueillir exclusivement des familles en dessous du seuil de pauvreté » ([184]).

Enfin, selon les informations communiquées par la Cnaf à la rapporteure, le bonus « mixité sociale » bénéficie davantage aux crèches accueillant un nombre important d’enfants par place. En effet, les EAJE qui présentent des participations familiales moyennes d’un niveau relativement faible sont souvent des structures qui accueillent un grand nombre d’enfants différents pour chaque place d’accueil. Cela signifie qu’une même place permet de répondre à des besoins d’accueil occasionnel, pour des familles ayant de faibles revenus ou dont les besoins fluctuent en fonction de l’insertion professionnelle des parents. Ainsi, le bonus « mixité sociale » bénéficie plus souvent à des EAJE présentant plus de 3,5 enfants inscrits par place ; son montant moyen est alors plus élevé que pour les autres EAJE. Aussi, le bonus mixité a pour effet de favoriser un accueil hebdomadaire plus court ce qui n’était pourtant pas l’objectif qui lui était assigné.

Part des EAJE bénéficiant du bonus « mixité sociale » et montant du bonus en fonction du nombre d’enfants inscrits par place

	Taux d’EAJE bénéficiant du bonus « mixité sociale »	Montant moyen de bonus « mixité sociale » versé
Moins de 1,5 enfant inscrit par place	23,7 %	107 €/place
Entre 1,5 et 2,5 enfants inscrits par place	19,0 %	85 €/place
Entre 2,5 et 3,5 enfants inscrits par place	29,4 %	138 €/place
Plus de 3,5 enfants inscrits par place	53,7 %	497 €/place
Ensemble	26,9 %	133 €/place

Source : Cnaf.

● En parallèle des bonus « inclusion handicap » et « mixité sociale », la Cnaf a développé des financements forfaitaires relatifs à l’analyse des pratiques professionnelles qui était peu, voire pas, prise en compte par la PSU. En effet, les heures éventuellement consacrées à des réunions d’équipe, en vue de réfléchir à la mise en œuvre du projet pédagogique, d’échanger autour des pratiques professionnelles et des besoins individuels et collectifs des enfants accueillis au sein de la crèche ne sont pas facturées aux familles, et ne sont de ce fait financées ni par les familles, ni par la Caf.

Pour mieux en tenir compte, dès 2004, la Cnaf a instauré des « heures de concertation » qui doivent rémunérer les heures de travail des professionnels des crèches qui ne sont pas prises en compte par la tarification horaire de la PSU : rédaction de projets d’établissement, développement de la structure, réunions avec les familles, etc. Le nombre d’heures de concertation financées chaque année par la branche famille est passé, en 2018, de 3 heures par place à 6 heures par place.

Le tarif horaire de financement de ces heures de concertation est le même que celui dont bénéficie l’établissement au titre de la PSU. Le montant du versement Caf relatif à ces heures de concertation est calculé à l’aide de la formule suivante :

Plus récemment, la Cnaf a décidé, à compter de 2024, de la création d’un financement dédié aux « journées pédagogiques ». Ces journées correspondent à des temps de réflexion entre professionnels, en dehors de la présence des enfants, afin d’ajuster l’organisation, les pratiques pédagogiques, de rédiger ou réviser le projet d’accueil, de mettre à jour les connaissances relatives au développement du jeune enfant, ou encore d’organiser des séances d’analyse des pratiques professionnelles.

Ces journées pédagogiques sont des journées de fermeture au public de l’établissement. Les familles ne sont donc pas facturées, et la Caf compense l’intégralité de la perte de recettes résultant de la non-perception des participations familiales et de la PSU.

Trois journées pédagogiques au plus peuvent être organisées chaque année. Le financement versé par la Caf correspond à un forfait de 10 heures par place et par jour. Le montant de ce versement est calculé selon la formule suivante :

En 2024, 20,4 millions d’euros seront consacrés au financement de cette mesure.

ii.   Les Caf proposent des financements visant à soutenir les gestionnaires et les collectivités locales et à réduire les inégalités territoriales

En parallèle des bonus forfaitaires visant à améliorer l’accessibilité des EAJE et la qualité d’accueil proposé, la Cnaf a également élaboré des financements territoriaux visant à soutenir les gestionnaires de crèches et les collectivités territoriales.

● La branche famille de la sécurité sociale soutient les collectivités territoriales finançant des EAJE, à travers l’attribution de subventions territoriales dans un cadre contractuel, avec d’abord les contrats enfance jeunesse (CEJ) aujourd’hui remplacés par les conventions territoriales globales (CTG).

Les CEJ, créés en 2006, étaient des contrats d’objectifs et de cofinancement des places nouvellement créées sur un territoire. Ils donnaient lieu, pour les places concernées, à un financement de 55 % des dépenses restant à la charge des EAJE après perception de la PSU et des participations familiales, dans la limite d’un prix plafond. Ils étaient conclus par les Caf avec des partenaires tels que les communes ou intercommunalités, les entreprises non éligibles au Cifam ou les administrations de l’État, pour une durée de 4 ans.

Après 14 ans de mise en œuvre, les modalités du CEJ ont été remises en cause par les Caf et leurs partenaires, en raison des lourdeurs de gestion et d’une difficulté à prévoir les dépenses associées. La charge du traitement administratif des CEJ tendait à fortement mobiliser les Caf, au détriment d’un accompagnement qualitatif des projets de territoire.

À partir de 2019, les CEJ ont progressivement disparu pour laisser place aux CTG et à leur déclinaison financière avec les bonus « territoire CTG ». Les CTG reposent, à l’instar des CEJ, sur une démarche partenariale entre les Caf et les collectivités territoriales ou les administrations publiques. Elles couvrent un champ plus large que la petite enfance et la jeunesse, puisqu’elles visent aussi à soutenir et renforcer les services aux habitants en matière d’animation de la vie sociale, d’accès aux droits et d’inclusion numérique, de logement, ou encore de prise en compte du handicap. En matière de petite enfance, les actions des CTG portent sur le développement de places d’accueil, la rénovation des équipements d’accueil du jeune enfant, l’adaptation aux besoins des parents et des enfants (horaires atypiques, insertion professionnelle, handicap, etc.), et l’amélioration de la qualité d’accueil.

L’élaboration d’une CTG repose sur un diagnostic partagé par les partenaires concernés afin de définir les priorités et les moyens dans le cadre d’un plan d’actions adapté. La CTG intègre :

– un diagnostic de l’état des besoins de la population selon les thématiques choisies par la Caf et les collectivités concernées ;

– l’offre d’équipements existante soutenue par la Caf et les collectivités locales ;

– un plan d’actions précisant les objectifs de création de nouveaux services, mais aussi de maintien et d’optimisation des services existants ;

– les modalités d’intervention et les moyens mobilisés ;

– les modalités d’évaluation et de pilotage de la démarche.

Dans le cadre des CTG, les financements dont bénéficiaient auparavant les EAJE dans le cadre des CEJ sont remplacés par des bonus « territoire CTG ». Ce dispositif vise à garantir, à l’échelle du territoire de compétences concerné, un maintien des financements précédemment versés dans le cadre des CEJ, mais en simplifiant leurs modalités de calcul. En effet, les modalités de calcul du bonus « territoire CTG » reposent sur des montants forfaitaires par unité d’œuvre, soit le nombre de places pour les EAJE. Pour les collectivités locales signataires, cela garantit une meilleure prévisibilité des montants du bonus « territoire CTG », et une plus grande rapidité de traitement par les Caf, sur la base des données transmises par les gestionnaires d’EAJE afin de percevoir la PSU.

Le bonus « territoire CTG » est versé directement aux EAJE qui bénéficient du soutien financier d’une collectivité territoriale. Celui-ci peut revêtir diverses formes : création de places d’accueil dans une structure gérée en régie ; subventionnement d’EAJE bénéficiant de la PSU ; réservation de places d’accueil au sein d’EAJE de droit privé au bénéfice des habitants du territoire. Il peut s’agir d’un soutien monétaire ou d’un soutien en nature – mise à disposition des locaux, des fluides ou de personnels. En conséquence, les places d’accueil non soutenues par une collectivité signataire d’une CTG ne bénéficient pas du bonus « territoire CTG ».

Le bonus « territoire CTG » constitue un complément d’aide au fonctionnement des services aux familles éligibles – dont les EAJE. Il est composé de deux volets :

– le premier volet vise à financer le maintien des places d’accueil existantes ;

– le second volet vise à accompagner la création de nouvelles places en crèches.

Pour le financement des places existantes, il s’agit de garantir un montant minimum par place en fonction des caractéristiques du territoire, au moins équivalent aux financements qui étaient versés dans le cadre des CEJ. Pour calculer ce forfait par place, les Caf ont additionné les financements dont bénéficiaient les EAJE dans le cadre du CEJ antérieur, et l’ont rapporté au nombre de places d’EAJE soutenues par la collectivité territoriale concernée, que ces places aient ou non été financées auparavant par le CEJ. Ce mécanisme de lissage doit permettre à chaque place déjà existante dans les EAJE bénéficiant de la PSU sur un même territoire de bénéficier du même montant de bonus « territoire CTG ».

Exemple théorique de calcul du bonus « territoire CTG »
pour les places déjà existantes

	EAJE n°1	EAJE n°2	EAJE n°3
Caractéristiques	Crèche intercommunale en régie	Crèche intercommunale en régie	Crèche associative subventionnée par la collectivité
Nombre de places	20	20	20
Financement CEJ	0	50 000 €	34 000 €
Calcul du bonus territoire CTG
Montant total des financements CEJ perçus avant la CTG		84 000 €
Nombre de places soutenues par la collectivité avant la CTG		60
Montant du bonus « territoire CTG » par place existante		1 400 €
Montant du bonus « territoire CTG » par EAJE		28 000 €

Ce tableau présente un exemple de calcul du montant du bonus « territoire CTG » dans le cas d’une intercommunalité gérant deux crèches en régie et subventionnant une crèche associative. Le mécanisme de lissage du montant du bonus « territoire CTG » conduit à accorder le même financement par place aux trois EAJE soutenus par l’intercommunalité, alors que ces EAJE ne bénéficiaient pas des mêmes financements dans le cadre du CEJ.

Source : Commission d’enquête d’après exemple proposé par la circulaire 2020-01 de la Cnaf.

Le montant par place ainsi calculé pour les EAJE d’un même territoire est ensuite comparé au montant minimum garanti par un barème national élaboré par la Cnaf en fonction des caractéristiques du territoire. Sont pris en compte :

– le potentiel financier par habitant, c’est-à-dire le montant d’impôts qu’encaisserait une collectivité si elle appliquait à ses bases nettes d’imposition les taux ou tarifs moyens nationaux ;

– le niveau de vie par habitant, qui correspond à la médiane du revenu disponible par unité de consommation des ménages fiscaux (déterminé par l’Insee).

Barème 2024 du bonus « territoire CTG » pour les places existantes

Caractéristiques du territoire (commune ou EPCI)				Bonus territoire CTG minimum par place existante
Quartier politique de la ville (QPV) ou zone de revitalisation rurale (ZRR)				1 700 €
Potentiel financier / habitant :	≤ 700 €	Niveau de vie par habitant :	≤ 19 300 €	1 400 €
	≤ 700 €		> 19 300 €	1 150 €
	≤ 900 €		≤ 19 600 €	1 100 €
	≤ 900 €		> 19 600 €	950 €
	≤ 1 200 €		≤ 20 300 €	900 €
	≤ 1 200 €		> 20 300 €	800 €
	> 1 200 €		≤ 21 300 €	750 €
	> 1 200 €		> 21 300 €	400 €
Contrat territorial réservataire employeur				1 400 €

Source : Cnaf

À caractéristiques territoriales identiques, deux situations peuvent se présenter :

– si le montant par place calculé est inférieur au montant du bonus territoire CTG minimum garanti par le barème, c’est ce montant minimum qui s’applique à toutes les places du territoire concerné ;

– si le montant par place calculé est égal ou supérieur au montant minimum garanti, alors c’est le montant calculé qui s’applique sur le territoire.

Exemple d’application du montant minimum garanti

	Potentiel financier	Niveau de vie	Montant bonus calculé	Montant minimum garanti	Montant retenu
Territoire A	650 €	18 000 €	700 €	1 400 €	1 400 €
Territoire B	650 €	18 000 €	1 500 €	1 400 €	1 500 €

Ce tableau propose un exemple d’application du montant minimum garanti pour la détermination du bonus « territoire CTG ». Ici, deux territoires présentent les mêmes caractéristiques, mais l’application du mécanisme de lissage lors du passage du CEJ à la CTG conduit au calcul de deux montants différents pour le bonus « territoire CTG ». Dans un cas, le montant minimum s’applique puisque le montant calculé était inférieur ; dans l’autre cas, on retient le montant calculé car il était supérieur au montant minimum garanti.

Source : Commission d’enquête d’après exemple proposé par la circulaire 2020-01 de la Cnaf.

Pour le financement de places nouvelles, le calcul du bonus « territoire CTG » repose sur l’application d’un forfait national pour chaque place créée. Le montant du forfait varie, comme pour les places existantes, selon les caractéristiques du territoire concerné.

Barème 2024 du bonus « territoire CTG » pour les places nouvelles créées

Caractéristiques du territoire (commune ou EPCI)				Bonus territoire CTG par place nouvelle créée
Quartier politique de la ville (QPV) ou zone de revitalisation rurale (ZRR)				3 600 €
Potentiel financier / habitant :	3 300 €	Niveau de vie par habitant :	≤ 19 300 €	1 400 €
	3 000 €		> 19 300 €	1 150 €
	2 900 €		≤ 19 600 €	1 100 €
	2 800 €		> 19 600 €	950 €
	2 750 €		≤ 20 300 €	900 €
	2 700 €		> 20 300 €	800 €
	2 650 €		≤ 21 300 €	750 €
	2 600 €		> 21 300 €	400 €
Contrat territorial réservataire employeur				2 800 €

Source : Cnaf.

Une offre de service supplémentaire est considérée comme nouvelle au cours de la CTG durant laquelle elle a été créée. Au moment du renouvellement de la CTG, elle est intégrée à l’offre existante. Afin de garantir la stabilité des financements octroyés, les caractéristiques du territoire concerné sont considérées comme figées pendant la durée d’application de la convention.

Enfin, le bonus « territoire CTG » est plafonné de telle sorte que la somme des participations familiales et de l’ensemble des financements versés par les Caf à un EAJE ne dépasse pas 90 % de ses charges de fonctionnement.

En mars 2024, 3 019 CTG avaient été conclues sur l’ensemble du territoire national, couvrant 99 % de la population. 2 888 d’entre elles présentent un axe dédié à la petite enfance, soit plus de 95 %. Cet axe ouvre nécessairement droit au bonus « territoire CTG » pour les EAJE. En 2023, une fois l’ensemble des CEJ transformés en CTG, le montant total des droits au bonus « territoire CTG » s’est élevé à près de 785 millions d’euros.

Le bonus « territoire CTG » permet de réduire le reste à charge pour les collectivités territoriales qui financent des EAJE à hauteur de 9 % en moyenne au niveau national. En 2022, les financements des CEJ et le bonus « territoire CTG » représentaient près de 75 % des financements complémentaires versés par les Caf aux EAJE en parallèle de la PSU (qui représente à elle seule 74 % des financements versés par les Caf aux EAJE).

ÉVOLUTION de la contribution du CEJ et du bonus territoire CTG
au financement des EAJE entre 2010 et 2022

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf.

part des financements des CEJ et du bonus « territoire CTG » dans l’ensemble des financements alloués par les C              AF en 2022

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf.

Toutefois, le bonus « territoire CTG » est marqué par d’importantes disparités territoriales, entre départements d’abord, mais aussi entre les différentes CTG qui couvrent un même territoire départemental, et enfin entre les EAJE relevant d’une même CTG.

En effet, bien que les critères d’attribution du bonus « territoire CTG » soient déterminés au niveau national, et ne puissent pas faire l’objet de dérogations locales, les modalités de son calcul tiennent largement compte de l’historique de la relation partenariale entre la Caf départementale et les collectivités territoriales soutenant les EAJE bénéficiaires de ces financements. C’est un constat souligné par la Cnaf : « si le montant du soutien en cas d’offre nouvelle est basé sur des forfaits nationaux tenant compte des caractéristiques des territoires mais identiques à situation comparable, le montant lissé soutenant l’offre existante est variable entre territoires selon l’apport financier historique de la Caf lui-même lié à la politique plus ou moins dynamique de la collectivité territoriale » ([185]).

La rapporteure, dans le cadre de ses travaux, a souhaité interroger l’ensemble des Caf sur l’enjeu du reste à charge pour les gestionnaires, et en particulier les collectivités territoires. Nombre d’entre elles partageaient le constat d’un reste à charge élevé pour les collectivités territoriales, et soulignaient que le bonus « territoire CTG » ne compensait qu’imparfaitement ce reste à charge sous l’effet de deux facteurs :

– l’ancienneté des EAJE qui, s’ils ont été créés avant les CEJ, n’ont pas bénéficié des financements associés à ces contrats, qui n’ont donc pas été repris dans les CTG ;

– la différence importante, dans le cadre des CTG, entre le montant du financement alloué aux places nouvellement créées (3 600 euros par place maximum) et celui alloué aux places déjà existantes (1 700 euros par place maximum), qui pénalise les collectivités qui ont, de longue date, investi dans l’accueil des jeunes enfants.

Face à ces disparités territoriales, qui peuvent conduire certaines collectivités territoriales à cesser de financer les EAJE déjà existants ou à renoncer à la création de nouvelles places, la Cog 2023-2027 prévoit une revalorisation du bonus « territoire CTG » ainsi qu’une convergence progressive entre le financement de l’offre existante et le financement de l’offre nouvelle qui devrait corriger ces disparités (voir Deuxième Partie. I. B. 1. a).

● En parallèle des CTG, les Caf peuvent aussi mobiliser le fonds « publics et territoires » (FPT) pour soutenir financièrement les EAJE. Ce fonds national vise à accompagner les besoins spécifiques des familles et des territoires, selon sept axes prévus par la Cog 2023-2027 :

– axe 1 : l’accueil des enfants et adolescents en situation de handicap dans les structures et services de droit commun ;

– axe 2 : l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité de l’accueil collectif et individuel du jeune enfant ;

– axe 3 : l'engagement et la participation des enfants et des jeunes ;

– axe 4 : le maintien et le développement des services aux familles dans des territoires spécifiques ;

– axe 5 : soutien des établissements d’accueil du jeune enfant, des services enfance et jeunesse présentant de graves fragilités économiques ;

– axe 6 : appui aux démarches innovantes ;

– axe 7 : renforcement de la lutte contre la non-décence des logements et promotion des projets en faveur du logement des familles, des jeunes et du cadre de vie.

Les crèches, qui peuvent être concernées par plusieurs de ces axes, sont plus particulièrement visées par l’axe 2, dont l’évolution du financement entre 2022 et 2027 est prévue par la Cog. Le volet « Petite enfance – Qualité de l’accueil collectif et individuel » du FPT était doté de 76,2 millions d’euros en 2022. En 2027, la Cog prévoit que 161,2 millions d’euros lui seront alloués, soit une progression de + 112 % par rapport à 2022.

Projection de dÉpenses du volet « Petite enfance – qualité de l’accueil collectif et individuel » du fonds publics et territoires entre 2022 et 2027

	2022	2023	2024	2025	2026	2027	Progression 2027/2022
Fonds publics et territoires « Petite enfance –  qualité de l'accueil collectif et individuel »	76 M€	99 M€	115 M€	135 M€	145 M€	161 M€	112 %	85 M€

Source : Cog 2023-2027.

Historiquement, le FPT permet de financer, de manière annuelle ou pluriannuelle, des projets et services à l’amorçage, en investissement ou en fonctionnement. Sont particulièrement visés les projets portant sur le renforcement de l’accessibilité des modes d’accueil pour les enfants en situation de handicap ou en situation de vulnérabilité, dont les parents sont en situation d’insertion ou ayant des besoins d’accueil à horaires atypiques. Une enveloppe dédiée à l’innovation permet également de soutenir l’émergence de modèles alternatifs et complémentaires à la crèche multi-accueil traditionnelle.

Depuis 2024, l’accroissement des moyens financiers alloués au FPT doit permettre d’accompagner en priorité l’amorçage de démarches d’élévation de la qualité des conditions d’accueil des enfants et des conditions de travail des professionnels, et d’assurer, de manière plus secondaire, leur pérennisation grâce à des moyens de fonctionnement pour les EAJE. Sont notamment visées les actions de soutien aux fonctions managériales, les projets associant les pratiques de terrain et les actions de recherche et de formation, et les démarches de mise en œuvre et d’évaluation de la Charte nationale d’accueil du jeune enfant. La rapporteure s’en réjouit et en déduit une réelle prise de conscience par l’État et la Cnaf de la nécessité de renforcer les financements liés à la qualité d’accueil du jeune enfant.

Au niveau local, les actions financées par le FPT sont déclinées conformément aux priorités déterminées par le schéma départemental des services aux familles (SDSF) et par les CTG. Ces financements sont octroyés sur décision du conseil d’administration de la Caf, qui statue en opportunité au regard des axes et objectifs fixés au niveau national et en fonction de la dotation allouée par la Cnaf à chaque Caf départementale. Les actions financées sont souvent identifiées sur la base d’appels à projets. En moyenne, les financements du fonds publics et territoires représentent 2 % des financements alloués par les Caf aux EAJE, et moins de 1 % des recettes totales des EAJE, mais ont vocation à croître dans les années à venir (voir tableau supra).

● Enfin, chaque Caf départementale dispose de fonds locaux qui lui permettent d’allouer des subventions aux EAJE, selon des règles d’octroi et de calcul fixées localement dans les règlements internes d’action sociale. Ce type de financements leur permet de tenir compte des spécificités territoriales. Les Caf respectent un principe de financement à hauteur de 80 % maximum des actions sélectionnées.

Évolution des dÉpenses totales des CAF en faveur des EAJE sur fonds locaux

(en millions d’euros)

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf.

Selon les explications fournies par la Cnaf, la baisse brutale des financements sur fonds locaux à partir de 2020 s’explique par la mise en place d’un budget commun de gestion au sein du réseau des Caf, vers lequel ont été transférées les dépenses relatives aux personnels d’action sociale et aux gestions directes. Dès lors, en réalité, ces dépenses n’ont pas diminué, mais font l’objet d’une comptabilité désormais différenciée. L’enveloppe des fonds locaux ne contient désormais que les financements répondant au principe d’attribution non fléchée au niveau national, et décidée par les conseils d’administration des Caf en fonction des besoins du territoire.

Dans le cadre de leurs réponses au questionnaire qui leur avait été adressé par la rapporteure, les Caf départementales ont pu donner divers exemples d’actions financées par leurs fonds locaux :

– financement du reste à charge pour le gestionnaire suite à l’accueil d’un étudiant en alternance ou apprentissage dans le cadre d’une formation d’éducateur de jeune enfant ou d’auxiliaire de puériculture ;

– financement de formations à destination des professionnels de la petite enfance pour l’accueil des enfants en situation de handicap ;

– aides à l’investissement en complémentaire des aides nationales ou lorsque les projets ne sont pas éligibles aux fonds nationaux ;

– financement d’un « sur-encadrement » dans les EAJE qui accueillent des enfants en situation de handicap ;

– financement supplémentaire pour les EAJE qui accueillent des enfants dont les parents sont confrontés à des emplois avec horaires atypiques ou confrontés à des difficultés d’employabilité ou à une situation de fragilité économique et sociale ;

– financement de petits aménagements immobiliers ou de l’acquisition de matériels et de mobiliers ;

– aide au fonctionnement pour réduire le reste à charge des structures et/ou des collectivités ;

– accompagnement financier des innovations et initiatives locales en amont du déploiement des CTG.

La rapporteure remarque que tous les projets financés par les Caf sur fonds locaux sont d’intérêt majeur et permettent de soutenir les EAJE, en fonctionnement comme en investissement. Néanmoins, il ressort de ses travaux que l’existence de ces subventions locales engendre des inégalités de financement entre les structures, mais aussi entre les départements, selon les politiques locales définies au niveau de chaque Caf. De plus, les fonds locaux sont utilisés pour subventionner des actions qui sont, en principe, déjà financées par les fonds nationaux (accueil des enfants en situation de handicap, aides à l’investissement, aides au fonctionnement), ce qui démontre que ces financements socles sont structurellement jugés insuffisants.

De manière plus générale, la rapporteure constate que l’ensemble des aides territorialisées attribuées par les Caf aux EAJE et aux collectivités territoriales permettent effectivement de réduire le reste à charge pour le gestionnaire. Toutefois, ces aides ne contribuent pas à réduire les disparités territoriales et les écarts de financement entre les EAJE. Au contraire, elles semblent les renforcer.

Dans leurs réponses au questionnaire adressé par la rapporteure, les Caf ont témoigné de restes à charge très différents selon les départements, et selon les structures. Ainsi, dans certaines situations, le reste à charge peut s’établir autour de 10 % du coût de fonctionnement de la crèche, si le gestionnaire a su et a pu mobiliser l’ensemble des aides financières proposées par la branche famille, ce qui nécessite un effort important que toutes les structures ne sont pas en capacité de réaliser, notamment lorsqu’il s’agit de répondre à des appels à projets. À l’inverse, certaines Caf ont indiqué à la rapporteure que le reste à charge pouvait largement dépasser 40 % du coût de fonctionnement, notamment lorsque les structures considérées ne sont pas éligibles à ces aides territoriales, ou lorsque les collectivités gestionnaires n’ont pas les moyens en ingénierie de projet pour les mobiliser.

La rapporteure note enfin l’infinie complexité des financements attribués par les Caf aux EAJE, en sus de la PSU qui est d’ores et déjà très complexe à comprendre et à manipuler, pour un résultat très insatisfaisant, au regard du sous-financement constaté.

b.   Les Caf soutiennent également les efforts d’investissement des gestionnaires de crèches selon des règles d’attribution inégalement appliquées

Afin d’encourager la création de places en crèches, les Caf ont, de longue date, soutenu les dépenses d’investissement des gestionnaires de crèches, en parallèle du soutien apporté au fonctionnement. Ces aides à l’investissement sont importantes, mais essentiellement concentrées sur les créations de places. Par ailleurs, s’il existe des règles nationales d’attribution, les conseils d’administration des Caf disposent d’une marge d’appréciation qui génère des disparités territoriales dans l’octroi de ces aides et dans les pratiques de contrôle de leur bonne utilisation.

i.   Les aides à l’investissement versées par les Caf

Les Caf attribuent des subventions d’investissement aux gestionnaires d’EAJE afin d’accompagner la création de places en crèches, dans le cadre du plan d’investissement pour l’accueil du jeune enfant (Piaje), et la rénovation des crèches, dans le cadre du fonds de modernisation des établissements (FME). Les règles d’attribution de ces subventions nationales sont définies au sein de circulaires élaborées par la Cnaf et ont donc vocation à s’appliquer d’une manière homogène sur l’ensemble du territoire.

Les Caf peuvent également, sur leurs fonds locaux, élaborer des aides complémentaires pour les établissements de leur territoire, selon des conditions précisées dans le règlement intérieur d’action sociale propre à chaque Caf (voir Première partie. II. B. 2. a.). Ces aides locales sont plafonnées à 80 % du coût total des projets.

Projection de dÉpenses du Piaje et du FME entre 2022 et 2027

(en milliers d’euros)

	2022	2023	2024	2025	2026	2027	Progression 2027/2022
Plan d'investissement pour l'accueil du jeune enfant	248 988	390 317	369 817	369 817	369 817	369 817	48,5 %	120 829
Fonds de modernisation des EAJE	50 075	60 658	60 658	60 658	60 658	60 658	21,1 %	10 583

Source : Cog Cnaf 2023-2027.

● Concernant les aides à l’investissement relatives à la création de places en crèches attribuées dans le cadre du Piaje, tous les EAJE peuvent en bénéficier, qu’il s’agisse d’une crèche PSU ou d’une micro-crèche Paje. Toutefois, les critères d’éligibilité ne sont pas les mêmes selon la forme de l’EAJE.

Critères d’éligibilité des crèches PSU et des micro-crèches Paje
aux financements du PIAJE

Crèches PSU

Micro-crèche Paje

– Bénéficier de la PSU et en appliquer les règles.

– Accueillir uniquement des enfants dont les parents perçoivent le CMG « structure » ;   – Appliquer une tarification modulée en fonction des ressources des parents, dont le montant est inférieur au plafond horaire de 10 € et comprenant la fourniture des couches et des repas ;   – Répondre à l’une des deux conditions d’implantation suivantes :  être implantée sur un territoire dont le taux de couverture en mode d’accueil est inférieur à 58 % et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 900 € ;  être implantée sur un territoire ciblé dans un appel à projet engagé par la Caf pour le développement de l’offre selon les modalités fixées localement.   – Les micro-crèches « accolées » (implantées à la même adresse ou contiguës ou dont les locaux techniques sont mutualisés) ne sont pas éligibles.

Source : Commission d’enquête d’après circulaire n° 2024-020 de la Cnaf.

Les aides à l’investissement du Piaje peuvent être utilisées pour financer le coût du foncier ou du terrain, le gros œuvre et les grosses réparations, les aménagements intérieurs, les équipements simples et particuliers, les honoraires et les frais administratifs (architecte, maîtrise d’œuvre, etc.) ou d’autres types de travaux (aménagements intérieurs, voirie ou réseaux). La rapporteure relève que le subventionnement du foncier ou du terrain est très contestable en ce qui concerne les crèches du secteur privé lucratif, dans la mesure où le schéma le plus courant, lorsqu’elles font le choix d’acquérir leurs locaux plutôt que de les louer, est de créer une société civile immobilière distincte de la société qui assure la gestion de la crèche.

Pour les EAJE, ces travaux doivent être destinés à :

– la création de places nouvelles, sans existence préalable d’un local ou par aménagement d’un local existant non affecté préalablement à cet usage ;

– l’extension d’un EAJE existant avec une augmentation d’au moins 10 % de places nouvelles ;

– la transplantation d’un EAJE sur un autre site avec une augmentation d’au moins 10 % de places nouvelles par rapport aux places existantes.

Les projets de rénovation d’un EAJE sans création de places nouvelles ne sont pas éligibles au Fiaje et relèvent du FME.

Tous les projets d’accueil font l’objet d’une analyse du besoin et d’un diagnostic préalable par la Caf. L’opportunité de soutenir le projet s’apprécie localement, en cohérence avec les orientations et les priorités du schéma départemental des services aux familles (SDSF) et tout autre schéma local, éventuellement contractualisé dans le cadre d’une CTG.

L’appréciation de l’opportunité du projet s’effectue dans le cadre du diagnostic préalable, sur la base de quatre indicateurs :

– le taux de couverture en mode d’accueil de la zone concernée (en tenant compte de tous les modes de garde, individuels ou collectifs) ;

– le nombre d’enfants de moins de trois ans du territoire ;

– le taux d’occupation réel et financier des EAJE à proximité ;

– la viabilité économique du projet.

Les projets bénéficient d’une aide forfaitaire « socle » par place existante et nouvelle. Ce socle peut ensuite bénéficier de quatre types de majorations :

– la majoration « gros œuvre », lorsque les dépenses de gros œuvre représentent au moins 30 % des dépenses subventionnables ;

– la majoration « développement durable » lorsque les travaux de gros œuvre relèvent d’une démarche particulièrement ambitieuse en matière de développement durable, correspondant à une liste de labels et certifications établie par la Cnaf.

– la majoration « rattrapage territorial », lorsque le projet est implanté sur une commune ou une intercommunalité dont le taux de couverture en mode d’accueil est inférieur à 58 % ;

– la majoration « potentiel financier », attribuée en fonction de la richesse du territoire d’implantation de la structure.

L’aide « socle » et la majoration gros œuvre peuvent être attribuée aux places existantes à condition qu’elles n’aient pas déjà été subventionnées par un autre plan d’investissement au cours des dix dernières années.

Barème 2024 des aides à l’investissement du PIAJE pour les EAJE

Module de financement	Crèche PSU	Micro-crèche Paje
Socle de base	8000 € / place	7400€/place
Majoration « gros œuvre »	2000€ / place	1000€/place
Majoration « développement durable »	2000€ / place	700€/place
Majoration « rattrapage territorial »	3500€ / place	1800€/place
Majoration « potentiel financier »	En fonction du potentiel financier par habitant :
QPV – ZRR – Eaje avec projets à dimension d’insertion sociale ou professionnelle	7000€ / place	–
Tranche 1 : 0 à 449,99 €	7000€ / place	6100€/place
Tranche 2 : 450 à 699,99 €	7000€ / place	3000€/place
Tranche 3 : 700 € à 899,99 €	6000€ /place	2400€/place
Tranche 4 : 900 € à 1200 €	4000€ / place	500€/place

Source : Cnaf.

Les subventions d’investissement de la Caf sont plafonnées à hauteur de 80 % des dépenses subventionnables par place, et de façon à ce que le total des subventions dont bénéficie le projet, quelles que soient leur nature et leur origine, n’excède pas 100 % du coût total du projet.

Le porteur de projet doit s’engager à maintenir la destination sociale de l’équipement ayant bénéficié des subventions d’investissement pendant une période de 15 ans à compter de la date d’ouverture de la première place résultant du projet financé. Cet engagement implique aussi l’application du barème des participations familiales pour les crèches PSU et d’une tarification modulée en fonction des ressources des familles pour les micro-crèches Paje.

● Le fonds de modernisation des établissements (FME) a été historiquement mobilisé pour soutenir la rénovation des établissements, pour aménager les EAJE existants en lien avec les incitations à fournir les repas et les couches, ou encore pour l’achat ou le remplacement d’un logiciel de gestion ou d’enregistrement des présences.

Dans la continuité de la réforme des modes d’accueil intervenue en 2021, le FME peut également financer l’adaptation des locaux des crèches au référentiel bâtimentaire, l’adaptation des ustensiles de cuisines en lien avec les exigences des lois « Egalim » ([186]) et « Climat et résilience » ([187]), l’amélioration des conditions de travail des professionnels (acquisition de mobilier pour adulte ou de mobiliers professionnels ergonomiques, opérations d’insonorisation, etc.), ainsi que l’adaptation de l’équipement aux enjeux de la transition écologique (performance énergétique, végétalisation, etc.).

Les aides à l’investissement du FME sont accessibles à l’ensemble des EAJE, crèches PSU comme micro-crèches Paje, selon les mêmes critères d’éligibilité. Seules les micro-crèches accolées n’y sont pas éligibles, suite à une évolution de la doctrine des Caf qui, par le passé, ont pourtant parfois encouragé cette pratique.

Les aides à l’investissement du FME peuvent financer les mêmes catégories de dépenses que les aides du Piaje (gros œuvre, aménagement intérieur, équipements, etc.).

Comme pour les projets de création de places, les projets de modernisation font l’objet d’un diagnostic préalable pour apprécier l’opportunité de leur financement par le FME. Ce diagnostic repose sur différents critères :

– l’analyse territoriale des besoins, en lien avec le schéma départemental des services aux familles ou tout autre schéma local, éventuellement contractualisé dans le cadre d’une CTG ;

– l’ancienneté de la crèche, les structures dont les bâtiments ont plus de dix ans étant prioritaires ;

– le risque de fermeture prochaine de places et la restauration de l’attractivité pour les professionnels, qui sont souvent liés à un déficit de mise aux normes bâtimentaires de l’établissement et à une dégradation des conditions de travail des personnels ;

– l’amélioration du service rendu aux familles et de la qualité d’accueil des enfants (fourniture des repas et des couches, désartificialisation des espaces extérieurs, amélioration du confort d’été, etc.).

Contrairement aux aides à l’investissement du Piaje, les aides du FME sont les mêmes pour les crèches PSU et les micro-crèches Paje à compter de 2024. Leur montant est majoré lorsque le projet contient des travaux de gros œuvre ou poursuit des objectifs de développement durable.

Barème 2024 des aides à l’investissement du FME pour les EAJE

Plafond des aides du FME pour les crèches PSU et les micro-crèches Paje	4 800 €/place rénovée, dans la limite de 80 % des dépenses
	6 800 €/place rénovée, dans la limite de 80 % des dépenses, si le projet contient des travaux de gros œuvre et de développement durable

Source : Cnaf.

Lors de ses travaux, la rapporteure a pu constater que les aides à l’investissement étaient très dynamiques concernant les créations de places en crèches, et beaucoup moins concernant les rénovations de structure. Sans pouvoir objectiver ces constats à l’échelle nationale, la rapporteure a pu observer des communes qui avaient bénéficié d’une aide très conséquente de la branche famille pour la construction d’une crèche, là où certaines communes pour lesquelles des travaux de modernisation importants s’imposaient au regard des nouvelles normes bâtimentaires ne bénéficiaient que de peu, ou pas, de financements de la part de la Caf.

Interrogée à ce sujet, la Cnaf souligne que les coûts de la construction et de la rénovation ne sont pas les mêmes, et que les moyens du Piaje et du FME sont calibrés en conséquence. Le montant moyen de l’aide par place témoigne en effet, a priori, d’un moindre besoin en matière de rénovation – qui peut porter uniquement sur l’achat de matériel ou l’aménagement à la marge de la structure – qu’en matière de création de places. La Cnaf relève également que les projets de grosse rénovation peuvent bénéficier du Piaje lorsqu’ils intègrent une augmentation de la capacité d’accueil d’au moins 10 %.  

Montant moyen des aides du Piaje et du FME par place de crèche psu nette

	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Montant moyen de l’aide du Piaje par place	8 810 €	8 701 €	8 623 €	12 088 €	12 649 €	10 618 €
Montant moyen de l’aide du FME par place	852 €	611 €	628 €	831 €	914 €	747 €

Source : Cnaf.

Les montants moyens figurant dans le tableau ci-dessus reflètent l’ampleur du soutien apporté par les Caf, et non le besoin de financement des EAJE. La rapporteure constate néanmoins que le montant moyen de l’aide du FME pour les places modernisées était de 747 euros en 2023, très loin du plafond de 4 800 euros actuellement applicable.

ii.   Les aides à l’investissement versées par les Caf font l’objet de disparités territoriales et d’un contrôle insuffisant

Il ressort des travaux de la rapporteure qu’il existe des disparités territoriales importantes dans l’attribution des aides à l’investissement par les Caf au niveau départemental, malgré l’existence de règles nationales. Par ailleurs, l’efficacité de ces subventions d’investissement n’est pas démontrée.

● Si les règles d’attribution des subventions du Piaje et du FME sont fixées par les circulaires de la Cnaf et ont vocation à s’appliquer de manière homogène sur l’ensemble du territoire, les circulaires laissent une marge d’appréciation discrétionnaire aux Caf départementales, s’agissant en particulier du diagnostic territorial et de l’opportunité du projet.

Le rapport de l’Igas et de l’IGF relatif aux micro-crèches ([188]) rejoint les constats réalisés par la rapporteure : les Caf tendent à subventionner davantage les créations de places en PSU qu’en micro-crèches Paje. Entre 2015 et 2022, les Caf ont subventionné la création de plus de 58 000 places en crèches PSU, contre plus de 17 000 places en micro-crèches Paje. : Si le montant moyen de la subvention par place en crèche PSU est plus important qu’en micro-crèche Paje, les coûts des travaux en crèche PSU sont plus de deux fois supérieurs au coût des travaux pour une place en micro-crèche Paje. Aussi, les micro-crèches Paje bénéficient en moyenne d’une subvention couvrant une part plus importante du coût total des travaux, soit 48 % contre 34 % en moyenne pour les crèches PSU. Dans les deux modèles, le plafond de 80 % des dépenses éligibles prévu au titre du Piaje n’est donc jamais atteint.

Subventions versÉes par les Caf pour la création de places nouvelles
en EAJE PSU et Paje sur la période 2015-2022

Indicateur	Crèches PSU	Micro-crèches Paje
Places nouvelles subventionnées	58 426 €	17 652 €
Subventions totales sur la période	945 849 890 €	170 224 887 €
Subventions totales (en moyenne annuelle)	118 231 236 €	21 278 111 €
Subvention par place	16 189 €	9 643 €
Subvention moyenne par coût total des travaux	34 %	48 %
Coût des travaux par place	47 564 €	20 226 €

Source : Igas et IGF, « Micro-crèches : modèles de financement et qualité d’accueil », janvier 2024.

L’Igas et l’IGF relèvent par ailleurs que 18 Caf n’ont versé aucune subvention pour les créations de places en micro-crèches Paje sur la période. Deux raisons sous-tendent ce constat : certaines de ces Caf se situent dans des départements où aucune micro-crèche Paje ne s’est implantée sur la période considérée ; pour les autres Caf, l’absence de subvention d’investissement aux micro-crèches Paje relève d’un choix délibéré.

La rapporteure a également pu observer cette situation lors de ses visites sur le terrain. De nombreux gestionnaires de micro-crèches rencontrés lui ont indiqué ne même pas faire l’effort de déposer une demande de subvention d’investissement auprès de la Caf départementale, car ils savaient d’ores et déjà que cette demande serait refusée, ou ignorée. Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Fanny Schosseler, présidente du Regroupement des entreprises de micro-crèches (Remi), a déclaré à ce sujet : « dans le département des Bouches-du-Rhône, la CAF n’étudie pas les dossiers. C’est la raison pour laquelle je n’ai pas souhaité déposer de dossier. Les gestionnaires qui ont demandé une aide ont perdu beaucoup de temps en formalités administratives » ([189]).

Ces observations ont été confirmées par les Caf, en réponse au questionnaire écrit adressé par la rapporteure. À titre d’exemple, la Caf de Paris a ainsi indiqué : « la réglementation nationale ne pose pas de principes différents entre les EAJE PSU et PAJE mais, à Paris, une décision de la commission d’action sociale, confortée par le conseil d’administration en date de 11 décembre 2013 précise qu’aucun projet de création ou de rénovation de micro-crèche Paje n’est financé par les fonds nationaux. ». De nombreuses autres Caf ont précisé ne pas attribuer d’aides aux micro-crèches Paje.

Le choix des Caf de privilégier les crèches PSU sur les micro-crèches Paje peut toutefois s’expliquer par la volonté de promouvoir une offre d’accueil abordable pour les familles, alors que la contribution nette demandée aux familles dans une micro-crèche Paje est en moyenne plus élevée (voir Première partie. II. A. 2. b.). C’est la justification avancée notamment par la Caf de Guadeloupe : « la Caf priorise le financement de places PSU. En effet, le profil des familles ne permet pas de payer des sommes aussi conséquentes (entre 1 200 et 1 400 euros mensuellement [pour une place en micro-crèche]). Enfin, la Caf constate depuis quelques années, la fermeture des EAJE financés via la PAJE ».

Par ailleurs, il convient de noter que la Cnaf elle-même a invité les Caf de son réseau à surseoir à statuer sur les demandes d’aides à l’investissement déposées par des micro-crèches Paje à compter du 1er avril 2024, « dans l’attente de nouvelles consignes », vraisemblablement en lien avec la publication imminente du rapport de l’Igas et de l’IGF relatif aux micro-crèches ([190]).

Certains gestionnaires de crèches privées lucratives ont également signalé faire l’objet de pratiques discriminatoires de la part des Caf, qui tendent à privilégier les structures publiques et associatives. La rapporteure n’a toutefois pas été en mesure d’objectiver cette observation. Elle rappelle à ce titre que la Cnaf exige que le pouvoir discrétionnaire des Caf en matière d’attribution des aides à l’investissement « ne [conduise pas] à des décisions discriminatoires (sur la base de la nature juridique du gestionnaire) » ([191]).

● Les subventions d’investissement versées par les Caf présentent plusieurs limites, qui affectent leur efficacité, et peuvent éventuellement conduire à des abus. Dans leur rapport consacré au modèle économique des micro-crèches ([192]), l’Igas et l’IGF font état de plusieurs critiques à l’encontre de ces aides à l’investissement :

– « ces subventions sont versées uniquement avant l’exécution du projet, ce qui ne permet pas aux Caf d’assurer un contrôle du projet sur la durée, ni de conditionner les décaissements à certaines conditions de réalisation du projet » ;

– « les montants versés par les Caf au démarrage peuvent atteindre 80 % du montant des dépenses subventionnables, soit des sommes très importantes, ce qui n’est pas justifié par une logique économique, les banques pouvant apporter leurs concours dès lors que le modèle économique de la structure est soutenable » ;

– « les aides à l’investissement des Caf ne sont pas des conditions nécessaires à la réalisation des projets de micro-crèches et peuvent générer des effets d’aubaine. En effet, en étudiant les deux départements les mieux dotés en micro-crèches pour 100 enfants de moins de trois ans en 2020, le Bas-Rhin et la Marne, il apparaît d’une part que la Caf du Bas-Rhin a subventionné 1 214 nouvelles places en micro-crèches sur la période 2015-2022, contre seulement dix places pour la Caf de la Marne. L’absence d’aides à l’investissement dans le département de la Marne n’a donc pas été un frein à l’implantation de micro-crèches. A contrario, il est possible que des micro-crèches du Bas-Rhin aient bénéficié d’aides à l’investissement qui n’étaient pas déterminantes pour la mise en œuvre du projet ».

Les deux inspections en concluent que « les aides à l’investissement de la Caf sont insuffisamment ciblées et n’encouragent pas à la transparence des structures sur l’utilisation de ces fonds. Les capacités de contrôle de la Caf sur l’utilisation des fonds sont de ce fait limitées ».

La rapporteure partage les observations de la mission Igas-IGF. Il semblerait en effet que les entrepreneurs peu scrupuleux ou des associations aient pu réaliser des montages juridiques complexes pour bénéficier des aides à l’investissement de la branche famille tout en se constituant un capital immobilier personnel. La rapporteure invite, à ce titre, les Caf à être particulièrement vigilantes aux montages retenus, en particulier en ce qui concerne les sociétés civiles immobilières dites « de circonstance ».

3.   Les modes de financement des crèches ne garantissent pas la pérennité économique de ces structures

Tous les acteurs de la petite enfance, quel que soit le statut juridique des crèches au sein desquelles ils intervenaient l’ont affirmé : le mode de financement des crèches ne couvre pas l’augmentation des coûts de fonctionnement, ce qui met en péril l’équilibre économique des structures.

1.   Les coûts de fonctionnement des crèches augmentent fortement

En 2022, le coût moyen annuel d’un berceau s’est établi à 17 536 euros, toutes structures confondues (multi-accueil, crèche familiale, micro-crèche, etc.). Toutefois, cette moyenne masque des disparités en fonction :

– du mode de financement de la crèche, selon qu’il s’agisse d’un EAJE PSU ou d’une micro-crèche Paje ;

– du statut juridique du gestionnaire, public, associatif ou privé lucratif ;

– de la localisation de l’EAJE concerné, car le coût du foncier et de l’immobilier est nettement plus élevé dans les métropoles, et en particulier en Ile‑de‑France.

En 2022, le coût moyen annuel minimum d’un berceau dans un EAJE PSU s’est élevé à 6 948 euros, et le coût maximum à 31 025 euros. Un tel écart, même en tenant compte des disparités qui peuvent exister en matière de coût du foncier, interpelle très fortement la rapporteure.

● La structure du coût de fonctionnement d’une crèche est aujourd’hui difficile à appréhender, dans la mesure où, selon la nature juridique du gestionnaire, les règles comptables ne sont pas les mêmes et les charges peuvent concerner des périmètres différents. C’est la raison pour laquelle la Cnaf a indiqué à la rapporteure qu’elle ne produit aucune donnée par nature de gestionnaire.

Dès lors, en première analyse, sur la base de données datant de 2017, il apparaît que le secteur privé lucratif présente un coût moyen annuel de 17 894 euros par berceau, là où le coût du berceau se situe plutôt autour de 15 000 euros annuels pour le secteur associatif et le secteur public. Par ailleurs, l’implantation en Ile-de-France d’un EAJE engendre une augmentation de l’ordre de 2 000 euros du coût annuel moyen d’un berceau.

Coût moyen annuel d’un berceau en 2017

Selon la nature juridique du gestionnaire Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf 2017.

Selon la zone d’implantation de la crèche

Pour mieux comprendre ces différences, il convient d’étudier, dans le détail, les différentes composantes du coût de revient horaire des EAJE. Là où les dépenses de personnels représentent l’essentiel du coût horaire des crèches associatives et publiques, elles représentent seulement la moitié du coût horaire des crèches privées lucratives.

Composantes du coût de revient horaire moyen des EAJE PSU selon
le type de gestionnaire en 2017

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf 2017.

Les services extérieurs et les achats représentent les deux autres catégories de dépenses importantes. Les services extérieurs correspondent aux dépenses de sous-traitance générale, de redevance de crédit-bail, de locations, aux charges d’entretien et de réparation, aux frais d’assurance, au recours à des personnels intérimaires, ou encore aux frais de publicité. Ce poste présente également une importante disparité selon la nature du gestionnaire qui peut, en partie au moins, se justifier au regard de la mutualisation des moyens dans les EAJE du secteur marchand, et donc expliquer l’écart constaté, selon les secteurs, en ce qui concerne la part des dépenses de personnels dans la structure des coûts. Les achats renvoient à des dépenses de matières premières, de fournitures consommables (dont les couches et les repas), d’entretien et de réparation des petits équipements, ou encore de fluides (eau, électricité, etc.).

La composition des dépenses des crèches privées lucratives se démarque également par le paiement de charges sociales et d’impôts à hauteur de 4 % du coût de revient horaire moyen, là où leur montant est négligeable pour les crèches associatives et publiques. En outre, les gestionnaires privés lucratifs présentent des dépenses « autres » plus importantes. Ces dernières contiennent notamment les frais de siège des entreprises de crèches, sans qu’il soit possible de les quantifier. La mission de contrôle des grands groupes de crèches lancée par la ministre déléguée chargée de l’enfance, de la jeunesse et des familles Sarah El Haïry, à la fin du mois de mars 2024, devrait permettre de mieux les quantifier et de comprendre les charges qu’ils recouvrent.

Toutefois, cette analyse de la composition du coût de revient horaire des EAJE financés par la PSU présentée ci-dessus a des limites, en particulier concernant les crèches publiques. En effet, il existe des coûts « cachés » dans le secteur public, qui résultent d’une non-valorisation comptable de différentes prestations fournies par la collectivité territoriale à la crèche : mise à disposition d’un agent d’entretien ou d’un jardinier, mise à disposition des locaux, prise en charge de la gestion administrative, prise en charge des fluides, etc. En conséquence, il est probable que le coût de revient horaire moyen d’une crèche municipale soit en réalité supérieur à celui d’une crèche privée lucrative.

En ce qui concerne les micro-crèches, il est difficile de connaître précisément la structure de leurs coûts, dans la mesure où elles ne transmettent pas leurs comptes de résultat aux Caf. Les informations recueillies par la rapporteure lui ont néanmoins permis de constater que le coût de revient annuel d’un berceau au sein d’une micro-crèche est en moyenne plus élevé que celui d’une crèche PSU (souvent plus de 20 000 euros par an) ([193]).

● Les coûts de fonctionnement des EAJE ont fortement augmenté depuis 2010. Selon les données transmises par la Cnaf, entre 2010 et 2017, le coût total des EAJE pour leurs gestionnaires a augmenté de 38,9 %, et entre 2017 et 2022, il a progressé de 14,8 %. De fait, entre 2010 et 2022, le prix de revient moyen d’une place d’accueil en EAJE PSU est passé de 12 881 euros à 17 536 euros (+ 36 %), sous l’effet des revalorisations successives du salaire minimum et de l’inflation sur le prix des consommables notamment.

Entre 2010 et 2017, ce sont les financements des Caf qui ont le plus fortement augmenté (+ 55,3 %), sous l’effet de la revalorisation de la PSU et de la création des différents financements forfaitaires visant à soutenir l’équilibre budgétaire des structures, suivis des participations familiales (+ 26,2 %), contribuant ainsi à limiter l’augmentation du reste à charge des collectivités et organismes publics agissant comme tiers financeurs (+ 12,8 %). En revanche, entre 2017 et 2022, les financements des Caf n’ont augmenté que de 11 % et les participations familiales de 10 %. Dès lors, malgré le développement rapide des financements employeurs (+ 31 %), ce sont surtout les collectivités et organismes publics tiers financeurs qui ont absorbé l’augmentation des coûts avec une augmentation de leurs contributions de l’ordre de 21,4 %. Cette situation explique en partie les difficultés croissantes des collectivités territoriales à financer leurs crèches municipales et les crèches associatives.

Or, les coûts globaux des crèches sont amenés à augmenter davantage d’ici 2027. Selon l’AMF, « le directeur général de la Cnaf a lui-même alerté sur l’augmentation des coûts globaux des crèches, déjà constatés par les élus locaux, qui devraient atteindre + 20 % d’ici 5 ans, avec l’annonce d’une hausse du reste à charge pour les communes de + 1 454 euros par place en 2027 par rapport à 2022 » ([194]), en tenant compte de la seule augmentation des coûts alimentaires et de l’énergie, sans présager ni d’une évolution du taux d’encadrement, ni d’une augmentation des rémunérations moyennes au sein du secteur.

b.   L’évolution des financements de la branche famille n’a pas suivi l’inflation

L’ensemble des gestionnaires de crèches auditionnés, quel que soit leur statut juridique, ont fait état d’une insuffisante indexation des financements de la branche famille sur l’augmentation des coûts de fonctionnement.

Les barèmes de la PSU et des participations familiales sont régulièrement revalorisés pour tenir de l’évolution du coût de revient des EAJE, en utilisant comme indicateur de référence un indice mixte prix-salaires, composé à 80 % de l’évolution du salaire moyen par tête du secteur privé et à 20 % de l’inflation des prix des biens à la consommation hors tabac. Or, selon les informations communiquées par la Cnaf à la rapporteure, « la PSU horaire augmente plus vite que l’indice mixte prix-salaires, mais moins vite que les prix de revient » : le montant horaire de la PSU aurait ainsi fait l’objet de revalorisations plus dynamiques que l’évolution des coûts reflétée par l’indice mixte prix-salaires, mais insuffisantes au regard de l’évolution réelle des coûts de revient au sein des structures.

Le rehaussement du financement des EAJE PSU pour tenir compte de l’inflation repose en réalité sur trois variables :

– l’augmentation du tarif horaire plafond prévu par le barème de la PSU, qui a progressé de 6,71 % entre 2022 et 2023 ;

– le montant des prestations familiales, qui ont augmenté de 2,7 % entre 2022 et 2023, sous l’effet de l’augmentation du barème et du plafond des revenus qui leur sont applicables ;

– le montant de la PSU horaire, qui dépend de la contribution des familles, qui a progressé de 8,8 % entre 2022 et 2023.

Selon la Cnaf, sur une plus longue période, le prix plafond du barème de la PSU et les participations familiales ont augmenté de 16 % entre 2017 et 2023, soit une augmentation très proche de celle de l’indice mixte prix-salaire (+ 15,8 %). Toutefois, année après année, il n’y a pas de corrélation entre l’augmentation de l’indice mixte et la revalorisation des barèmes de la PSU et des participations familiales : une année donnée, l’indice mixte peut évoluer à la hausse de manière plus ou moins dynamique, sans que la revalorisation des barèmes ne suive exactement la même tendance. Cela s’explique par le fait que la revalorisation des barèmes est prévue par avance par la Cog en cours d’application, alors que l’indice mixte reflète la réalité de l’augmentation des coûts de fonctionnement des EAJE.

En outre, l’utilisation d’un indice aussi général ne permet pas d’appréhender dans son entièreté la réalité de l’augmentation des coûts de fonctionnement des crèches. Selon les informations transmises par People&Baby, les hausses successives du Smic ont contraint les gestionnaires de crèches à revaloriser également les rémunérations de leurs salariés à hauteur de 8 à 15 % selon les régions. Par ailleurs, l’inflation sur les consommables tels que les couches (+ 33 %) ou le lait (+ 31,5 %), sur les fluides (+ 34,3 %) ou encore sur l’alimentation (+7,2 %) n’a pas été couverte par une revalorisation suffisante de la PSU ([195]).

Au regard de l’ensemble des témoignages qu’elle a pu recueillir, la rapporteure ne peut que constater que les crèches sont en réalité sous-financées par la branche famille de la sécurité sociale, d’abord en raison du mécanisme de la PSU, qui ne permet jamais de réduire le reste à charge à hauteur du taux théorique de 34 %, et de manière plus criante encore dans le contexte inflationniste des deux dernières années.

Ce constat semble en revanche plus nuancé concernant les micro-crèches Paje. Certes, le plafond horaire du CMG « structure », fixé à 10 euros, n’a pas évolué depuis 2013. Toutefois, l’Igas et l’IGF, dans leur rapport consacré au modèle économique des micro-crèches, ont constaté que « le plafond des 10 € par heure en micro-crèche Paje semble rarement atteint : le tarif horaire moyen se situe à 7,4 € en 2022. Le tarif minimum moyen des micro-crèches Paje est de 5,4 € et le tarif maximum moyen est de 9,1 € » ([196]). Dès lors, en ce qui concerne ce modèle de financement, l’enjeu prioritaire est plutôt de réduire le reste à charge pour les familles les plus modestes, en rendant le barème plus progressif.

C.   Le modÈle Économique des crÈches gÉnÈre des dÉrives tant pour la qualitÉ de l’accueil que pour les finances publiques

Le modèle économique des crèches génère des dérives qui affectent la qualité de l’accueil proposé aux enfants, et qui engendrent des surcoûts injustifiés pour les finances publiques.

La rapporteure a constaté que la PSU, si elle se veut vertueuse dans son principe, conduit à un sous-financement des EAJE et met sous pression les gestionnaires qui consacrent un temps très important à l’optimisation de leur taux de facturation afin de bénéficier du maximum de financements possibles de la part de la branche famille de la sécurité sociale. Par ailleurs, les financements publics alloués aux EAJE ont parfois été détournés de leurs objectifs initiaux, comme en témoigne la commercialisation des places en crèches.

1.   La PSU n’encourage pas l’amélioration de la qualité d’accueil des enfants, mais peut au contraire contribuer à la dégrader

Le taux de facturation constitue le facteur déterminant dans la formule de calcul de la PSU. En effet, le dépassement des seuils prévus par le barème peut engendrer des pertes de recettes très importantes pour les gestionnaires de crèches. En conséquence, la PSU les contraint à surveiller de très près le taux de remplissage de leur structure, pour assurer le meilleur taux de facturation possible. Cette pratique a des effets délétères sur la qualité de l’accueil, et conduit les personnels des crèches à se montrer rigides avec les familles, au risque de déstabiliser l’équilibre économique de leur structure, sans pour autant que cela ne se justifie par une baisse substantielle de charges.

a.   La PSU oblige les gestionnaires de crèches à optimiser en permanence le niveau d’occupation de chaque structure

Nombreux sont les acteurs du secteur de la petite enfance qui dénoncent aujourd’hui les effets pervers de la PSU, toujours en lien avec l’optimisation du taux de facturation. En effet, l’importance donnée au taux de facturation de chaque structure dans la formule de calcul de la PSU oblige les directeurs de crèches et les professionnels de la petite enfance à faire en sorte que le nombre d’heures de présence réelles des enfants se rapproche au maximum des heures facturées à leurs parents.

● Les absences des enfants ou l’accueil d’urgence ou ponctuel d’enfants supplémentaires peuvent avoir un effet très important sur le montant de la PSU perçue par la crèche, en raison des effets de seuils, en engendrant des baisses de recettes majeures en cas de dégradation du taux de facturation. C’est ce dont témoignent tous les acteurs de la petite enfance interrogés à ce sujet par la rapporteure ([197]) :

– « le principe du taux de facturation induit une pression pour le gestionnaire : il doit contractualiser avec les familles au plus près de leurs besoins ([ce qui est] positif), mais les absences des enfants pour des raisons indépendantes du fonctionnement peuvent pénaliser » (association Familles rurales) ;

– « le système mis en place (et notamment le dispositif ultra-complexe des taux d’assiduité) pousse les gestionnaires à maximiser leur occupation. En fonction de la présence réelle des enfants en comparaison du contrat initial signé par les familles, le montant de la PSU varie (trois tranches sont ainsi mises en place) » (Babilou) ;

– « le critère de taux de facturation […], s’il permet de répondre au plus près aux besoins des familles […], est remis en cause par les communes et EPCI. En effet, il n’incite pas à une ouverture sur de larges plages horaires ni à l’accueil de familles vulnérables qui peuvent présenter un taux d’absentéisme plus élevé qu’une famille bi-active ayant besoin d’un nombre d’heures d’accueil important » (Association des maires de France).

Le mécanisme de la PSU fragilise de fait l’équilibre économique des structures dans la mesure où 66 % de leurs ressources théoriques sont susceptibles d’évoluer à la baisse, là où leurs charges sont très stables, puisque principalement liées à la masse salariale ([198]). Comme la Cnaf elle-même le souligne, les « seuils ont un effet couperet pour les gestionnaires, puisqu’ils engendrent de fortes variations de PSU à partir d’une très faible variation des heures réalisées et facturées » ([199]).

Calcul théorique du montant de la PSU perçue par un établissement lorsqu’il réalise 100 heures d’accueil en moins et en plus par rapport
à une situation de base

Situation n° 1 : établissement dans lequel le coût de revient est inférieur au prix plafond du barème

	PSU avec 100h d’accueil en moins	PSU dans une situation de base	PSU avec 100h d’accueil en plus
Heures facturées	55 000	55 000	55 100
Heures réalisées	51 350	51 450	51 550
Taux de facturation	107,11 %	106,90 %	106,89 %
Budget de la structure	500 000 €	500 000 €	500 100 €
Coût de revient horaire	9,74 €/h	9,72 €/h	9,70 €/h
Prix plafond applicable	9,3 €/h	10,05 €/h	10,05 €/h
Montant annuel de la PSU	315 186 €	330 000 €	330 066 €
Différence par rapport à la situation de base	– 14 814 €		+ 66 €

 

Situation n°2 : établissement dans lequel le coût de revient est supérieur au prix plafond du barème

	PSU avec 100h d’accueil en moins	PSU dans une situation de base	PSU avec 100h d’accueil en plus
Heures facturées	55 000	55 000	55100
Heures réalisées	51 350	51 450	51 550
Taux de facturation	107,11 %	106,90 %	106,89 %
Budget de la structure	600 000 €	600 000 €	600 100 €
Coût de revient horaire	11,68 €/h	11,66 €/h	11,64 €/h
Prix plafond applicable	9,3 €/h	10,05 €/h	10,05 €/h
Montant annuel de la PSU	315 186 €	341 268 €	341 931 €
Différence par rapport à la situation de base	– 26 082 €		+ 663 €

Pour illustrer la perte de recettes que peuvent entraîner les écarts entre le nombre d’heures d’accueil facturées et le nombre d’heures d’accueil réalisées, les deux tableaux décrivent, dans deux situations données, le montant de la PSU perçue par une structure lorsqu’elle réalise 100 heures de moins que les heures facturées, ou lorsqu’elle accepte d’accueillir un enfant supplémentaire pour 100 heures de plus. La différence entre la situation n°1 et la situation n°2 réside dans le coût de revient horaire de l’accueil.

Lorsqu’un établissement réalise 100 heures d’accueil en moins que le nombre d’heures facturées (par exemple, parce qu’une famille est partie en vacances ou lorsque l’enfant est malade), son budget reste le même, puisque largement composé de coûts fixes, mais son taux de facturation augmente. Or, dans les situations présentées, l’augmentation du taux de facturation engendre le franchissement du seuil de 107 % fixé par le barème de la PSU, ce qui engendre l’application d’un prix plafond inférieur au coût de revient réel, et donc une perte de recettes de 14 814 € dans la situation n°1 et de 26 082 € dans la situation n°2.

À l’inverse, si un établissement accepte de rendre service à une famille en accueillant un enfant pour 100 h supplémentaires, le nombre d’heures facturées augmente en parallèle. Dès lors, le taux de facturation reste sensiblement le même. Le budget de la structure n’augmente également que très peu puisque les coûts sont fixes. On admet ici une augmentation de 100 € du budget annuel pour tenir compte des consommables – repas et couches. Dès lors, son coût de revient horaire ne diminue que très légèrement, et le montant de PSU perçue n’augmente que de manière marginale (+ 66 € dans la situation n°1, soit moins que l’augmentation annuelle du budget, et +663 € dans la situation n°2).

Source : Commission d’enquête.

● L’incitation à s’adapter au plus près des besoins des parents conduit dès lors les gestionnaires à contractualiser un volume d’heures d’accueil avec les familles, mais aussi à négocier ou à imposer aux parents un nombre limité de journées d’absence de leur enfant au sein de la structure, afin de réduire les écarts entre les heures facturées et les heures réalisées, et donc le taux de facturation.

Par ailleurs, la tarification à l’heure a conduit l’ensemble des gestionnaires de crèches à instaurer un système de pointage à l’arrivée de l’enfant dans la crèche et à son départ, afin de pouvoir calculer le temps de présence réel des enfants. De nombreuses crèches utilisent un système informatisé pour calculer le nombre d’heures d’accueil dont a bénéficié chaque enfant, avec un recensement des horaires d’arrivée et de départ par l’intermédiaire de badges remis aux parents.

Or, ces mécanismes ont des conséquences très concrètes sur la relation des professionnels de la petite enfance et des gestionnaires de crèches avec les familles puisqu’au lieu d’inciter à la souplesse, ils génèrent à l’inverse une grande rigidité, très souvent incompréhensible pour les familles. Ainsi, des parents se voient notamment reprocher des absences ou des retards et ne peuvent que difficilement comprendre en quoi ces heures d’accueil contractualisées dont ils ne font pas usage ont des conséquences financières négatives pour la crèche, alors même qu’ils les ont payées.

De même, l’importance du pointage est peu audible pour les familles, qui se voient souvent rappelées à l’ordre. Comme en témoigne La Maison Bleue, « cela implique des rappels réguliers de la part des directions de crèches aux familles sur la nécessité de ce pointage et les règles à respecter et a un impact sur la relation de confiance avec les familles » ([200]). Par ailleurs, l’existence du pointage « a appauvri le temps d’échange professionnels-parents chaque jour lors des transmissions » ([201]) puisque sitôt qu’un parent a signalé son heure de départ (en badgeant par exemple), toute minute supplémentaire consacrée aux échanges avec les personnels de la crèche n’est plus financée.

● Les enjeux de financement, en lien avec le principe d’une tarification horaire et avec l’effet du taux de facturation sur son montant, incitent, en outre, les gestionnaires de crèches à favoriser la suroccupation des structures en milieu de journée afin de compenser le moindre nombre d’enfants sur les plages horaires situées aux extrémités de la journée. Beaucoup d’acteurs auditionnés par la commission d’enquête ont évoqué l’inexistence de ces « enfants magiques » ([202]) qui ne fréquenteraient les crèches qu’entre 7 heures et 9 heures le matin, et entre 17 heures à 19 heures le soir.

C’est ce qu’a pu constater l’Igas dans le cadre de la mission relative à la qualité d’accueil dans les crèches : « dans la mesure où il est de facto très difficile de « combler les trous » au sein d’une journée lorsqu’un enfant n’est pas accueilli sur l’intégralité des heures d’ouverture de la structure, les établissements tendent à améliorer leur taux d’occupation en valeur hebdomadaire en jouant sur l’autorisation de suroccupation à 115 % de la structure » ([203]). 

Or, ce sont notamment ces situations de « suroccupation compensatoire » qui contribuent à une forte dégradation de la qualité d’accueil. Comme le signale l’Igas, « un fonctionnement de routine fondé sur ces pratiques pose question, dans la mesure où l’agrément est pensé pour assurer une qualité d’accueil standard au regard du nombre d’enfants par mètre carré. Dans la mesure où peu d’enfants sont présents sur les créneaux les plus matinaux et les plus tardifs, il peut conduire à un nombre excessif d’enfants sur les créneaux de milieu de journée, qui requièrent pourtant le plus de temps individuel, notamment pour la prise de repas » ([204]), ce à quoi la rapporteure souscrit pleinement. L’ANAPSY se montre plus critique encore, en évoquant « une possibilité de dépassement du taux d’occupation qui se transforme en impératif aveugle de remplissage » ([205]).

Selon Babilou, la PSU, dont l’un des objectifs affichés était l’amélioration du taux d’occupation des structures, « attendait donc des opérateurs qu’ils rentrent dans cette logique délétère de remplissage, qu’ils accroissent et pilotent l’occupation des crèches. [Les gestionnaires de crèches ont] été critiqués pour cela, alors [qu’ils répondent] aux exigences des nouvelles circulaires » ([206]).

● Enfin, l’importance donnée par la PSU au taux de facturation et à l’occupation de la structure a un coût financier qu’il est difficile d’estimer. D’abord, les structures ont dû investir dans les logiciels de gestion performants, et mettre en place des systèmes de pointage. Ces efforts ont été en partie financés par les aides à l’investissement versées par les Caf.

Ensuite, au quotidien, les gestionnaires de crèches et les directeurs de structures sont contraints de surveiller, de manière constante, le niveau d’occupation de leur structure et s’assurer que le taux de facturation ne se dégrade pas. De fait, la réforme de la PSU en 2014 a généré, pour les directions de crèches, « une augmentation significative de tâches administratives et de gestion du personnel au détriment souvent de l’accompagnement pédagogique des équipements et donc du maintien de la qualité d’accueil » ([207]). Outre la gestion administrative et informatique, les directeurs sont souvent amenés à engager des démarches visant à améliorer le taux d’occupation de leurs structures, à l’image du démarchage commercial pour proposer un accueil ponctuel ou temporaire. Or, ces tâches sont étrangères à leur mission d’encadrement et les éloignent des préoccupations centrales relatives à la qualité d’accueil du jeune enfant. Dans un contexte de pénurie de personnels, en particulier des professionnels les plus qualifiés que sont les éducateurs de jeunes enfants et les infirmiers puériculteurs, il est absurde que ces derniers, en tant que directeurs de structures, consacrent une large partie de leur temps à des tâches administratives ou commerciales, « le nez dans des tableurs Excel », comme ont pu témoigner nombre des personnes auditionnées.

Cette augmentation de la charge administrative des structures               a également entraîné une hausse des coûts associés : « pour sauvegarder l’entreprise lors de cette réforme, nous avons dû investir des millions d’euros pour créer des outils de pilotage et recruter de nouveaux postes […]. Ce n’est pas un choix, nous préférerions nous occuper du terrain, de nos projets pédagogiques et sociaux, et laisser nos professionnels se concentrer sur leur cœur de métier » ([208]). De même, France urbaine indique que « la charge administrative permettant de rendre compte et de bénéficier des versements de PSU (y compris de ses nombreux bonus) a un effet chronophage et donc un coût administratif conséquent » ([209]).

● La Cnaf elle-même reconnaît les effets pervers de la PSU sur la gestion des crèches : « les gestionnaires se sont adaptés et ont fortement développé le pilotage, au point qu’il existe désormais des concentrations statistiquement anormales juste en dessous des seuils », ce qui peut être « générateur de stress chez les gestionnaires », « source d’interférence dans la relation de service avec les familles », et entraîner des « pratiques de contournement » avec des gestionnaires qui « développent des pratiques visant à diminuer les heures facturées, et ainsi passer sous les seuils de taux de facturation [en procédant à] des avoirs de circonstance aux familles » ([210]).

En parallèle, la PSU ne semble pas avoir réellement favorisé une amélioration significative du taux d’occupation des structures. Comme le souligne la Cnaf, « l’analyse sur longue période montre […] que le nombre d’enfants par place est relativement stable […] avec un niveau de fréquentation proche de 2 enfants par place » ([211]). La rapporteure constate que ce niveau de fréquentation a même tendance à diminuer, ce qui pose réellement question au regard des objectifs initialement assignés à la PSU.

Évolution du nombre d’enfants inscrits par place d’accueil entre 2015 et 2022

	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Nombre d’enfants inscrits par place	2,41	2,37	2,01	2,19	2,22	2,07	2,01	2,00

Source : Cnaf.

b.   La PSU n’incite pas les gestionnaires à l’amélioration de la qualité d’accueil proposée aux enfants

Au regard de l’ensemble des informations recueillies au cours de ses travaux, des éléments d’analyse développés supra, et des nombreux témoignages de professionnels de la petite enfance et de gestionnaires de crèches, la rapporteure considère que le financement par la PSU ne contribue pas à améliorer la qualité de l’accueil proposé aux enfants. Pire, il semblerait que le mode de calcul de la PSU soit l’une des causes profondes de la dégradation de la qualité d’accueil constatée ces dernières années.

● À ce titre, la rapporteure tient à revenir sur ce que recouvre la notion de qualité d’accueil. En effet, depuis de nombreuses années, et même si l’on constate une inflexion dans le cadre de la Cog 2023-2027, avec la progression de la part des financements forfaitaires dans les recettes des crèches, et la linéarisation prévue du taux de facturation, la qualité de l’accueil a été envisagée, en particulier par la Cnaf, par le seul prisme de la réponse aux besoins des parents : permettre à chaque famille d’accéder à d’un mode de garde et faire en sorte que l’offre d’accueil et le prix payé par les familles s’adapte au plus près des besoins réels des parents.

La PSU reflète cette conception de la qualité d’accueil. Il ressort en effet des éléments transmis par la Cnaf à la rapporteure que la tarification modulée en fonction des ressources des familles, l’incitation à s’adapter aux besoins réels de chaque famille, ainsi que la fourniture des couches et des repas sont considérés comme faisant partie des éléments relatifs à la qualité d’accueil financés grâce à la PSU.

Or, si ces différents aspects peuvent effectivement relever de la qualité d’accueil entendue au sens large, ils ne concernent pas de manière évidente la qualité d’accueil entendue au sens strict, soit la réponse rapide et complète aux besoins physiologiques, émotionnels, affectifs exprimés par les jeunes enfants tout au long de la journée. À cet égard, on peut considérer que la PSU privilégie la réponse aux besoins des familles sur la qualité d’accueil au sens strict, au sens de la satisfaction des besoins de l’enfant accueilli.

● Toutes les limites de la PSU évoquées supra tendent même à montrer que ce mode de financement des EAJE contribue à la dégradation de l’accueil constaté au sein des crèches.

D’abord, la PSU conduit au sous-financement des structures. En effet, son mécanisme reposant sur l’activité réalisée, elle ne garantit pas aux crèches des ressources stables et suffisantes leur permettant de recruter suffisamment de personnels, de bien rémunérer ces salariés afin de les fidéliser, d’améliorer leurs conditions de travail, et de s’adapter aux besoins spécifiques des enfants accueillis, en particulier des enfants en situation de handicap. Elle ne permet même pas la couverture théorique, à hauteur de 66 %, du coût de revient du berceau.

Ensuite, les financements complémentaires alloués par les Caf, censés répondre à des enjeux plus qualitatifs que quantitatifs, ne permettent pas de compenser ce sous-financement, complexifient les financements, et tendent à accentuer les disparités territoriales entre les établissements. En effet, le montant de ces bonus est souvent insuffisant pour financer réellement les facteurs de qualité qu’ils visent à soutenir. Leurs modalités de calcul sont complexes, engendrent une charge administrative supplémentaire pour les établissements et pour les Caf, et peuvent entraîner des disparités entre les EAJE, selon les relations historiquement entretenues avec la Caf, mais aussi en raison des effets de bord de leurs formules de calcul.

Enfin, le mécanisme de la PSU met sous tension les EAJE et oblige les directeurs de structure à consacrer une part trop importante de leur temps de travail à la gestion administrative de la crèche, en veillant au maintien d’un taux d’occupation, et d’un taux de facturation, permettant d’en garantir l’équilibre financier. Or, il est certain que l’essentiel du temps de travail des directeurs de crèches devrait être consacré à l’accompagnement et à l’encadrement des personnels au contact des enfants, à l’analyse des besoins spécifiques de chaque enfant et à l’adaptation de l’accueil à ces besoins, et enfin au développement du projet pédagogique de la structure, au travers du recours à des intervenants extérieurs, de l’organisation d’activités d’éveil en groupe, ou encore de la formation des personnels à de nouvelles compétences en lien avec le projet pédagogique ou les besoins des enfants accueillis.

● Dès lors, la rapporteure estime qu’une réforme structurelle de la PSU s’impose aujourd’hui, comme l’ensemble des acteurs rencontrés le demandent. Cette réforme structurelle devra conserver les éléments positifs apportés par ce mode de financement, en particulier le principe de neutralisation des participations familiales, qui permet à toute famille, quels que soient ses revenus, d’avoir accès à un mode d’accueil, et l’exigence d’un niveau minimal de service rendu, avec la fourniture des couches et des repas.

Une réforme paramétrique de la PSU a d’ores et déjà été négociée par l’État et la Cnaf. Elle est en cours d’application dans le cadre de la Cog 2023-2027 (voir Deuxième Partie. I. B. 1. a). Toutefois, la rapporteure estime que cette réforme permettra peut-être d’atténuer les effets pervers de la PSU, sans pour autant y mettre fin. Le principe d’une tarification à l’activité doit aujourd’hui être pleinement remis à plat.

2.   Le modèle économique des micro-crèches Paje ne garantit pas la qualité de l’accueil proposé aux enfants

Les travaux de la commission d’enquête, de même que les conclusions du rapport de l’Igas et de l’IGF relatif au modèle économique et à la qualité d’accueil des micro-crèches, ne permettent pas de considérer que le mécanisme de financement des micro-crèches Paje garantit davantage la qualité d’accueil des enfants, bien que ce constat doive être nuancé au regard de la grande diversité des modèles économiques de ces structures.

● Les micro-crèches Paje reposent sur un financement plus souple que les crèches percevant la PSU. Leur financement par la Paje étant indirect, leurs relations avec les Caf sont presque inexistantes : contrairement aux EAJE PSU, il n’y a pas de conventions d’objectifs et de financement entre le gestionnaire d’une micro-crèche et la Caf dont il relève pour encadrer les obligations et devoirs respectifs et organiser le suivi de l’activité réalisée. Par ailleurs, aujourd’hui, il n’existe pas de définition de l’offre minimale de services en micro-crèche, comme c’est le cas en PSU. Le tarif horaire plafond de 10 euros ne prévoit pas obligatoirement, par exemple, la fourniture des couches et des repas.

Dans le cadre de ses travaux, la rapporteure a eu l’occasion d’échanger avec des gestionnaires de micro-crèches qui lui ont expliqué que le financement indirect par la Paje était la garantie d’un accueil de qualité : la plus grande simplicité de ce mécanisme leur permettrait en effet de largement réduire leurs coûts de gestion administrative, au profit de moyens supplémentaires déployés en faveur de la rémunération des personnels et de leur nombre, de la qualité des repas et des couches, du recours à des intervenants extérieurs, ou encore de l’achat de jeux et de matériel de puériculture.

Par ailleurs, comme ont pu en témoigner les représentantes du Remi devant la commission d’enquête, « la sécurité [du] modèle réside dans le fait que les micro-crèches ne supportent pas une avance de trésorerie de plusieurs mois en attendant le financement de la Caf » ([212]), ce qui réduit la tension économique pour ces établissements.

● Néanmoins, comme le souligne également la Cnaf, si la souplesse du financement des micro-crèches Paje peut permettre de financer une meilleure qualité d’accueil, « le mécanisme de la Paje n’implique pas en lui-même que les facilités financières ou de trésorerie qu’il offre sont réinjectées dans la qualité d’accueil » ([213]). Dès lors, en raison des multiples dérogations offertes aux micro-crèches en matière de qualité d’accueil (voir Première Partie. I. A. 3. a.), il existe en réalité une grande diversité de modèles économiques pour les micro-crèches. L’Igas et l’IGF ont, à cet égard, identifié trois principaux modèles :

– « des établissements qui choisissent d’appliquer une grande partie, voire toutes les dérogations dont peuvent bénéficier les micro-crèches Paje, avec des risques en matière de qualité de prise en charge » ;

– « des structures qui cherchent à se rapprocher au maximum des normes applicables aux autres EAJE et présentent donc des charges plus élevées qu’elles peuvent assumer avec une tarification plus élevée, un niveau minimal de réservation de berceaux, ou parce qu’elles se situent dans des zones où les charges sont moindres, en particulier les charges locatives » ;

– « des entreprises qui cherchent à maximiser la réservation de berceaux dans les établissements et partant, la rentabilité » ([214]).

Les travaux de la commission d’enquête, comme ceux de la mission Igas-IGF relative aux micro-crèches, conduisent par ailleurs à distinguer deux grands types de micro-crèches : les micro-crèches appartenant au réseau des grandes entreprises de crèches (Babilou, Les Petits Chaperons Rouges, La Maison Bleue, People&Baby), et les micro-crèches dites « indépendantes ». En effet, l’existence, ou non, d’un groupe en support d’une micro-crèche a nécessairement un impact sur son modèle économique.

À cet égard, selon l’Igas et l’IGF, « le coût de revient d’une place en crèche par berceau apparaît plus élevé pour les grands groupes, que ce soit en Paje comme en PSU. Ainsi, pour les micro-crèches Paje, les charges totales par berceau s’élèvent à 16 016 euros pour les indépendants contre 22 440 euros pour les grands groupes » ([215]).

L’Igas et l’IGF ont par ailleurs constaté que « le chiffre d’affaires par berceau des micro-crèches Paje appartenant à un groupe est nettement supérieur à celui des micro-crèches Paje indépendantes », et que « les micro-crèches Paje appartenant à un groupe dégagent une rentabilité par berceau légèrement supérieure aux micro-crèches Paje indépendantes » et ce, malgré un coût de revient par berceau supérieur. Pour améliorer leur rentabilité, les groupes ont en effet « la capacité de générer un effet volume sur la réservation de berceaux » ([216]), que n’ont pas les micro-crèches indépendantes.

La mission note également que « les charges de personnel totales apparaissent […] significativement plus élevées pour les grands groupes, aussi bien pour les micro-crèches PSU que pour les micro-crèches Paje. Toutefois, les charges de personnel au contact des enfants sont moindres pour les grands groupes, que ce soit pour les micro-crèches Paje comme pour les micro-crèches PSU, ce qui suggère qu’ils utilisent davantage que les autres structures des dérogations applicables aux micro-crèches en termes de qualification du personnel et d’encadrement » ([217]) mais aussi que ces charges de personnels supplémentaires sont affectées en réalité à d’autres personnels que ceux en contact avec les enfants, notamment au sein des services commerciaux.

Éléments de comparaison des micro-crèches paje

(données 2022)

	Grands groupes	Autres micro-crèches	Total
	Composition du chiffre d'affaires (CA)
CA total	235 479 €	193 229 €	222 377 €
dont contributions employeurs	61 947 €	30 427 €	51 095 €
dont contributions familles	148 378 €	156 598 €	151 222 €
CA par berceau	22 642 €	17 253 €	20 783 €
	Réservations de berceaux
Entreprises privées	5,3	2,3	4,3
Entité publique	0,5	0,1	0,3
Collectivité territoriale	0	0,1	0
Total	5,8	2,5	4,7
	Personnel au contact des enfants
Catégorie 1	1	2,5	2,1
Catégorie 2	2,6	2,4	2,5

Source : Igas et IGF, « Micro-crèches : modèles de financement et qualité d’accueil », janvier 2024. 

● Toutefois, il convient de ne pas caricaturer le secteur, en opposant les micro-crèches des grandes entreprises de crèches, qui seraient seulement animées par la recherche de rentabilité, et les micro-crèches indépendantes, qui rechercheraient uniquement le bien-être des enfants. La réalité est en effet beaucoup plus nuancée.

En effet, l’appui d’un grand groupe de crèches à une micro-crèche peut constituer un facteur de qualité, puisque la trésorerie du groupe peut éventuellement compenser de moindres ressources sur une période donnée, et donc offrir des marges de respiration financière plus larges, en comparaison d’un gestionnaire de micro-crèche indépendante, qui s’est souvent endetté personnellement pour créer sa structure, qui se doit de rembourser à échéance régulière sa dette et ses intérêts d’emprunts, et dont le salaire mensuel constitue très souvent la variable d’ajustement lorsque les résultats de la structure ne sont pas optimaux.

Par ailleurs, le seul statut d’indépendant ne garantit en rien la qualité de l’accueil proposé au sein de la micro-crèche. Si de nombreux créateurs de micro-crèches sont des professionnels de la petite enfance – éducateurs de jeunes enfants, infirmiers puériculteurs notamment – souvent animés par la volonté de proposer des solutions alternatives aux crèches PSU traditionnelles, aucun diplôme ni aucune formation dans le domaine de la petite enfance ne sont exigés pour diriger une ou plusieurs micro-crèches. Cela a notamment inspiré des personnes ayant déjà une expérience entrepreneuriale, ou ayant côtoyé des crèches en tant que parents de jeunes enfants, à fonder leur réseau de micro-crèches.

Toutefois, au sein des gestionnaires de micro-crèches, il existe aussi des entrepreneurs peu scrupuleux, qui créent des structures dans le seul objectif de générer une forte rentabilité économique, grâce à des marges financières importantes. Or, d’après les informations recueillies par la rapporteure, un réseau de micro-crèches ne permet au gestionnaire de structures de se verser un salaire décent que lorsqu’il atteint une certaine taille – au moins 4 ou 5 structures. Dès lors, il est très difficile pour une seule micro-crèche proposant un véritable accueil de qualité de dégager des marges financières importantes, à moins de recourir de manière importante à la réservation de berceaux par les entreprises employant les parents. En l’absence de ce co-financement, la seule manière d’obtenir rapidement une rentabilité économique soutenue consiste à exploiter l’ensemble des dérogations dont bénéficient les micro-crèches par rapport aux normes régissant les EAJE, et à optimiser autant que possible les dépenses de fonctionnement. Ces pratiques ont nécessairement un impact sur la qualité de l’accueil proposé par la structure.

En conséquence, la rapporteure rejoint les conclusions de la mission Igas-IGF : il apparaît nécessaire de mettre fin aux normes dérogatoires applicables aux micro-crèches et d’aligner progressivement le mode de financement des crèches sur un mécanisme identique à toutes les structures, ou sur une PSU rénovée. Toutefois, il convient de s’inspirer des avantages du modèle des micro-crèches, et en particulier leur souplesse de gestion ainsi que la stabilité de leur trésorerie.

3.   La commercialisation des places en crèches constitue une manne financière pour les intermédiaires tout en reposant jusqu’à 75 % sur un financement public

Les enjeux relatifs à la commercialisation des places en crèches ont été longtemps ignorés par les pouvoirs publics, alors même qu’ils impliquent un financement public important. La rapporteure a en effet identifié cette question lors d’un échange sur le terrain avec une gestionnaire de micro-crèche, qui lui a indiqué que certains grands groupes de crèches lui achetaient des berceaux pour les revendre ensuite à des entreprises. Par la suite, la lecture de l’évaluation du crédit d’impôt famille réalisée par l’Igas et l’IGF ([218]), dans laquelle la question de l’intermédiation en matière de réservation de berceaux était abordée, l’a convaincue qu’il y avait un sujet majeur sur lequel interroger les acteurs du secteur.

a.   Le secteur des crèches a vu émerger des plateformes d’intermédiation qui commercialisent des places en crèches auprès d’entreprises réservataires

Le modèle économique des crèches privées lucratives, hors délégations de service public, repose essentiellement sur l’intervention d’une entreprise réservataire de berceaux au bénéfice de ses salariés en tant que tiers financeur, dans la mesure où le montant ainsi perçu est plus important que lorsqu’il s’agit d’un tiers financement assuré par le secteur public.

L’entreprise réservataire peut être une entreprise locale, qui réserve un ou deux berceaux dans des crèches au bénéfice de ses salariés, mais il peut également s’agir – et c’est même souvent le cas – d’une grande entreprise implantée sur tout le territoire, et dont le siège social se trouve à Paris. Cela peut aussi concerner une administration publique. Or, dans une telle situation, si une entreprise souhaite réserver des dizaines voire des centaines de berceaux au bénéfice de ses salariés sur l’ensemble du territoire, il est plus contraignant de procéder à cette réservation berceau par berceau, en contactant individuellement chaque EAJE, en fonction des besoins exprimés par ses salariés.

Dès lors, l’entreprise va plutôt passer un marché de droit privé, pour réserver un nombre donné de places en crèches sur l’ensemble du territoire national, sans en connaître encore la répartition territoriale ni même les salariés qui en bénéficieront. Les grandes entreprises de crèches sont les mieux placées pour répondre à ce type de marché puisqu’elles disposent d’un réseau de structures développé sur l’ensemble du territoire. Toutefois, afin de mieux répondre aux besoins des salariés de ces entreprises, qui souhaitent généralement que la crèche dans laquelle leur enfant est accueilli soit située au plus près de leur domicile plutôt que près de leur lieu de travail, les grands groupes de crèches, lorsqu’ils ne disposent pas d’une structure répondant à ce critère, se tournent vers un réseau de crèches dites « partenaires », ou contactent des crèches avec lesquelles ils n’avaient initialement pas de relations, lorsqu’elles présentent une situation géographique plus favorable. Il existe aussi une entreprise, Les Parents Zens, initialement connue sous le nom de Ma place en crèche, qui propose un service d’intermédiation entre les employeurs et un réseau de crèches partenaires réparties sur l’ensemble du territoire, sans être elle-même gestionnaire de crèches – ou seulement à la marge.

Aujourd’hui, il existe donc cinq acteurs majeurs de l’intermédiation en matière de réservation de places en crèches :

– Les Parents Zens, seule entreprise qui n’est pas un grand groupe gestionnaire de crèches par ailleurs, dont le réseau est constitué de 4 000 crèches partenaires ;

– Babilou, avec son réseau 1001 crèches recensant 3 000 crèches ;

– La Maison Bleue, dont le réseau La Maison Bleue & Co, comprend plus de 2 800 crèches ;

– People&Baby, dont le réseau Crèches pour tous comprend 3 300 crèches ;

– Les Petits Chaperons rouges, qui revendique un réseau de près de 3 000 crèches.

À première vue, l’ensemble des parties prenantes à cette activité seraient gagnantes, comme ont pu l’affirmer devant la commission d’enquête les représentants de ces entreprises. En effet, si le service proposé concerne d’abord l’entreprise réservataire des berceaux, la crèche partenaire sollicitée par le grand groupe serait également gagnante : « cette solution apporte une nouvelle source financière à des crèches qui n’y ont pas accès (les petits réseaux privés, les associations et les mairies n’ont pas les moyens de gérer des forces commerciales pour démarcher des entreprises pour quelques berceaux, s’ils les commercialisaient par leurs propres moyens, leur coût commercial par berceau vendu serait astronomique). Nous aidons à l’équilibre économique et social de très nombreuses petites crèches de tout statut à l’heure où les financements publics sont en baisse » ([219]). Ce service bénéficierait également aux familles des enfants accueillis, puisqu’il leur permet d’obtenir une place en crèche au plus proche de leur domicile.

b.   Ces activités d’intermédiation posent question dans la mesure où les marges dégagées sont financées à hauteur de 75 % par de l’argent public

Comme le décrivent l’Igas et l’IGF dans leur évaluation du Cifam, les plateformes d’intermédiation se rémunèrent en prélevant à leur profit une partie du prix de la réservation facturé à l’entreprise réservataire. Le prix de la réservation est ainsi partagé entre le gestionnaire de crèches qui fournit la prestation d’accueil effectif de l’enfant, et la plateforme d’intermédiation qui propose un service commercial de mise en relation.

Tout l’enjeu de ce système d’intermédiation se situe dans le montant de la commission que prélève la plateforme d’intermédiation. Or, ce montant est variable, selon les marchés auxquels ces entreprises répondent, mais aussi en fonction de la capacité de négociation que la crèche partenaire est en mesure de développer. Surtout, il souffre d’une opacité absolue, puisque l’entreprise réservataire n’a aucun moyen de vérifier que le prix de réservation qu’elle paye correspond au coût réel du berceau dans la crèche partenaire, et cette dernière ne peut pas savoir si le prix proposé par la plateforme d’intermédiation correspond effectivement au montant in fine facturé à l’entreprise réservataire.

Les travaux menés par la commission d’enquête tendent toutefois à montrer que l’activité d’intermédiation est particulièrement profitable aux structures qui la pratiquent : elles bénéficient en effet d’un avantage considérable dans la négociation avec de plus petites structures, qui n’ont aucune relation avec l’entreprise réservataire du berceau. Or, par le biais du Cifam, le service proposé par les plateformes d’intermédiation est en réalité financé très largement par de l’argent public.

Selon les informations communiquées à la rapporteure par les entreprises proposant ces services d’intermédiation, le montant prélevé représente en moyenne entre 2 500 euros et 4 000 euros par berceau. Ainsi, en s’appuyant sur un exemple fondé sur les prix médians facturés par une des structures d’intermédiation interrogées par la rapporteure, un berceau vendu 16 000 euros à une entreprise réservataire est acheté à 12 000 euros auprès de la crèche partenaire qui accueillera l’enfant. Néanmoins, à l’instar de l’Igas et de l’IGF, dans le cadre de ses travaux, la rapporteure a pu constater des prix facturés aux entreprises réservataires correspondant parfois au double de la somme versée à la crèche partenaire, générant ainsi une marge de l’ordre de 50 % du prix payé par le réservataire.

Les plateformes d’intermédiation interrogées à ce sujet justifient des marges brutes moyennes importantes – autour de 30 % du prix facturé au réservataire – qui ne couvriraient en réalité que les frais de commercialisation de ces berceaux et les coûts qui découlent nécessairement de l’animation d’un réseau important de crèches partenaires – suivi de la qualité d’accueil proposée, accompagnement des familles et des employeurs, services et formations proposées aux partenaires, etc. En conséquence, la marge nette dégagée, une fois le coût de commercialisation déduit, serait extrêmement faible, voire négative. L’intérêt de cette activité se situerait alors dans l’image de marque de ces entreprises pouvant revendiquer un réseau de taille suffisamment critique pour répondre à l’intégralité des besoins exprimés par les salariés des entreprises réservataires.

Or, ces marges financières, quelle que soit leur ampleur réelle, sont largement financées non pas par les entreprises réservataires, mais par le budget de l’État, au travers de la dépense fiscale associée au mécanisme du Cifam. Dès lors, les frais de commercialisation de ces berceaux, et les marges nettes qui sont éventuellement dégagées, sont financés à hauteur de 75 % par de l’argent public. Pour la rapporteure, il n’est pas acceptable que de l’argent public serve à financer un service de commercialisation de berceaux en générant des gains d’une telle ampleur.

De plus, comme le relèvent l’Igas et l’IGF dans leur rapport consacré aux micro-crèches, « le Cifam a un effet inflationniste sur les prix de la réservation de berceaux, au détriment des employeurs qui n’en bénéficient pas » ([220]). En effet, pour les entreprises réservataires, l’existence d’une commission, y compris lorsqu’elle est très importante, est quasiment indolore, puisqu’elles ne payent en réalité que 25 % de ce montant. En revanche, pour toutes les administrations publiques qui recourent à la réservation de berceaux dans toute la France par l’intermédiaire de ces plateformes, aucun crédit d’impôt ni aucun autre mécanisme ne viennent réduire le montant facturé. Dans cette hypothèse, les frais de commercialisation et la marge réalisée par les intermédiaires sont financées à 100 % par de l’argent public.

En tout état de cause, le coût de revient moyen d’un berceau s’établissant à un peu moins de 20 000 euros par an pour un EAJE, et dans la mesure où au moins 40 % de ce coût est couvert par la PSU et les prestations familiales, sans compter les financements complémentaires qui lui sont associés, il semble difficilement justifié, sauf exceptions très particulières tenant notamment à la situation géographique de l’établissement, que le prix facturé aux entreprises réservataires dépasse 10 000 euros. C’est pourtant une réalité courante comme l’atteste le prix de vente médian établi à 16 000 euros mentionné supra.

c.   Les travaux de la commission d’enquête n’ont, en revanche, pas démontré que le modèle de financement des EAJE a été imaginé dans le seul objectif de permettre aux grandes entreprises de crèches de générer des profits déraisonnables

La commission d’enquête avait notamment pour mission de « dévoiler les stratégies de lobbying des entreprises de crèches et leur impact sur les pouvoirs publics ainsi que les éventuels conflits d’intérêts au sein des instances de gouvernance des organismes financeurs ». À cet égard, tant les anciens ministres en charge des familles que les gestionnaires des grandes entreprises de crèches, ainsi que leurs représentants d’intérêts, ont été interrogés à ce sujet.

Il ressort de ces travaux que les représentants d’intérêts des entreprises de crèches ont effectivement joué leur rôle : ils ont ainsi rencontré, à échéances régulières, les ministres en charge de leur secteur, fait état de leurs difficultés, et éventuellement demandé des évolutions réglementaires ou législatives. Ainsi, par exemple, en 2020, lorsque le ministère chargé de l’économie et des finances a envisagé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, une limitation temporelle du Cifam, en lien avec son évaluation, les entreprises de crèches et leurs représentants se sont mobilisés pour témoigner d’une vive inquiétude vis-à-vis d’un mécanisme qui constitue un pilier majeur de leur modèle économique. Leurs arguments ont, à l’époque, été entendus, sans que la rapporteure n’y voit la moindre forme de collusion : sans modèle alternatif de financement, et dans la mesure où le financement des crèches par la PSU implique nécessairement l’intervention d’un tiers financeur, mettre au fin au Cifam aurait pu avoir des conséquences particulièrement dommageables sur le secteur des crèches, en remettant en cause leur équilibre économique, dans un contexte où l’on souhaitait plutôt créer de nouvelles places.

Les différents ministres en charge de la famille auditionnés – M. Christian Jacob ; Mme Nadine Morano ; Mme Marisol Touraine ; M. Adrien Taquet ; Mme Aurore Bergé ; et enfin Mmes Catherine Vautrin et Sarah El Haïry – ont fait état de relations tout à fait ordinaires avec les représentants du secteur privé lucratif, mais aussi avec les représentants du secteur associatif ou encore les syndicats représentatifs des professionnels de la petite enfance. En effet, comme tous les ministres en charge d’un secteur social ou économique, ils rencontrent de manière régulière les représentants des acteurs qui interviennent dans ce domaine. De fait, s’il est avéré qu’ils ont eu des entretiens avec les fondateurs des grandes entreprises de crèches, ceux-ci ne présentent ni un format, ni un contenu, ni une régularité inhabituels qui laisseraient présager l’existence de conflits d’intérêts pour ces ministres.

En ce qui concerne le développement du secteur privé lucratif, les ministres auditionnés ont tous fait état de la nécessité pressante d’une politique favorable à la création de nouvelles places en crèches. Néanmoins, cette pression ne venait pas des acteurs du secteur privé lucratif, mais plutôt des familles, et surtout des élus locaux, qui étaient les mieux placés pour constater l’insuffisance du nombre de places existantes et qui en faisaient que relayer les souhaits de leurs administrés. En conséquence, le secteur privé lucratif a été considéré comme l’un des leviers à activer en faveur du développement des places en crèches, dans un contexte où les collectivités territoriales étaient déjà réticentes à l’idée d’investir des moyens supplémentaires en faveur de la création d’EAJE. À ce titre, les pouvoirs publics ont accompagné la création d’un modèle économique permettant aux crèches privées lucratives de se développer.

En revanche, la rapporteure ne dispose d’aucun élément d’information lui permettant d’affirmer que les gouvernements successifs ont construit des outils fiscaux ou budgétaires dans le seul objectif de permettre au secteur privé lucratif de dégager une forte rentabilité. S’il y a eu une convergence d’intérêts entre les pouvoirs publics et les représentants du secteur privé lucratif, en vue de la création de nouvelles places en crèches, dans un contexte où il s’est agi de l’un des objectifs centraux de la politique familiale menée au cours des vingt dernières années, les travaux de la commission d’enquête ont démontré que les financements publics dont ont pu bénéficier les entreprises de crèches – mais aussi les secteurs public et associatif – n’avaient pas pour objet de leur permettre de générer des profits d’une ampleur démesurée, ni de favoriser l’enrichissement personnel de leurs fondateurs.

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