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I. le projet de loi de finances pour 2018 et le programme bugÉtaire 137 « ÉgalitÉ entre les femmes et les hommes »

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » – les règles spécifiques qui leur sont applicables ayant été profondément modifiées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Présenté en conseil des ministres le 27 septembre 2017, le projet de loi de finances (PLF) pour 2018 vise à libérer les initiatives et protéger les français, en s’inscrivant dans un ensemble cohérent de réformes visant à renforcer l’économie, rénover le modèle social et préparer l’avenir (A).

Le budget général de l’État est composé de 123 programmes ([1]), regroupés en 32 missions ([2]), dont le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », rattaché à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances. L’évolution générale des crédits de ce programme (B) ainsi que les différentes actions portées par celui-ci sont présentées ci-après (C).

A. Les orientations du projet de loi de finances : un budget de transformation et de pouvoir d’achat

1. Un texte visant à engager le redressement durable des comptes publics et la transformation en profondeur des politiques

Premier budget de la législature, le PLF pour 2018 constitue également la première annuité du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui a été adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 19 octobre 2017 (cf. le tableau récapitulatif ci-après).

Ce PLF s’inscrit dans un contexte d’amélioration de la situation économique française – une croissance du produit intérieur brut (PIB) de 1,7 % étant attendue en 2017 et 2018 (contre 0,8 % en moyenne entre 2012 et 2016). Cependant, la croissance française reste en deçà de la moyenne européenne : il s’agit donc de tirer pleinement profit d’un environnement économique plus porteur pour engager une transformation profonde de l’action publique, qui permette de libérer l’économie française, protéger les Français et d’investir dans une croissance durable et riche en emplois.

Les orientations générales du projet de loi de finances pour 2018

« Le Président de la République s’est engagé à transformer en profondeur le modèle économique et social français et, plus largement, le pays. Il a aussi fixé comme objectif de rendre plus de pouvoir d’achat aux Français, de protéger ceux qui en ont le plus besoin, et de faire en sorte que le travail paye. Le Président de la République a également souhaité que le Gouvernement prépare l’avenir et engage la transition écologique et solidaire.

Les projets de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et de finances pour 2018 traduisent ces choix clairs et ambitieux, et prévoient les moyens de ces transformations. Ainsi, la baisse de la fiscalité de plus de 10 milliards d’euros en 2018 contribuera à l’augmentation du pouvoir d’achat et favorisera la croissance et l’emploi en libérant les capacités d’investissement et de développement des entreprises françaises. Associée au lancement du grand plan d’investissement public présenté par le Premier ministre le 25 septembre, la réforme fiscale permettra une véritable transformation par l’investissement, et par suite, une hausse du potentiel de croissance et de la capacité d’innovation de l’économie.

Parallèlement, le Gouvernement fait le choix de réformes structurelles dans les domaines où les politiques publiques n’ont pas atteint les résultats escomptés, en commençant cette année par le travail – dans une pays qui compte des millions de demandeurs d’emploi –, le logement – dans une société qui compte des millions de mal-logés –, ainsi que l’accélération de la transition vers un modèle de croissance plus soutenable pour l’environnement. Pour définir les politiques publiques à transformer en priorité dans les prochaines années, le Gouvernement lancera une grande réflexion sur les missions de service public, préalable fondamental à la modernisation de l’action publique et aux économies qui pourront en découler.

Enfin, le Gouvernement investit dans la protection des Français à travers un programme ambitieux dans les domaines de la défense, de la sécurité et de la justice Pour mener ces transformations, le Gouvernement fait le choix de la confiance entre l’État et les collectivités territoriales, appelées à contribuer à l’effort collectif de modernisation de l’action publique dans le cadre d’un pacte dans lequel les ressources et les missions des collectivités sont respectées. Le ministre de l’action et des comptes publics et le ministre de l’économie et des finances présentent enfin un budget qui renoue avec le sérieux budgétaire. Il réintègre les sous-budgétisations constatées en 2017, s’appuie sur des hypothèses macro-économiques prudentes et réalistes, et engage le ralentissement de la dépense publique et la baisse des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale.

Ces premières étapes sont conformes aux objectifs du débat d’orientation des finances publiques : réduire d’ici 2022 la dette de 5 points de produit intérieur brut (PIB), la dépense publique de 3 points – avec dès 2018, 0,7 point de dépenses en moins –, le déficit de 2 points – avec dès cette année le passage du déficit sous les 3 % du PIB – et les prélèvements obligatoires d’un point. Il est dès lors un signal fort de crédibilité envoyé à nos partenaires européens et à nos concitoyens. »

Source : extrait du compte rendu du Conseil des ministres du 27 septembre 2017

La programmation des finances publiques pour 2018-2022

La politique budgétaire poursuit trois objectifs majeurs :

– la transformation en profondeur des politiques publiques : pour libérer l’économie, protéger les Français et investir dans une croissance durable et riche en emplois, il s’agit de promouvoir les politiques qui ont fait preuve de leur efficacité et de redéfinir celles qui ne répondent plus aux attentes des citoyennes et des citoyens ;

– l’amélioration de la sincérité du budget : le Gouvernement a ainsi tenu à tirer toutes les conséquences de l’audit conduit par la Cour des comptes, en juin 2017, ayant mis en lumière 4,2 milliards d’euros de sous-budgétisations sous-jacentes à la loi de finances initiale (LFI) pour 2017, qui ont rendu nécessaires des mesures d’annulation de crédits en juillet dernier ;

– le redressement durable des comptes publics par la maîtrise de la dépense publique : la trajectoire des finances publiques repose ainsi sur une baisse de plus de 3 points du poids de la dépense publique dans la richesse nationale à l’horizon 2022, avec 0,7 point de dépenses en moins dès 2018. Il convient à cet égard de rappeler que le niveau des dépenses publiques est bien plus élevé en France que dans d’autres pays de l’OCDE.

Source : OCDE (septembre 2017)

Cette trajectoire doit permettre une diminution d’un point du taux de prélèvements obligatoires, un retour durable du déficit public en deçà du seuil de 3 % du PIB et une maîtrise de la dette à compter de 2019.

Dans ce cadre budgétaire contraint, votre rapporteure souligne que le budget du programme 137 relatif à l’égalité femmes-hommes représente près de 30 millions d’euros pour 2018 (cf. infra) et qu’il sera sanctuarisé pour tout le quinquennat, comme l’a indiqué la secrétaire d’État chargée de l’Égalité entre les femmes et les hommes, Mme Marlène Schiappa, le 25 septembre dernier.

2. Plusieurs mesures de pouvoir d’achat, notamment la hausse de la prime d’activité, dont les femmes représentent plus de la moitié des bénéficiaires

Le projet de loi vise à redonner du pouvoir d’achat aux ménages et à mieux rémunérer le travail, en prévoyant en particulier une revalorisation de la prime d’activité, dont les modalités sont détaillées dans l’encadré ci-après. Pour un travailleur au SMIC, le gain sera de 20 euros par mois dès 2018 et, à terme, d’environ 80 euros par mois.

Le budget consacré à la prime d’activité dans le PLF 2018 s’élève ainsi à 5,2 milliards d’euros pour 2018 ([3]), en hausse de 18 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2017. Le nombre de foyers modestes allocataires de la prime d’activité qui bénéficieront des revalorisations prévues au cours du quinquennat s’élève à 2,6 millions de foyers.

PLF 2018 : revaloriser la prime d’activité pour mieux rémunérer le travail

Créée au 1er janvier 2016, la prime d’activité est une prestation qui vient compléter le salaire des travailleurs modestes afin d’encourager l’activité. Près de 2,6 millions de foyers en bénéficient, dont près de 500 000 jeunes actifs, étudiants ou apprentis âgés de 18 à 25 ans, pour un montant moyen proche de 160 € par mois. Conformément à l’engagement présidentiel, la prime d’activité fera l’objet de revalorisations exceptionnelles significatives dès 2018. Cette revalorisation de 20 € par mois dès 2018 s’accompagnera de l’entrée de 65 000 nouveaux foyers éligibles à la prime d’activité et dont les revenus sont légèrement supérieurs à 1 500 € par mois pour une personne seule. À terme, le gain sera d’environ 80 € par mois pour un travailleur au SMIC. Pour l’État, ces revalorisations exceptionnelles représentent un effort budgétaire supplémentaire de 1,2 milliard d’euros à horizon 2022. Parallèlement à ces mesures, le barème et les ressources prises en compte pour le calcul de la prime d’activité seront modifiés pour mieux cibler le bénéfice de cette prestation.

Votre rapporteure salue cette avancée, en rappelant que les femmes sont surreprésentées dans les emplois à bas salaires – environ 75 % selon une étude réalisée en 2012 ([4]) – et les emplois à temps partiel (82 %). En mars 2016, les femmes représentaient ainsi environ 61 % des bénéficiaires de la prime d’activité, selon le ministère des affaires sociales et de la santé ([5]). Il ressort par ailleurs des dernières données de la CNAF, dont votre rapporteure a entendu deux représentantes le 18 octobre 2017, que les femmes seules (avec et sans enfant) représentent 48 % des foyers bénéficiaires de la prime d’activité, sans compter celles qui en bénéficient au sein d’un couple.

Profil des Foyers bÉnÉficiaires de la prime d’activitÉ en dÉcembre 2016

Source : Caisse nationale des allocations familiales – CNAF (juin 2017)

Par ailleurs, conformément à la volonté du Gouvernement de valoriser le travail, les revenus tirés de l’activité seront augmentés, pour l’ensemble des salariées et salariés du secteur privé et des indépendantes et indépendants, par la réduction des cotisations sociales : les cotisations salariales d’assurance chômage et maladie seront ainsi supprimées dès l’année prochaine.

D’autre part, ce budget protège les plus fragiles, qui bénéficieront de mesures redistributives avec des augmentations significatives :

– de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), minimum social ([6]) bénéficiant à 1,04 million de personnes, dont environ 49 % de femmes allocataires de l’AAH ([7]) – actuellement de 811 euros par mois pour une personne seule, elle sera portée à 860 € en 2018, puis à 900 euros au 1er novembre 2019 ;

– et par ailleurs, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018, du minimum vieillesse, selon les modalités détaillées ci-dessous, et dont les femmes représentent environ 56 % des bénéficiaires ([8]), cette proportion croissant avec l’âge.

PLF 2018 : la revalorisation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et des anciennes allocations du minimum vieillesse

Créé en 1956, le minimum vieillesse est un dispositif destiné à garantir un niveau de ressources minimal aux personnes âgées. Il a été complété au fil des décennies par plusieurs prestations spécifiques (allocation aux vieux travailleurs – AVTS, allocation aux mères de famille, etc.). Ce dispositif a été simplifié en 2006 par la création de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), prestation unique, se substituant à ces différents dispositifs (bénéficiant toutefois à leurs anciens allocataires), et différentielle, qui complète les revenus de l’allocataire jusqu’au plafond de ressources.

Afin de redonner du pouvoir d’achat aux personnes âgées et réduire certaines situations de pauvreté, une revalorisation significative du montant du minimum vieillesse et de l’ASPA sera engagée en 2018. Le montant de l’ASPA et du minimum vieillesse atteindra 903 € par mois dès 2020, soit 100 € par mois de plus qu’aujourd’hui ([9]). Le montant de l’ASPA sera porté pour une personne seule à 903 € par mois d’ici 2020, par des augmentations successives de 3 € en avril 2018, puis de 35 € en janvier 2019 et en 2020, la date de revalorisation de l’ASPA étant par ailleurs avancée au mois de janvier à partir de 2019. Le montant de l’ASPA servi à un couple sera revalorisé dans les mêmes proportions, pour porter son plafond de ressources mensuel à 1402 € en 2020 (soit + 155 € par rapport à aujourd’hui). Cette revalorisation bénéficiera à 596 300 bénéficiaires via une hausse des revenus des bénéficiaires actuels (environ 550 300 allocataires ) mais aussi des personnes qui deviendront éligibles au dispositif revalorisé (environ 46 000).

Représentant environ 70 % des allocataires isolés, les femmes sont surreprésentées dans les tranches d’âge élevées, du fait de leur longévité et de leurs pensions souvent plus faibles que celles des hommes.

femmes-hommes : un Écart de retraiTes encore important

Enfin, alors que le taux de prélèvements obligatoires est aujourd’hui supérieur de dix points à la moyenne européenne, l’article 3 du projet de loi de finances pour 2018 engage la suppression progressive de taxe d’habitation pour 80 % des ménages ([10]) : le montant de leur taxe baissera ainsi de 30 % dès 2018 et ils cesseront de la payer en 2020. À terme, chaque ménage bénéficiaire fera une économie moyenne de 550 € par an. Cet article doit entraîner une baisse de fiscalité de 3 milliards d’euros en 2018, 6,6 milliards d’euros en 2019, puis 10,1 milliards d’euros à partir de 2020.

À cet égard, pour affiner l’analyse de l’impact de cette réforme importante, qui soutient le pouvoir d’achat des classes moyennes et modestes, il eût été intéressant de compléter les documents budgétaires – et en particulier l’annexe relative aux « évaluations préalables » des articles du projet de loi (cf. infra) –, par exemple par une estimation de l’impact des gains entraînés par ce dégrèvement de la taxe d’habitation pour les foyers monoparentaux, qui sont très majoritairement (plus de 85 %) des femmes seules avec enfant(s).

En tout état de cause, comme l’illustre l’exemple ci-après d’une famille monoparentale avec deux enfants et environ 2 000 euros par mois de revenus, l’effet cumulé des réformes relatives à la taxe d’habitation et à la prime d’activité ainsi que la suppression des cotisations sociales précitées et de la revalorisation du complément du mode de garde (CMG), prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 (cf. infra), se traduiront par un gain significatif d’ici la fin du quinquennat.

Source : ministère de l’économie et des finances (27 septembre 2017)

B. l’Évolution gÉnÉrale des crÉdits du programme 137

Le programme 137 est piloté au niveau national par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), dont plusieurs responsables, en particulier le directeur général, M. Jean-Philippe Vinquant, ont été entendus par la Délégation, le 12 octobre 2017.

Ce programme vise à impulser et à coordonner les actions relatives à l’égalité dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale, à la promotion des droits et à la lutte contre les violences faites aux femmes, comme le souligne son projet annuel de performances (PAP), annexé au PLF pour 2018.

Les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances

Les PAP (« bleus budgétaires ») sont annexés au projet de loi de finances (PLF), en vertu de l’article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le budget de l’État est, depuis la mise en œuvre de la LOLF en 2006, conçu dans une logique de résultats, et non plus seulement de moyens, pour mieux rendre compte de la performance de l’action publique. Une stratégie, des objectifs, des indicateurs et des cibles de résultats sont définis au sein de chaque programme. Le Parlement est de ce fait en mesure d’apprécier la cohérence des choix budgétaires qui lui sont proposés et les objectifs prioritaires qui les accompagnent.

Les PAP retracent ainsi, pour chaque programme, la stratégie, les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat dont l’atteinte sera mesurée dans les rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi de règlement et d’approbation des comptes, en juin de l’année suivante. Les PAP ne présentent pas seulement les objectifs et des indicateurs des programmes : ils permettent, aussi, grâce à des informations sur la justification des crédits au premier euro et l’analyse des coûts, une meilleure compréhension de la dépense. Ils détaillent ainsi pour chaque programme les propositions du projet de loi de finances. La stratégie et les objectifs de chaque programme sont proposés par les ministres compétents et les responsables de programmes, puis inscrits dans les PAP. Chaque responsable de programme y explique la stratégie de son programme et l’allocation de moyens nécessaires à sa mise en œuvre. La conception de ces documents budgétaires est supervisée par la direction du budget.

1. Une exécution inférieure aux crédits votés par le Parlement : environ 22,4 millions d’euros consommés en moyenne entre 2012 et 2016

● L’exécution du programme sous la précédente législature

Comme l’a précisé le directeur général de la cohésion sociale, environ 22,4 millions d’euros ont été consommés en moyenne entre 2012 et 2016. L’exécution du programme 137 sous la précédente législature s’est ainsi caractérisée par un niveau de consommation des crédits inférieur à celui des crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale (LFI), ainsi que l’illustre le graphique ci-dessous. En 2016 par exemple, si 27,6 millions d’euros avaient été ouverts en LFI, seuls 22,67 millions d’euros ont été effectivement consommés.

Évolution des crÉdits du programme 137 « ÉgalitÉ entre les femmes et les hommes » : Loi de finances initiale (LFI) et exÉcution budgétaire

NB : les chiffres détaillés des crédits votés et consommés du programme 137 sont présentés dans l’annexe 2 du présent rapport.

Source : graphique réalisé d’après les données présentées dans les rapports annuels de performance (RAP) du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » annexés aux projets de loi de règlement, et s’agissant de l’année 2016, de celles communiquées par le secrétariat d’État chargé de l’égalité entre les femmes et les hommes

Cette sous-consommation des crédits s’explique notamment par le fait que le programme 137 porte de nouveaux dispositifs, qui peuvent faire l’objet d’une montée en charge progressive, tels que le dispositif du « téléphone grand danger » (TGD) et le parcours de sortie de la prostitution.

En 2014, par exemple, en lien avec l’ouverture tardive du marché permettant la généralisation progressive du dispositif de TGD ([11]), l’engagement des crédits mis à disposition n’a pu débuter qu’en novembre 2014, sur la base d’un recensement partiel de l’expression des besoins des procureurs. Ainsi, sur les 900 000 euros prévus, les crédits n’ont été consommés qu’à hauteur de 85 402 euros en 2014. En 2015, le niveau de dépenses s’est également avéré inférieur aux crédits programmés ([12]). S’agissant de 2016, la mise en œuvre du parcours de sortie de la prostitution, prévue par la loi du 13 avril 2016 ([13]), a dû être reportée à 2017, et cette année encore, les délais de mise en œuvre de la loi concourent à expliquer un niveau de dépenses inférieur aux prévisions s’agissant de l’allocation financière d’aide à l’insertion sociale et professionnelle (AFIS, cf. infra).

Plus généralement, le programme accompagne des actions souvent innovantes, telles que des expérimentations, et différents projets ayant ensuite vocation à être financés par d’autres acteurs, en recherchant un effet de levier. Il convient à cet égard de préciser qu’une part importante des crédits du programme –de l’ordre de 17 millions d’euros – sont en fait délégués au niveau local (crédits déconcentrés). Les crédits consacrés au conventionnement avec de nombreuses associations sont également soumis à des aléas ne permettant pas toujours un aboutissement des projets dans les délais. Concrètement, il peut y avoir, notamment, un décalage dans le temps liés au montage des dossiers, à la recherche de partenariats et aux tours de table nécessaires en termes des financements.

Au cours des travaux de la délégation, il a par ailleurs été souligné l’impact de la « réserve de précaution », soit une pratique de mise en réserve de crédits en début de gestion à un niveau élevé, de l’ordre de 8 % des crédits, en 2016 et 2017. À cet égard, il convient de souligner que le niveau de la réserve de précaution (dont le principe vise à bloquer une partie des crédits en début de gestion) sera significativement abaissé, et ramené de 8 à 3 % des crédits initiaux, comme le précise le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

● Les crédits du programme 137 en 2017

Les crédits inscrits en LFI pour 2017 s’élevaient à 29,77 millions d’euros (en crédits de paiement et autorisations d’engagement). Sur ces crédits, 2,3 millions d’euros ont été mis en réserve de précaution en début d’année. Par ailleurs, différents mouvements sont intervenus en cours de gestion ([14]).

Fin juin 2017, l’audit réalisé par la Cour des Comptes sur la situation des finances publiques a mis en exergue la nécessité de mettre en œuvre rapidement des mesures fortes de redressement, en préconisant en particulier « des annulations de crédits au sein du budget de l’État (…) pour financer les programmes manifestement sous-budgétés ». Dans ce contexte, le décret du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance a notamment prévu l’annulation de 7,5 millions d’euros de crédits sur le programme 137.

Compte tenu de l’ensemble des mouvements de gestion, les crédits ouverts au 31 août 2017 représentaient ainsi 22,37 millions d’euros (crédits disponibles). Si le montant des annulations de crédits était ainsi significatif par rapport aux crédits initialement votés par le Parlement, le directeur général de la cohésion sociale a fait observer que les crédits disponibles pour 2017 se situaient néanmoins dans la moyenne des crédits consommés sous la précédente législature (22,4 M € entre 2012 et 2016). La secrétaire d’État chargée de l’Égalité entre les femmes et les hommes, Mme Marlène Schiappa, a par ailleurs indiqué que les subventions aux associations dont l’objet est la lutte contre les violences sexistes et sexuelles seraient maintenues.

Au 31 août 2017, l’exécution du programme 137 représentait 63,2% des crédits de paiement (soit 14,15 M €) et, selon le secrétariat d’État, l’ensemble des crédits du programme sera consommé d’ici la fin d’année.

2. Un budget représentant près de 30 millions d’euros en 2018 qui sera sanctuarisé pour le quinquennat

Il convient tout d’abord de rappeler qu’au-delà du programme budgétaire 137, de nombreux autres programmes et ministères concourent à la politique publique d’égalité entre les femmes et les hommes ([15]). Cette politique s’inscrit en effet dans une démarche interministérielle et partenariale, qui doit permettre par effet de levier budgétaire, sur les champs d’intervention du programme, de mobiliser des partenaires (européens, nationaux, territoriaux, entreprises, etc.) ainsi que leurs financements, dans un cadre budgétaire contraint.

Les crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » s’élèvent à 29,87 millions d’euros pour 2018, contre 29,77 millions de crédits votés en LFI pour 2017 et 27,6 prévus pour 2016 (22,6 millions exécutés).

Évolution des crÉdits du programme 137

(en millions d’euros)

LFI 2015	Exécution 2015	LFI 2016	Exécution 2016	LFI 2017	PLF 2018
25,29	23,91	27,63	22,67	29,77	29,87

Source : tableau réalisé d’après les RAP du programme 137 (projets de loi de règlement) et le PLF pour 2018

Concernant les crédits du programme 137 pour 2018, une partie significative correspond à des subventions apportées aux associations, qui jouent un rôle important dans la mise en œuvre de cette politique.

Il est par ailleurs à noter que le dispositif des établissements d’information, de consultation et de conseil conjugal (EICCF) est désormais rattaché au programme 137 ([16]), en cohérence avec les finalités de ce programme budgétaire relatif à l’égalité entre les femmes et les hommes. Comme le souligne le projet annuel de performances (PAP) de ce programme pour 2018, « S’agissant de l’éducation à la vie affective, relationnelle et sexuelle et du conseil conjugal et familial, qui participent notamment à prévenir les violences sexistes et sexuelles, le chantier de la réforme des établissements d’information, de consultation et de conseil conjugal (EICCF) engagé en 2016 par le ministère chargé de la famille et des droits des femmes sera poursuivi ». Les crédits relatifs aux EICCF représentent 2,8 millions d’euros pour 2018.

En tout état de cause, la secrétaire d’État Mme Marlène Schiappa a annoncé que ce budget sera sanctuarisé pour le quinquennat, des engagements ayant aussi été pris en termes d’exécution.

une sanctuarisation annoncÉe du programme 137 pour le quinquennat

Source : secrétariat d’État chargé de l’Égalité entre les femmes et les hommes (25 septembre 2017)

Par ailleurs, les crédits relatifs aux personnels mettant en œuvre les politiques des droits des femmes ([17]), relevant du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » (également rattaché à la mission Solidarité), s’élèvent à environ 15,6 millions d’euros pour 2018.

● Une démarche innovante pour renforcer l’efficacité des politiques

Dans ce sens, il est tout d’abord prévu de renforcer la transparence dans l’attribution des subventions : au système actuel de décisions d’attributions verticales et de reconductions tacites possibles, Mme Marlène Schiappa a annoncé, le 25 septembre dernier, l’arrêt des reconductions automatiques, la secrétaire d’État souhaitant par ailleurs renforcer concrètement les actions de terrain en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes.

Source : secrétariat d’État chargé de l’Égalité entre les femmes et les hommes (25 septembre 2017)

D’autre part, le « Tour de France de l’égalité », organisé entre octobre 2017 et mars 2018, vise à mobiliser toutes les actrices et acteurs de terrain déjà engagés dans la promotion des droits des femmes, mais aussi d’innover dans la manière d’associer les Françaises et les Français à cette révolution culturelle en faveur de l’égalité réelle. Il s’agit de donner l’opportunité à chacune et chacun de s’exprimer sur la manière dont ils appréhendent la question de l’égalité femmes-hommes et ce qu’ils attendent des pouvoirs publics pour la faire progresser. Une consultation en ligne et des ateliers de terrain seront organisés. Toutes ces données alimenteront une réflexion globale qui prendra la forme d’un comité interministériel, associant l’ensemble des membres du Gouvernement.

Par ailleurs, les objectifs et indicateurs de performance retenus pour 2018 pour le programme 137 sont présentés dans le tableau ci-dessous.

objectifs et indicateurs de performance du programme 137 pour 2018

Objectifs	Indicateurs (du point du vue de l’usager)
Objectif 1 : contribuer au développement de l’égalité professionnelle et de la négociation collective	1.1. Proportion de dispositifs pour l’égalité femmes-hommes mis en place au sein des branches professionnelles et des entreprises : - proportion d’accords de branche ; - proportion d’accords d’entreprises ; - taux de mise en conformité des entreprises suite à une mise en demeure en matière professionnelle.
	1.2. Accompagnement des entreprises: - part des crédits du programme par rapports à l’ensemble des crédits consacrés en faveur des expérimentations « Territoires d’excellence ».
Objectif 2 : améliorer la qualité de service en matière d’aide aux personnes victimes de violences.	2.1. Taux d’appels traités par la permanence téléphonique nationale de référence : - Fédération nationale Solidarité femmes (FNSF) : 3919 - Collectif féministe contre le viol (CFCV)
	2.2. Accompagnement offert par les centres d’information sur les droits des femmes (CIDFF) : nombre de personnes reçus individuellement en moyenne par ETP.

Source : PAP du programme 137 annexé au PLF pour 2018

Enfin, s’il est important que le programme conserve une taille critique, notamment pour susciter un effet de levier budgétaire, l’efficacité d’une politique publique doit appeler une réflexion bien plus large que la seule question des moyens financiers – laquelle suppose au demeurant de ne pas circonscrire le champ de l’analyse au seul programme 137, compte tenu de l’ensemble des actions menées par ailleurs par les pouvoirs publics, et d’autre part d’aller au-delà du montant des crédits votés chaque année pour examiner la réalité de l’utilisation des crédits.

Il doit s’agir, avant tout, d’impulser une forte volonté politique, et d’abord d’appliquer la loi, d’évaluer régulièrement les dispositifs, d’identifier, de façon pragmatique, les blocages et difficultés de mise en œuvre, plus généralement, de mobiliser l’ensemble des moyens susceptibles de renforcer l’efficacité de l’action publique.

Recommandation : organiser un suivi régulier de l’exécution des crédits du programme budgétaire 137, par exemple dans le cadre d’une communication en délégation.

Plus largement, adapter les dispositions prévues par la loi concernant la saisine des délégations parlementaires aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes sur les projets de loi, et assurer régulièrement le suivi des textes financiers dans le cadre des travaux de la délégation (projets de loi de finances, projets de loi de règlement, projets de loi de financement de la sécurité sociale…).

Recommandation : modifier la répartition des crédits au sein de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, entre les programmes 124 et 137, pour porter le budget du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » à 30,07 M€ (+ 200 000 euros).

3. Une affectation souhaitable aux politiques d’égalité du produit des pénalités prévues dans le secteur public par la loi du 12 mars 2012, ainsi que pour les entreprises en matière d’égalité professionnelle

Depuis le 1er janvier 2013, la loi du 12 mars 2012 ([18]) dite « loi Sauvadet », impose une proportion minimale de personnes de chaque sexe parmi les personnes nommées pour la première fois aux principaux emplois de l’encadrement supérieur et dirigeant de l’État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière. Ce dispositif conçu de manière progressive prévoyait une montée en charge qui s’est achevée le 1er janvier 2017, en portant cette proportion à 40 % (20 % en 2013 et 2014 et 30 % en 2015 et 2016).

Le décret modifié du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l’encadrement supérieur de la fonction publique ([19]), organise la mise en œuvre du dispositif et le montant des contributions financières devant être acquittées par les employeurs en cas de non-respect de l’obligation précitée. Ce dispositif a été précisé par une circulaire d’application du 11 avril 2016 ([20]). Ainsi, le non-respect des dispositions prévues par la loi Sauvadet, s’agissant des nominations équilibrées femmes-hommes, notamment dans les ministères, doit en en principe entraîner une contribution de 90 000 euros par « unité manquante », conformément au décret du 30 avril 2012 précité.

Cependant, aucun mécanisme n’a été prévu pour récupérer les sommes dues et les réaffecter au budget de l’État. La Secrétaire d’État Mme Marlène Schiappa a dénoncé cette situation et annoncé dès septembre 2017 la mise en place d’un dispositif de prélèvement des pénalités financières dans la fonction publique. Ceci permettrait par ailleurs d’envisager un abondement du programme 137 au titre du reversement de ces pénalités, au moins en partie – le chiffre de 500 000 euros a notamment été avancé à cet égard. Le mécanisme de prélèvement est actuellement à l’étude.

Concernant les pénalités applicables aux entreprises qui ne respectent pas leurs obligations en matière d’égalité professionnelle ([21]) et qui peuvent aller jusqu’à 1 % de la masse salariale, les sommes perçues doivent être versées au Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Comme l’a indiqué Mme Emmanuelle Latour, de la DGCS, le nombre d’entreprises concernées est de fait assez faible puisque les mises en demeure qui interviennent en amont leur permettent de se mettre en conformité avec les dispositions prévues par la loi. Il n’en serait pas moins intéressant d’affecter ces amendes à la mise en œuvre des politiques d’égalité femmes-hommes dans le cadre du budget général de l’État, et particulier du programme 137.

Recommandation : procéder au suivi des sommes perçues au titre des dispositifs de sanction énumérés ci-dessous, qui visent à changer les comportements, et veiller à leur affectation aux politiques d’égalité femmes-hommes :

– dans le secteur public (loi du 12 mars 2012) : nominations équilibrées dans l’encadrement supérieur de la fonction publique ;

– pour les entreprises ne respectant pas leurs obligations en matière d’égalité professionnelle (loi du 9 novembre 2010 et décret du 18 décembre 2012) ;

– en matière de recours à la prostitution, dans le cadre du volet pénal de la loi du 13 avril 2016.

Enfin, les difficultés rencontrées concernant les subventions du Fonds social européen (FSE) ont été soulignées lors de l’audition de la FNSF et du CNIDFF, s’agissant notamment du niveau de trésorerie nécessaire, du montage de dossiers, voire de certaines conditions contraires à l’anonymat des personnes.

Recommandation : étudier les possibilités de renforcer l’accompagnement des porteurs de projet sollicitant des subventions au titre du Fonds social européen (FSE) et d’engager une simplification des procédures dans ce domaine.

C. la lutte contre les violences et la promotion des droits : un axe fort du programme

De la répartition des crédits entre les différentes actions du programme 137, synthétisée dans le graphique ci-dessous, il ressort notamment que près de 80 % des crédits du programme sont consacrés à la promotion des droits et à la lutte contre les violences faites aux femmes et la prostitution ([22]).

La rÉpartition des crÉdits demandÉs pour 2018 pour le programme 137 « ÉgalitÉ entre les femmes et les hommes » (ventilation par actions)

Source : graphique réalisé d’après les données du PAP du programme 137 annexé au PLF pour 2018 (3 octobre 2017)

Le tableau ci-après retrace les évolutions budgétaires relatives aux différentes actions du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », par rapport aux crédits votés en LFI pour 2017, étant précisé qu’au cours des dernières années, l’exécution du programme a été régulièrement inférieure aux crédits ouverts en lois de finances, comme cela a été souligné précédemment. En 2016, par exemple, sur les 27,6 millions d’euros de crédits ouverts en LFI, seuls 22,6 millions ont été consommés. À l’avenir, les crédits du programme seront sanctuarisés pour la durée du quinquennat et exécutés sans gel, ainsi que l’a précisé la secrétaire d’État, Mme Marlène Schiappa (cf. supra).

autorisations d’engagement et crÉdits de paiEment demandÉs pour 2018 au titre du programme 137 « ÉgalitÉ entre les femmes et les hommes »

(en euros et en pourcentage)

Actions du programme 137	Crédits votés pour 2017	Demandés pour 2018	Évolution PLF 2018/LFI 2017
Action 11 – « Actions et expérimentations pour la culture de l’égalité et en faveur de l’égalité professionnelle, politique et sociale »	5 572 400	4 899 426	- 12,07%
Action 12 – « Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes »	16 327 700	18 391 170	+ 12,64%
Action 13 – « Soutien du programme égalité entre les femmes et les hommes »	1 023 781	1 560 107	+ 52,39 %
Action 14 – « Actions de soutien, d’expérimentation en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes » (action supprimée)	20 500	-	-
Action 15 – « Prévention et lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains »	6 827 945	5 020 878	- 26,46 %
Total	29 772 326	29 871 581	+ 0,33 %

Source : tableau réalisé d’après les données du PAP du programme 137 annexé au PLF pour 2018 (3 octobre 2017)

1. L’action 11 « Actions et expérimentations pour la culture de l’égalité et en faveur de l’égalité professionnelle, politique et sociale »

Les crédits prévus au titre de cette action s’élèvent à environ 4,9 millions d’euros, répartis de la façon suivante pour 2018.

ventilation par sous-action des crÉdits de l’action 11 du programme 137

Source : graphique réalisé d’après les données du PAP du programme 137 pour 2018

● Égalité et mixité professionnelle (3,3 M€)

Cette sous-action contribue à soutenir les associations favorisant l’égalité professionnelle, en termes d’insertion sur le marché de l’emploi, d’accès à la formation, de déroulement de carrière ou encore d’articulation entre les temps de vie personnelle et professionnelle, et par ailleurs à lutter contre les stéréotypes, à favoriser la mixité des métiers et à accroître le nombre de créatrices d’entreprise.

Parmi les axes de travail de la « Grande cause nationale » consacrée à l’égalité entre les femmes et les hommes pour la durée du quinquennat, deux mesures phares prennent appui sur le programme :

– la diffusion d’une plaquette « Droits des femmes enceintes au travail » pour faire respecter les droits des femmes dans le monde du travail : un support d’information sur les « dix droits de la femme enceinte et de la jeune mère dans l’entreprise et la relation de travail » est en préparation afin qu’il soit remis à toute salariée par les employeures et les employeurs ([23]) ;

– la mise en place d’une formation aux bonnes pratiques d’égalité à laquelle ont été conviées les dix entreprises du SBF 120 ([24]) les moins bien classées au palmarès de la féminisation des instances dirigeantes des entreprises (Ethics and boards). S’inscrivant dans une démarche de « Name and change », selon les termes employés par Mme Marlène Schiappa lors de son audition par la Délégation le 20 juillet 2017, cette demi-journée de sensibilisation à l’égalité professionnelle a eu lieu le 12 septembre dernier, en lien avec le Conseil supérieur de l’égalité professionnelle (CSEP), et sous l’égide de Marie Donzel, consultante en innovation sociale. Les noms des deux entreprises ayant refusé de prendre part à cette formation ont ensuite été rendus publics par la secrétaire d’État. Parallèlement, les pouvoirs publics sont attachés à mettre en avant les entreprises engageant des actions positives en matière d’égalité professionnelle et à mieux faire connaître les bonnes pratiques dans ce domaine.

Par ailleurs, un guide à destination des petites et moyennes entreprises (TPE-PME), « Égalité femmes-hommes, mon entreprise s’engage », a été présenté le 10 octobre 2017 par la ministre du Travail, Mme Muriel Pénicaud, et la secrétaire d’État Mme Marlène Schiappa. Ce guide pratique a pour objectifs de lever les freins liés aux stéréotypes, de favoriser le développement de plans d’action en faveur de l’égalité professionnelle, et d’outiller les TPE et PME qui souhaitent engager leur entreprise et s’impliquer dans une démarche d’égalité.

Les actions engagées dans ce domaine pourront également prendre appui sur le premier Plan interministériel pour l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (PIEP) pour 2016-2020.

Pour lutter plus efficacement contre les inégalités professionnelles, d’autres actions seront menées par le Gouvernement, dont les grands axes sont présentés dans l’encadré ci-après. Le « Tour de France de l’égalité » (cf. supra) pourra également contribuer à faire émerger des bonnes pratiques et dispositifs innovants, notamment dans ce domaine.

L’égalité professionnelle : un axe prioritaire de l’action gouvernementale

« Dans sa feuille de route de rentrée, Marlène Schiappa a présenté les mesures qui seront mises en place pour éradiquer les inégalités professionnelles. Elles s’inscrivent en trois actes : prévention/action/répression.

PRÉVENTION

► Mixité des métiers ; orientation scolaire : encourager les filles vers certaines filières comme le numérique ou les sciences ; valorisation de l’entreprenariat féminin ; conciliation vie privée-vie professionnelle ; congé maternité amélioré pour plus d’équité ; « Transparence crèches » ; incitation à prendre les congés paternité et parental pour les hommes ; dispositif d’insertion professionnelle pour les mères/pères sans qualification.

ACTION

► Sensibilisation des 10 entreprises les moins bien classées au baromètre Ethics and Board ; Name and Shame ; Guide pratique de l’égalité professionnelle femmes-hommes à destination des TPE / PME.

RÉPRESSION

► Signature d’une convention avec le Défenseur des droits pour améliorer la prise en charge des femmes victimes de harcèlement et discrimination au travail ; contrôles aléatoires dans les entreprises pour le respect des obligations légales en matière d’égalité professionnelle ; création d’un dispositif de prélèvement des pénalités financières dans la fonction publique. »

Source : communiqué du secrétariat d’État chargé de l’égalité entre les femmes et les hommes (2 octobre 2017)

Pour 2018, il est prévu d’allouer 2,1 millions d’euros à la mixité professionnelle et à l’entreprenariat des femmes, auxquels s’attachent des enjeux majeurs. On observe en effet la persistance d’une forme de « ségrégation professionnelle », dans la mesure où près de la moitié des femmes en emploi se concentrent dans une dizaine de familles de métiers, qui souvent moins rémunérés, tandis que l’emploi des hommes est plus dispersé sur l’emploi des métiers ([25]). Il s’agit là d’un enjeu essentiel pour faire progresser l’égalité dans le monde du travail.

En 2018, des crédits seront notamment mobilisés au niveau local pour soutenir les actions favorisant l’élargissement des choix professionnels des jeunes filles, notamment en direction des filières scientifiques, l’accès des femmes et des hommes aux secteurs d’activité aujourd’hui peu mixtes, et permettant de sensibiliser les femmes à la création et à la reprise d’entreprise et à les accompagner grâce à des réseaux spécialisés.

La Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes lancera par ailleurs prochainement une mission d’information sur les femmes et la science.

mixitÉ des métiers, femmes entrepreneures : des enjeux majeurs

Source : ministères chargés de l’économie (droite) et des droits des femmes (gauche), 2017

Par ailleurs, la recherche de partenariats a été systématisée pour amplifier l’effet de levier des crédits du programme 137, notamment au niveau des régions et dans le cadre du Fonds social européen (FSE), dont il conviendrait cependant de simplifier le fonctionnement (cf. supra).

Si d’importantes avancées législatives sont intervenues depuis plusieurs années et décennies en matière d’égalité professionnelle, votre rapporteure souligne la nécessité d’assurer l’effectivité des droits et d’agir à la source des inégalités, alors notamment que les écarts de salaires restent importants et que plus de 30 % des femmes salariées travaillent à temps partiel, contre 7,7 % des hommes.

Des Écarts de salaire persistantS entre les femmes et les hommes

Source : INSEE - Les écarts de salaire en 2014, et secrétariat d’État chargé de l’égalité femmes-hommes

Pour cela, une politique volontariste et multidimensionnelle est nécessaire pour, en même temps, favoriser une meilleure articulation des temps de vie, libérer les initiatives et en particulier permettre aux entrepreneures de mener à bien leur projet, mais aussi améliorer l’orientation et la mixité des métiers, lutter contre les discriminations et agissements sexistes, et enfin, plus généralement, appliquer strictement la loi dans ce domaine.

● Égalité dans la vie politique, sociale, culturelle et sportive (0,6 M€)

Cette sous-action soutient en particulier l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives et aux responsabilités sociales et professionnelles, ainsi que l’égalité et la lutte contre les stéréotypes de sexe dans la sphère sociale, culturelle et sportive. Des actions de sensibilisation, d’information et de formation sont notamment menées en vue de favoriser l’accès des femmes aux responsabilités sociales, syndicales ou associatives, ainsi qu’aux fonctions politiques.

Votre rapporteure souligne à cet égard la nécessité de promouvoir la parité dans toutes les instances. Pour soutenir l’engagement politique des femmes, au-delà des différentes mesures législatives adoptées dans ce domaine, la parité en politique doit passer par un effort particulier au niveau des partis politiques. C’est précisément pourquoi le mouvement En marche ! a œuvré pour la parité parmi ses déléguées nationales et délégués nationaux, dans ses instances d’investitures, parmi ses cadres territoriaux et parmi les candidates et candidats aux législatives. Aujourd’hui, l’Assemblée nationale compte près de 40 % de députées – la proportion de députées s’élevant à 47 % pour le groupe La République En Marche – , contre 27 % sous la précédente législature, et c’est là une avancée démocratique majeure.

Recommandation : dans le cadre du processus de réformes engagé « Pour une nouvelle Assemblée nationale » : inscrire dans les textes le principe de parité au sein du Bureau de l’Assemblée et des présidences de commissions ; inviter les groupes de travail constitués dans le cadre de ce processus à intégrer la parité dans leurs réflexions, notamment quant à la répartition des responsabilités, rapports et missions.

● Études, expérimentations et évaluations (1 M €)

Dans ce cadre, un partenariat a notamment été noué avec l’Institut national des études démographiques (INED) et plusieurs ministères pour actualiser et approfondir les connaissances statistiques en matière de violences sexistes et sexuelles dans les outre-mer, en complémentarité de l’enquête nationale VIRAGE en métropole (« Violences et rapports de genre »), menée dans le cadre du quatrième plan de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes.

Par ailleurs, une expérimentation, intitulée « Territoires d’excellence », a été lancée en 2012 dans neuf régions afin de garantir l’effectivité du droit et le développement des accords en matière d’égalité professionnelle (volet 1), de favoriser la mixité dans la formation initiale et la formation professionnelle (volet 2) et de lever les freins à l’emploi après un congé parental (volet 3, généralisé). Les expérimentations ont enclenché une dynamique partenariale autour des services déconcentrés de l’État et des régions, et l’évaluation positive du dispositif a conduit à sa généralisation sur l’ensemble du territoire. Après une phase de forte contribution du programme 137 aux expérimentations, les crédits du programme ont joué leur rôle d’effet levier pour conduire les autres partenaires à investir en matière d’égalité professionnelle dans les régions.

2. L’action 12 « Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes »

S’élevant à 18,39 millions d’euros pour 2018, soit près de 62 % des crédits du programme 137, les financements prévus au titre de l’action 12 portent sur des actions d’information et d’orientation des femmes, sur la prévention, l’accompagnement et la prise en charge des femmes victimes de violences physiques et sexuelles (au sein du couple, viol, mutilation sexuelle, mariage forcé, etc.). Ils contribuent également à des actions en matière de santé reproductive et d’IVG, de conseil conjugal et familial ainsi que d’éducation à la vie affective, relationnelle et sexuelle. L’action 12 est composée de deux sous-actions finançant des associations locales et nationales.

violences faites aux femmes : les chiffres clÉs

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Source : ministère des familles, de l’enfance et des droits des femmes (mars 2017)

● Cinquième plan interministériel de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes pour 2017-2019

En 2018, les crédits de l’action 12 seront mobilisés pour financer les mesures de lutte contre les violences sexistes et sexuelles inscrites dans le cinquième plan interministériel pour 2017-2019. Plusieurs dispositifs seront financés dans ce cadre, pour un montant total de 8,8 millions d’euros :

– le dispositif de l’accueil de jour (3,6 M €), premier accueil, en individuel et en collectif, qui permet notamment de préparer ou d’éviter le départ du domicile ; en 2016, 99 départements étaient dotés de 121 sites d’accueil de jour intervenant en amont des 206 lieux d’écoute, d’accueil et d’orientation des femmes victimes de violence (1 M €) ou leurs antennes ;

– les référentes et référents départementaux ([26]) pour les femmes victimes de violences au sein du couple (2,1 M €) ;

– le « 39 19 », numéro national de référence d’accueil téléphonique et d’orientation des femmes victimes de violences, géré par la Fédération nationale Solidarité femmes (FNSF), dont la Délégation a auditionné, le 17 octobre 2017, la vice-présidente et la directrice générale, qui ont notamment souligné la progression du taux d’appels traités par la permanence téléphonique depuis plusieurs années, s’élevant actuellement à environ 80 % ;

Source : projet annuel de performances (PAP) du programme 137, annexé au PLF pour 2018

– enfin, des expérimentations locales (0,5 M €) seront soutenues en vue notamment d’améliorer la prise en charge des victimes résidant dans les territoires ruraux ainsi que des jeunes filles de 18 à 25 ans, à travers la formation des professionnelles et professionnels des missions locales.

● Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes

Un soutien financier est tout d’abord apporté à des associations nationales (2,3 M €), en s’appuyant sur des conventions pluriannuelles d’objectifs (CPO), qui constituent un cadre partenarial structurant. Elles permettent ainsi de sécuriser les financements pour les associations, mais aussi de fixer des objectifs en fonction des priorités ministérielles et de prévoir des dispositifs de suivi et d’évaluation, à travers des indicateurs quantitatifs et qualitatifs et de points d’étape réguliers. C’est notamment le cas du Planning familial, auditionné par la Délégation le 28 septembre 2017, ainsi que de la Fédération nationale des centres d’information sur les droits des femmes et des familles (FNCIDFF, CPO pour 2016-2018), dont la rapporteure a entendu la directrice générale, Mme Annie Guilberteau.

S’agissant de la FNSF, qui regroupe plus de 65 associations intervenant en matière de violences, environ 30 000 femmes sont accompagnées chaque année, et de l’ordre de 6 500 femmes et enfants sont hébergés, la FNSF disposant de 2 000 places d’hébergement dans des structures spécialisés, selon les informations recueillies lors de l’audition organisée le 17 octobre 2017.

Au niveau local, des financements sont aussi apportés :

– aux centres d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF), qui jouent un rôle essentiel sur l’ensemble du territoire (4,4 M €) ;

Les centres d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) : un rôle essentiel sur l’ensemble du territoire

Les CIDFF exercent une mission d’intérêt général confiée par l’État dont l’objectif est de favoriser l’autonomie des femmes et de promouvoir l’égalité. Les centres informent, orientent et accompagnent le public, en priorité les femmes, dans les domaines de l’accès au droit, de la lutte contre les violences sexistes, du soutien à la parentalité, de la sexualité et de la santé, de l’emploi, de la formation professionnelle et de la création d’entreprise.

Chaque année, les CIDFF reçoivent plus de 492 000 personnes et répondent à plus de 918 000 demandes d’information, dont près de 50 000 liées aux violences sexistes et sexuelles. Leurs équipes pluridisciplinaires sont composées de juristes, de conseillères à l’emploi, à la formation professionnelle et à la création d’entreprise, de conseillères conjugales et familiales, de travailleurs sociaux, de psychologues.

Dans le cadre d’un agrément triennal par l’État, le réseau est constitué de 106 centres en France métropolitaine et dans les Outre-mer, environ 1 400 permanences étant par ailleurs implantées en milieu rural, urbain et en zones sensibles, au sein de maisons de la justice et du droit, de mairies, de centres communaux d’action sociale (CCAS), de centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ainsi que dans certains services de police et de gendarmerie.

Source : Fédération nationale des CIDFF (audition par la rapporteure, le 12 octobre 2017)

– aux établissements d’information, de consultation et de conseil familial (EICCF), structures spécifiques rattachées au programme contribuant, aux côtés des centres de planification familiale (CPEF), à informer le public et qui interviennent en matière d’éducation à la vie affective, relationnelle et sexuelle, d’information et de conseil conjugal et familial ([27]) (2,8 M €) ;

– enfin, un soutien est apporté à des associations, en fonction des priorités territoriales (lutte contre les violences sexistes et sexuelles, IVG, contraception…), des cofinancements étant systématiquement recherchés pour susciter un effet de levier auprès d’autres financeurs, publics ou privés ;

Lors de son audition par votre rapporteure, la directrice générale de la FNCIDFF a souligné les difficultés rencontrées par certains centres, en évoquant notamment la situation de CIDFF en procédure de liquidation ou fermés ([28]), ainsi que la disparition des financements apportés par Pole Emploi et par le ministère du Travail (DGEFP). Ont également été soulevées, lors de cette audition, la question de l’évolution des aides au titre du Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD) ainsi que la possibilité de maintenir les CIDFF dans les quartiers relevant de la politique de la ville. Il est également à noter que la FNCIDFF ne dispose pas de financement du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) pour soutenir et coordonner l’action des CIDFF en milieu rural.

Compte tenu de la dimension nécessairement transversale de l’action des CIDFF, en lien avec le vaste champ de la politique publique en faveur de l’égalité et des droits des femmes, et par ailleurs de leur contribution au renforcement de l’accès au droit – une question essentielle, puisqu’il ne doit pas s’agir d’empiler de nouveaux dispositifs, mais en premier lieu d’assurer l’effectivité des droits et le recours aux aides existantes – la rapporteure formule la recommandation suivante.

Recommandation : développer les partenariats avec les autres ministères et organismes publics concernés pour renforcer les moyens d’action des centres d’information aux droits des femmes et des familles (CIDFF).

Il conviendrait par ailleurs, comme l’a préconisé la FNSF, de mieux évaluer la question des violences économiques au sein des couples et, d’autre part, d’organiser une grande campagne d’information en direction du grand public sur les violences faites aux femmes, à l’instar des actions menées en matière de sécurité routière. Les crédits de l’action 13, en progression significative pour 2018 (cf. infra), voire également du Service d’information du Gouvernement (SIG) pourraient être utilement mobilisés à cette fin.

Recommandation : soutenir dans la durée l'effort de sensibilisation du grand public sur les violences faites aux femmes, à travers des campagnes de communication larges.

Enfin, votre rapporteure salue l’avancée majeure constituée par la présentation d’un projet de loi de lutte contre les violences sexistes et sexuelles, annoncée en octobre 2017 par la secrétaire d’État chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes, Mme Marlène Schiappa, et qui comportera en particulier des dispositions relatives au harcèlement de rue ainsi qu’aux crimes sexuels commis sur les mineures et mineurs.

Dans un contexte marqué par une importante actualité médiatique, qui constitue également une opportunité forte de sensibilisation, la secrétaire d’État est intervenue avec force sur ces questions, témoignant du volontarisme du Gouvernement à lutter résolument contre l’ensemble des violences sexistes et sexuelles.

3. L’action 13 « Soutien du programme égalité entre les femmes et les hommes »

Les crédits prévus pour 2018 au titre de l’action 13 du programme 137, intitulée « Soutien du programme égalité entre les femmes et les hommes », s’élèvent à 1,56 million d’euros, en hausse significative (+ 52%) par rapport aux crédits votés en LFI pour 2017 (1,02 M €). Ces moyens permettront de financer :

– les dépenses de communication des politiques portées par le programme ainsi que certaines dépenses ne relevant pas d’actions d’intervention, tels que des achats promotionnels à l’occasion des journées internationales des droits des femmes (8 mars) et de lutte contre les violences (25 novembre) ;

– les frais de fonctionnement courant ([29]) des directions régionales aux droits des femmes et à l’égalité (DRDFE) des outre-mer, à l’exception de la Martinique, à hauteur de 100 000 euros.

Des actions d’information, de sensibilisation et de communication relatives aux violences faites aux femmes, de prévention et de lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains seront en particulier financées dans ce cadre.

4. L’action 15 « Prévention et lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains »

Représentant 5,02 millions d’euros pour 2018, soit 16,8 % des crédits du programme 137, l’action 15 vise à soutenir la montée en charge progressive de l’accompagnement social prévu par la loi du 13 avril 2016 ([30]), en particulier à travers le parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle. Ce texte était issu d’une proposition de loi déposée à l’automne 2013, suite aux travaux d’une mission d’information de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes sous la précédente législature ([31]).

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Plusieurs décrets d’application ont été publiés suite à l’adoption de cette loi.

Prostitution : les textes pris pour l’application de la loi du 13 avril 2016

► Le décret du 28 octobre 2016 (n° 2016-1467), relatif au parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle et à l’agrément des associations participant à son élaboration et à sa mise en œuvre, définit la procédure d’agrément des associations, les modalités de fonctionnement des commissions départementales et précise le contenu du parcours de sortie de la prostitution.

► Le décret du 28 octobre 2016 (n° 2016-1456), pris pour l’application de la loi du 7 mars 2016 et portant diverses dispositions relatives à l’entrée, au séjour et au travail des étrangers en France, précise les conditions de délivrance de l’autorisation provisoire de séjour prévue dans le cadre du parcours de sortie de la prostitution.

► Le décret du 12 décembre 2016 (n° 2016-1709), relatif au stage de responsabilisation pour la prévention et la lutte contre les violences au sein du couple ou sexistes et au stage de sensibilisation à la lutte contre l’achat d’actes sexuels précise le contenu et les modalités de mise en œuvre du stage de sensibilisation prévu pour les clients de la prostitution.

► Le décret du 2 mars 2017 (n° 2017-281), portant approbation du référentiel national de réduction des risques en direction des personnes prostituées et complétant le code de la santé publique, définit le cadre de référence relatif à la politique de réduction des risques pour les personnes en situation de prostitution.

► Le décret du 13 avril 2017 (n° 2017-542) relatif à l’aide financière à l’insertion sociale et professionnelle (AFIS) précise le montant et les modalités de versement de l’aide financière prévue dans le cadre du parcours de sortie de la prostitution.

► Enfin, un décret est en cours d’examen par le Conseil d’État pour préciser des éléments relatifs au droit de séjour, s’agissant du parcours de sortie de la prostitution.

Le déploiement du parcours de sortie de la prostitution s’est appuyé sur la circulaire du 31 janvier 2017 (DGCS) relative à la mise en œuvre du parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle. Par ailleurs, les dispositions de droit pénal et de procédure pénale de la loi du 13 avril 2016 ont été présentées par la circulaire du 18 avril 2016 du ministère de la Justice.

Les crédits demandés pour 2018 sont destinés à soutenir les actions conduites par les associations aux niveaux local et national :

– au niveau local : des crédits seront délégués aux services déconcentrés, à hauteur de 2,1 millions d’euros, afin d’apporter un soutien aux associations chargées d’accompagner les personnes en situation de prostitution par des actions de rencontres (maraudes), d’accueil et de prise en charge, et plus particulièrement aux associations agréées en vue de la mise en œuvre du parcours de sortie ;

– au niveau national : outre le soutien aux associations tête de réseau (0,5 M€), 2,4 millions d’euros de crédits sont prévus pour le financement de l’allocation financière pour l’insertion sociale et professionnelle (AFIS), dont la gestion est confiée à la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), dans le cadre d’une convention avec une hypothèse d’environ 600 personnes bénéficiaires du dispositif en 2018.

Le parcours de sortie de la prostitution

Ce parcours est ouvert à toute personne victime de la prostitution, du proxénétisme et de la traite des êtres humains aux fins d’exploitation sexuelle, afin de lui permettre d’accéder à des alternatives à la prostitution :

– certaines des actions relèvent du droit commun (accès à l’hébergement, aux soins, au service public de l’emploi) ;

– par ailleurs, les personnes s’engageant dans le parcours de sortie de la prostitution bénéficient d’actions spécifiques :

● le versement d’une aide financière lors qu’elles ne peuvent prétendre au droit commun en termes de minima sociaux : allocation financière d’insertion sociale et professionnelle (AFIS), dont le montant mensuel varie selon le nombre d’enfants à charge conformément au décret précité du 13 avril 2017 (330 €pour une personne seule et, par exemple, 534 € pour une personne avec deux enfants) ;

● un accompagnement social apporté par les associations agréées à cette fin (nécessité d’actions de dimension psychologique tenant compte du degré d’autonomie et de socialisation de la personne, etc.).

L’engagement dans le parcours de sortie de la prostitution ou son renouvellement, et dont la durée totale ne peut excéder 24 mois, est autorisé par le préfet après avis de la commission départementale chargée de coordonner les actions en faveur des victimes de la prostitution du proxénétisme et de la traite des êtres humains aux fins d’exploitation sexuelle. L’autorisation du préfet permet à la personne souhaitant sortir de la prostitution de bénéficier d’une prise en charge adaptée par une association agréée, fondée sur une évaluation de ses besoins sanitaires, professionnels et sociaux.

Un partenariat renouvelé a été mis en place en 2016 avec les principales associations partenaires – notamment l’Amicale du Nid et le Mouvement du Nid, dont votre rapporteure a auditionné la directrice, Mme Stéphanie Caradec, le 26 octobre dernier –, dans le cadre de conventions pluriannuelles courant jusqu’en 2018, axées sur la mise en œuvre de la loi du 13 avril 2016, un soutien étant également apporté au Comité contre l’esclavage moderne, s’agissant des victimes de la traite à des fins d’exploitation par le travail.

Les services de l’État (équipes territoriales des droits des femmes) ont instruit en 2017 la première campagne d’agrément des associations candidates à la mise en œuvre des parcours de sortie de la prostitution, cette procédure étant un préalable à l’installation des commissions départementales de lutte contre la prostitution. En effet, seules des associations agréées peuvent être nommées membres de ces instances, et pour obtenir cet agrément, des associations ont dû modifier leurs statuts. En outre, dans la mesure où la prostitution est plus répandue dans certaines zones géographiques, telles que les grandes agglomérations urbaines, certains territoires ne comportaient pas d’associations accompagnant les personnes prostituées. Il a dès lors été nécessaire de soutenir les grandes associations tête de réseau pour favoriser la constitution d’associations ou d’antennes locales ou la demande d’habilitation dans plusieurs départements.

Par ailleurs, si le volet pénal de la loi est entré immédiatement en vigueur, les textes d’application, s’agissant du volet social, ont été publiés plus tardivement, et par exemple un an après la loi pour le décret fixant le montant de l’AFIS (décret du 13 avril 2017). Le directeur général de la cohésion sociale a par ailleurs précisé, lors de son audition par la Délégation, qu’un texte complémentaire, demandé par le Secrétariat général du Gouvernement, est en cours d’examen par le Conseil d’État pour préciser certains points relatifs au droit de séjour.

Au 12 octobre 2017, 44 associations ont été agréées pour la mise en œuvre du parcours de sortie, sur 37 départements. Par ailleurs, des commissions départementales de lutte contre la prostitution, le proxénétisme et la traite des êtres humains ont été installées et ont commencé à fonctionner dans 11 départements, et d’autres seront mises en place d’ici fin 2017. Des dossiers individuels ont ainsi été présentés en Gironde, en Eure-et-Loir, dans les Alpes-Maritimes et en Île-de-France, notamment. Selon des estimations prévisionnelles, une trentaine de personnes devraient bénéficier du parcours de sortie de la prostitution d’ici la fin de l’année. Néanmoins, à ce jour, aucune personne prostituée n’a encore perçu l’AFIS dans le cadre d’un parcours de sortie validé.

Ainsi, si plus de 6,8 millions d’euros avaient été prévus en loi de finances pour 2017 au titre de l’action 15, une partie significative des crédits n’a pas été consommée, compte tenu notamment des délais liés à la mise en œuvre de la loi et des besoins réels de crédits dans ce contexte. Ainsi, selon les informations recueillies auprès de la DGCS, au 12 octobre 2017, 1,3 millions d’euros ont été consommés au niveau central (en particulier, pour soutenir la création d’antennes locales des associations) et 1,2 millions d’euros au titre des crédits déconcentrés. S’agissant du versement de l’AFIS, aucune dépense n’est intervenue à ce jour étant précisé qu’un financement de la CCMSA est prévu à hauteur de 80 000 euros (dont 30 000 euros pour l’adaptation des systèmes d’information et frais de gestion, et 50 000 euros visant à financer l’aide versée dans le cadre du parcours de sortie).

En lien avec le niveau d’exécution des crédits et la mise en œuvre progressive du dispositif prévu par la loi du 13 avril 2016, les crédits prévus pour 2018 au titre de l’action 15 sont en diminution par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2017, mais en tout état de cause, le Gouvernement, par la voix de la secrétaire d’Etat chargée de l’Égalité entre les femmes et les hommes, s’est clairement engagé dans la mise en œuvre la loi du 13 avril 2016 ([32]).

Recommandation : lancer en 2018 une mission parlementaire d’évaluation de la loi du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.

II. les dÉpenses publiques en faveur de la politique d’ÉgalitÉ : un champ bien plus large que le programme 137

L’égalité entre les femmes et les hommes est une question transversale, qui touche l’ensemble des sphères de la société. Au-delà du programme budgétaire 137, la politique publique en faveur de l’égalité femmes-hommes est par nature interministérielle et au total, le budget de l’État y consacre environ 400 millions d’euros (A). Cette question irrigue ainsi le champ d’intervention de chacun des ministères, comme par exemple pour la politique d’aide publique au développement (B). Il convient également de prendre en compte les actions engagées par les collectivités locales et la sécurité sociale, en particulier la politique familiale (C).

A. au total, plus de 310 millions d’euros consacrÉs à la politique interministÉrielle de l’ÉgalitÉ femmes-hommes

1. La transversalité de la politique d’égalité femmes-hommes

L’égalité entre les femmes et les hommes est une problématique transversale, qui touche toutes les sphères de la société. Il suffit de rappeler les trop nombreuses inégalités qui subsistent pour saisir cette réalité : éducation, emploi, santé, représentation politique, parité, violences faites aux femmes, responsabilités parentales, tâches ménagères, pratiques sportives, retraites, etc.

L’égalité femmes-hommes concerne ainsi l’ensemble des domaines de l’action publique et doit faire l’objet d’une attention particulière de chacun des ministères. En effet, aucune politique publique ne peut garantir une totale neutralité au regard de l’égalité entre les femmes et les hommes. D’une part, la très grande majorité des politiques publiques ont un rôle à jouer pour faire progresser l’égalité : politiques de l’éducation, de l’emploi, de la jeunesse, de la ville, de la recherche, politique de santé, politique pénale, et ainsi de suite. D’autre part, chaque politique publique est susceptible d’avoir un impact différencié sur les femmes et sur les hommes ; il convient donc de veiller à ce qu’aucune politique conduite par l’État ne conduise à aggraver les inégalités entre les femmes et les hommes, mais au contraire œuvrer à ce que chaque action participe à les corriger.

Cette logique transversale, qui implique donc la prise en compte de l’objectif d’égalité femmes -hommes dans toutes les politiques publiques, a d’ailleurs été inscrite à l’article 1er de la loi du 4 août 2014, qui dispose que « L’État et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, mettent en œuvre une politique pour l'égalité entre les femmes et les hommes selon une approche intégrée ».

Approche intégrée de l’égalité femmes-hommes

L’approche intégrée consiste en l’incorporation de l’objectif d’égalité entre les femmes et les hommes dans tous les domaines et à tous les niveaux, par les acteurs et actrices généralement impliqués dans la définition, la mise en œuvre ou l’évaluation des politiques. L’approche intégrée peut donc mener à la (ré)organisation, l’amélioration et l’évaluation des processus de prise de décision relatifs aux politiques. L’approche intégrée n’implique pas d’en finir avec toutes les mesures spécifiques s’adressant aux femmes ou étant consacrées à l’égalité entre les femmes et les hommes. Elle implique une double démarche :

→ une approche transversale : l’objectif d’égalité femmes-hommes doit être présent dans toute politique, toute loi, toute mesure. Par exemple, les politiques en matière de transports ou d’emploi doivent prendre en compte les situations d’inégalité entre les femmes et les hommes ainsi que leurs besoins et aspirations parfois différents.

→ une approche spécifique : des actions spécifiques, à destination exclusivement des femmes, peuvent être prises. Il s’avère encore nécessaire de réparer des situations évidentes d’inégalités ou de discriminations sexistes. Pour cela, ces actions spécifiques ou dites « mesures d’action positive », sont encore possibles et nécessaires.

Source : définition citée dans le rapport du Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes de juillet 2017 ([33]) et extraite du rapport EGALITER « Combattre maintenant les inégalités sexuées, sociales et territoriales dans les quartiers de la politique de la ville et les territoires ruraux fragilisés » (Rapport n°2014-06-19-EGAliTER-012 publié le 19 juin 2014)

C’est dans cette perspective de transversalité et d’approche intégrée de l’égalité qu’a été créé par décret, dès mars 1982, un comité interministériel chargé des droits de la femme, remplacé par la suite par le comité interministériel aux droits des femmes et à l’égalité entre les femmes et les hommes. Selon le décret du 28 septembre 2012 ([34]), ce comité interministériel se réunit « chaque fois qu’il est nécessaire et au moins deux fois par an ». Or cette disposition n’a pas été respectée et le comité ne s’est réuni que deux fois entre 2012 et 2017 ([35]). Pourtant, ces réunions interministérielles sont nécessaires et permettent une réelle impulsion politique allant dans le sens d’une politique intégrée. Il convient donc aujourd’hui de respecter les dispositions prévues par le décret précité de septembre 2012 et de réunir le comité interministériel au moins deux fois par an.

Recommandation : améliorer le pilotage de la politique d’égalité femmes-hommes, en réunissant, au moins deux fois par an, le Comité interministériel aux droits des femmes et à l’égalité des femmes et des hommes.

En outre, comme cela a été recommandé par la Cour des Comptes ([36]), la politique d’égalité femmes-hommes pourrait gagner en cohérence si les mesures issues des comités interministériels faisaient l’objet d’une présentation régulière et harmonisée. De la même manière, les feuilles de route ministérielles sur l’égalité entre les femmes et les hommes devraient également être harmonisées et présenter clairement chaque année les priorités politiques. Comme le recommande le Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes (HCE), ces feuilles de route devraient également comporter des indicateurs clairs et pérennes, afin d’en permettre le suivi dans le temps ([37]).

La rapporteure souligne que l’approche intégrée de l’égalité doit encore être développée pour parvenir à inclure effectivement dans tous les domaines la notion d’égalité des sexes, à travers la prise en compte systématique des différences entre les conditions, les situations et les besoins des femmes et des hommes dans l’ensemble des politiques et des actions des pouvoirs publics.

2. Le document de politique transversale pour 2018

Les documents de politique transversale (DPT) constituent des annexes générales du projet de loi de finances de l’année, au sens de l’article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ils sont prévus par l’article 128 modifié ([38]) de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720).

Un document de politique transversale comporte tout d’abord une présentation stratégique de la politique transversale, qui permet d’exposer les objectifs de la politique transversale et les moyens qui sont mis en œuvre pour les atteindre dans le cadre interministériel. Outre le rappel des programmes budgétaires qui concourent à la politique transversale, sont détaillés les axes de la politique, ses objectifs, les indicateurs de performance retenus et leurs valeurs associées. Puis sont présentés l’effort financier consacré par l’État pour l’année à venir, l’année en cours et l’année précédente, y compris en matière de dépenses fiscales. Le DPT détaille la manière dont chaque programme budgétaire participe, au travers de ses différents dispositifs, à la politique transversale. Une table de correspondance des objectifs permet également de se référer aux différents projets annuels de performances afin d’obtenir des compléments d’information.

L’année dernière, le DPT « Égalité femmes-hommes », annexé au projet de loi de finances pour 2017, faisait état des moyens mobilisés sur les programmes concourant à cette politique publique transversale. Votre rapporteure regrette vivement qu’à ce jour, un mois après le dépôt du PLF pour 2018, le DPT « Égalité femmes-hommes » n’ait toujours pas été publié, car il s’agit d’un document précieux pour apporter à la représentation nationale une vision plus précise de l’action de l’État dans ce domaine, au-delà du seul programme 137.

Recommandation : améliorer l’information du Parlement en matière budgétaire, en instaurant un délai de publication des documents de politique transversale au plus tard vingt jours après l’adoption du projet de loi de finances en Conseil des ministres.

Le précédent DPT listait 31 programmes budgétaires ([39]) concourant à la politique d’égalité pour un total de 310 millions d’euros mobilisés. Il précisait en outre que s’ajoutaient à ce montant les moyens de la recherche, ainsi que ceux du fonds interministériel de prévention de la délinquance, portant l’effort financier de l’État en faveur de l’égalité à près de 400 millions d’euros. Permettant de saisir l’ampleur du champ de la politique d’égalité, le DPT montre que lui sont alloués des moyens bien plus importants que ceux contenus dans le programme 137.

La politique publique en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes se caractérise donc par une très grande transversalité : en effet cette problématique irrigue l’ensemble des champs de l’intervention publique et se doit d’être aujourd’hui mieux prise en compte dans toutes les politiques publiques. Comme cela a été dit précédemment, la politique d’aide publique au développement a beaucoup progressé dans la bonne intégration du genre. Il serait intéressant de s’inspirer de ce modèle pour développer des statistiques sexuées et des indicateurs genrés afin de mieux mesurer l’intégration de la dimension « égalité » dans l’ensemble des autres politiques publiques concernées par la politique transversale de l’égalité femmes-hommes, et plus largement de progresser en matière de « budgétisation sensible au genre » (cf. infra).

B. un exemple de transversalitÉ et d’intÉgration de l’ÉgalitÉ femmes-hommes : la politique d’aide publique au dÉveloppement

1. La Stratégie genre et développement : un outil efficace pour intégrer l’égalité dans l’aide publique au développement

● L’aide publique au développement de la France

La France met en œuvre une politique de développement et de solidarité internationale qui a pour objectif général de promouvoir un développement durable dans les pays partenaires, tout en participant à l’effort international de lutte contre l’extrême pauvreté et de réduction des inégalités. Elle promeut également l’égalité entre les femmes et les hommes et concourt au rayonnement culturel, diplomatique et économique de la France et accorde une attention particulière à la francophonie.

Cette politique de développement s’organise autour de quatre axes principaux : soutenir un développement économique équitable et riche en emplois ; favoriser l’équité, la justice sociale et le développement humain ; préserver l’environnement et les biens publics mondiaux ; promouvoir la paix, la stabilité, l’État de droit et les droits de l’Homme.

les enjeux de l’aide française au développement

Source : ministère des affaires étrangères

Cette politique s’inscrit désormais dans le cadre de l’Agenda pour le développement durable pour 2030. Adopté le 25 septembre 2015 par les chefs d’État et de Gouvernement réunis lors du Sommet spécial sur le développement durable, l’Agenda 2030 fixe 17 objectifs de développement durable (ODD) déclinés en 169 cibles pour répondre aux défis de la mondialisation en se fondant sur les trois composantes (environnement, social et économie) du développement durable.

Avec plus de 8 milliards d’euros par an (8,1 milliards en 2015), la France est le cinquième contributeur mondial d’aide publique au développement (APD). L’Afrique est le premier bénéficiaire de l’APD française (45 %), et en particulier l’Afrique subsaharienne (41 %).

En 2017, le Gouvernement a annoncé de forts engagements en faveur du développement, avec notamment la décision du Président de la République de consacrer 0,55 % du revenu national brut à l’aide publique au développement (APD) en 2022. Il a par ailleurs annoncé qu’il réunirait le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) au début de l’année 2018.

L’aide publique au développement française en chiffres

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Source : ministère des affaires étrangères, novembre 2016

● Égalité entre les femmes et les hommes : un enjeu prioritaire et bien pris en compte grâce à la Stratégie genre et développement

L’autonomisation économique et sociale des femmes et l’égalité entre les femmes et les hommes constituent un socle fondamental du développement durable. Les femmes et les filles sont particulièrement touchées par la pauvreté dans le monde et elles font, aujourd’hui encore, face à des difficultés spécifiques liées à leur statut dans la société et à des discriminations de genre, dans tous les domaines du développement.

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La loi du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation sur la politique de développement et de solidarité internationale (n°2014-773) inscrit le principe d’égalité entre les femmes et les hommes comme un axe transversal et prioritaire de la politique française de développement ([40]). À l’échelle internationale, l’Agenda pour 2030 reconnaît l’égalité femmes-hommes comme un facteur clé pour la réalisation des ODD par l’adoption d’un objectif spécifiquement dédié à l’autonomisation des filles et des femmes (objectif n° 5) ainsi que par l’insertion de la dimension genre à l’ensemble des ODD.

Dans ce cadre international, la France défend et promeut quatre cibles prioritaires dans ce domaine : la prévention et l’élimination de toutes formes de violence à l’égard des femmes et des filles ; l’égalité d’accès à l’activité, aux revenus et aux ressources ; l’égalité en matière de participation politique et économique ; l’accès universel aux droits et à la santé sexuelle et reproductive.

Le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE) porte donc une attention particulière à l’égalité femmes-hommes et s’est engagé à la placer de façon transversale au cœur de la politique de développement. En 2007, la France s’est ainsi dotée d’un premier document d’orientation stratégique (DOS) Genre et développement, puis en 2012 d’une ambitieuse Stratégie genre et développement pour la période 2013-2017. Cette stratégie a pour objectif principal de mettre l’égalité femmes-hommes de façon transversale au cœur de la politique française de développement et décline cet objectif principal en six objectifs secondaires.

objectifs de la stratÉgie « gEnre et dÉveloppement » du Ministère

Objectifs secondaires	Résultats attendus	Indicateurs de résultats	Calendrier de réalisation
Prendre en compte le genre dans tous les instruments de financement du développement.	Tous les instruments de financement du développement intègrent le genre dans leurs procédures. La moitié des projets sont instruits, mis en œuvre, suivis et évalués en prenant en compte le genre.	En 2017, 100 % de l’APD est évaluée selon le marqueur genre de l’OCDE*. Au moins 50 % des projets et programmes financés reçoivent la note 1 ou la note 2, à l’exception des financements apportés sous forme d’aide budgétaire globale ou sectorielle, ou de ligne de crédit non affectée.	30 % en 2014, 40 % en 2015, 45 %, en 2016, 50 % en 2017, reçoivent les notes 1 ou 2.
Renforcer les capacités des agents sur les questions de genre et développement.	Des sensibilisations et des formations en genre sont organisées à destination des agents du développement.	En 2017, 90 % des rédacteurs, chefs de pôle, et sous directeurs de la DGM ; des chefs de projets et des manageurs de l’AFD ont reçu une formation ou une sensibilisation sur le genre.	30 % en 2014, 50 % en 2015, 75 %, en 2016, 90 % en 2017.
Mobiliser et soutenir la recherche sur le genre et le développement pour définir des objectifs et des indicateurs communs par secteur de développement	Les travaux de recherche sur le genre et le développement sont étendus à de nouveaux domaines du développement.	En 2015, un colloque national est organisé. En 2017, des objectifs et des indicateurs communs au MAE et à l’AFD sont définis dans chacun des secteurs de la coopération.	Évolutif.
Mettre la question de l’égalité femmes-hommes et des droits des femmes au cœur du dialogue bilatéral	Améliorer le dialogue politique sur le genre avec les ministères des femmes et les organisations de la société civile dans les pays partenaires.	Une rencontre annuelle est organisée avec les ministres et les organisations de la société civile.	Chaque année.
Continuer de promouvoir l’égalité dans les enceintes européennes et multilatérales	La France joue un rôle leader dans la défense et la promotion des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes.	La France est représentée à haut niveau lors de la Commission sur le statut des femmes et participe activement aux négociations.	Chaque année.
Garantir la redevabilité des engagements pris dans le cadre de la Stratégie genre et développement 2013-2017	L’APD consacrée au genre est disponible et mesurée, la mise en œuvre de la Stratégie genre et développement 2013-2017 est accompagnée et évaluée annuellement.	Publication annuelle des données sur l’aide au développement française consacrée au genre, y compris l’évaluation de la Stratégie genre et développement 2013-2017.	Chaque année.

* Sur le « marqueur genre » de l’OCDE, voir l’encadré présenté infra.

Source : ministère des affaires étrangères et du développement international, Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, Stratégie genre et développement 2013-2017

La stratégie « Genre et développement », qui sera actualisée en 2018, fixe des objectifs précis pour promouvoir l’égalité femmes-hommes : la sensibilisation et la formation des actrices et acteurs, l’appui à la recherche, la promotion du dialogue avec la société civile, et le suivi en matière d’efficacité de l’aide publique au développement.

Recommandation : veiller à l’élaboration d’une nouvelle stratégie « Genre et développement », en concertation avec l’ensemble des parties prenantes, et faire de sa mise en œuvre une priorité politique.

2. Le financement des projets d’aide publique au développement et la prise en compte des enjeux de genre dans l’ensemble des projets

● Les crédits de la mission Aide publique au développement

La mission interministérielle Aide publique au développement regroupe les crédits des deux principaux programmes concourant à cette politique : le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en œuvre par le ministère de l’Économie et des Finances (MEF), et le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement », mis en œuvre par le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE).

Ces deux programmes contribuent à la mise en œuvre des objectifs stratégiques de la politique française de développement et de solidarité internationale, en tenant compte des spécificités et du périmètre d’action des deux ministères. Les crédits regroupés au sein de la mission Aide publique au développement transitent par trois canaux :

 la coopération bilatérale, c’est-à-dire l’aide directe à un pays partenaire via des instruments complémentaires (projets spécifiques, aides budgétaires sectoriels, prêts concessionnels, coopération technique, allègement de dette des pays en développement, etc.) ; une partie de ces crédits est mise en œuvre par l’Agence française de développement (AFD), acteur pivot de l’APD ;

 la coopération européenne (aide au développement mise en œuvre par la Commission européenne, notamment à travers le 10e Fonds européen de développement) ;

 la coopération multilatérale (hors Union européenne), c’est-à-dire dans le cadre de l’aide mise en œuvre par les organisations internationales : ces crédits permettent de participer à l’effort international (Nations Unies, Association internationale de développement, etc.).

Les crédits de la mission interministérielle Aide publique au développement, demandés en projet de loi de finances pour 2018, s’établissent à 2,7 milliards d’euros, soit une augmentation de 100 millions par rapport aux crédits votés dans la loi de finances pour 2017. Les taxes affectées à ce secteur (taxe sur les billets d’avions et taxe sur les transactions financières) demeurent plafonnées à 1 milliard d’euros, comme en 2017.

CRÉdits budgÉtaires de la mission aide publique au développement pour 2018

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Source : ministère de l’économie, des finances publiques, de l’action et des comptes publics (« PLF pour 2018 – les moyens de l’action », 27 septembre 2017)

Plus précisément, le programme 110, dont le pilotage est assuré au niveau national par direction générale du Trésor, voit pour 2018 ses crédits s’élever à 840 500 721 euros en autorisations d’engagement (AE) et 961 413 997 euros en crédits de paiement (CP). Le programme 209, dont le pilotage est assuré au niveau national par la Direction générale de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international, voit quant à lui ses crédits s’élever pour 2018 à 1 842 613 432 euros en AE et 1 738 288 535 euros en CP.

Source : graphique réalisé d’après les données présentées dans les PAP de la mission « Aide publique au développement »(programmes 110 et 209), annexés au PLF pour 2018 (octobre 2017)

Il convient d’ajouter à ces deux programmes budgétaires d’autres programmes qui concourent également à la politique d’aide publique au développement. En effet, cette politique présente un fort caractère interministériel et fait intervenir au total 24 programmes budgétaires ([41]). Le document de politique transversale (DPT) portant sur la politique d’aide publique au développement annonce une progression de l’APD qui devrait permettre d’atteindre une fourchette comprise entre 0,41 % et 0,43 % du RNB.

Ces programmes budgétaires répertoriés dans le DPT sont ceux qui contribuent directement à l’aide publique au développement de la France, telle que définie par le CAD de l’OCDE. Cependant, il convient de noter que l’action de la France en faveur du développement est encore plus large et s’appuie sur une gamme d’instruments variés et des partenariats différenciés selon les pays destinataires et la finalité des projets.

● La prise en compte des enjeux de genre dans les projets portés par l’aide publique au développement

Depuis 2010, la France utilise le marqueur genre du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) pour refléter de façon spécifique et systématique les efforts menés dans le domaine de la promotion de l’égalité femmes-hommes.

Le marqueur genre du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE

« Ce marqueur permet de noter les projets et programmes de développement de la façon suivante :

■ 0 : le projet ne prend pas en compte le genre ;

■ 1 : le projet a pour sous-objectif significatif ou secondaire l’amélioration de l’égalité entre les femmes et les hommes ou la lutte contre les inégalités de genre ;

■ 2 : le projet a pour objectif principal l’amélioration de l’égalité entre les femmes et les hommes ou la lutte contre les inégalités de genre.

Cette notation est fournie par le ministère des Affaires étrangères et l’Agence française de développement (AFD) sur la base des indications données par les responsables de projets et de programmes. Le dernier rapport montre que l’aide qui vise l’amélioration de l’égalité entre les femmes et les hommes (marqueurs 1 et 2) représente 31 % de l’aide globale, soit 25,3 milliards de dollars en 2009-2010 et qu’elle est dédiée à plus de 50 % aux secteurs de l’éducation et de la santé. En 2011, la France a déclaré que 39 % de son aide visait la réduction des inégalités de genre, soit un total de 1,9 milliard de dollars. Selon, l’OCDE (graphique par donneur de mars 2013), aucun projet ne plaçait le genre comme objectif principal.

Objectif : en 2017, au moins 50 % des projets et programmes financés reçoivent la note 1 ou bien la note 2. »

Source : Stratégie genre et développement 2013-2017

L’évaluation finale de la Stratégie genre et développement 2013-2017, réalisée par le Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes (HCE) fait le point sur la progression de la part d’aide bilatérale marquée genre ([42]). D’après les données publiées dans ce rapport, communiquées par la Direction générale du Trésor, entre 2013 et 2016, cette part serait passée de 18 % à 28 % : une progression saluée par le HCE, mais toutefois encore éloignée de l’objectif de 50 % fixé pour 2017.

progression de la part d’aide bilatérale marquée genre

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Source : Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, Rapport final d’évaluation de la mise en œuvre de la seconde Stratégie Genre et Développement 2013-2017 (octobre 2017).

Lors de son audition par la Délégation aux droits des femmes le mercredi 25 octobre 2017, Mme Sandrine Boucher, directrice exécutive des risques de l’AFD, a fait valoir qu’en 2016, 41,4 % des montants financiers ont été engagés en 2016 sur des projets marqués 1 ou 2, représentant 51 % des projets conduits (soit 2,3 milliards sur un montant total de 5,4 milliards concernant les projets d’aide au développement examinés).

Intervenant dans 108 pays, l’AFD est un acteur clef de la politique d’aide au développement de la France ; elle joue ainsi un rôle moteur pour intégrer l’égalité femmes-hommes dans les projets menés, en partenariat avec de très nombreux acteurs, aussi bien publics que privés. La rapporteure se félicite de cette prise en compte très pertinente des enjeux d’égalité femmes-hommes dans les actions de l’AFD.

S’appuyant sur des données transmises par la direction du trésor concernant l’intégration de la dimension genre dans les projets pour chaque ministère et chaque opération liés à l’APD, le HCE souligne toutefois que cette appropriation du marqueur genre est très inégale selon les opérateurs. Si l’on peut saluer le fait que l’AFD examine au prisme du marqueur genre 93 % de ses projets en 2016, le ministère des affaires étrangères, par exemple, n’examine quant à lui que 18 % de ses projets à ce niveau ([43]). Votre rapporteure souligne qu’il est aujourd’hui nécessaire que l’ensemble des acteurs impliqués dans l’aide publique au développement de la France s’empare pleinement des outils permettant d’inclure une perspective de genre.

Concernant le programme 110, les objectifs et les indicateurs de performance ne mentionnent pas directement l’égalité femmes-hommes ([44]).

Concernant le programme 209, le projet annuel de performance (PAP) pour 2018 précise que « la prise en compte du genre […] concerne en priorité l’accès à l’éducation, à l’emploi et à la santé ». Cela se traduit dans le cadre de l’objet n° 1 « Lutter contre la pauvreté et réduire les inégalités » à travers le sous-indicateur 1.1.4 « Part des autorisations d’engagement de l’AFD en subventions et en prêts dans les États étrangers ayant un objectif genre ».

LUTTER CONTRE LA PAUVRETÉ ET RÉDUIRE LES INÉGALITÉS : SOUS-INDICATEUR 1.1.4

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Source : projet annuel de performances (PAP) du programme budgétaire 209 – projet de loi de finances pour 2018

Cet indicateur de performance permet de rendre efficacement compte de l’impact des mesures d’APD et donc de contrôler la bonne utilisation des ressources publiques en cohérence avec cet objectif de progression de l’égalité femmes-hommes dans le monde. Les projets ainsi comptabilisés comportent, selon la définition du marqueur du CAD de l’OCDE, soit un objectif secondaire ou significatif (marqueur 1), soit un objectif principal (marqueur 2) de promotion de l’égalité de genre. Il semblerait toutefois pertinent de généraliser cet indicateur à l’ensemble des projets de développement menés par les différents opérateurs, et notamment le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, et non pas seulement pour l’AFD.

Recommandation : accentuer l’engagement de tous les acteurs et opérateurs de l’État pour atteindre l’objectif des 50 % d’APD française intégrant les enjeux d’égalité femmes-hommes, et s’inspirer du sous-indicateur 1.1.4 « Part des autorisations d’engagement de l’Agence française de développement (AFD) en subventions et en prêts dans les États étrangers ayant un objectif genre » (objectif n° 1 du programme budgétaire 209) pour améliorer le suivi des projets financés par d’autres acteurs de l’aide publique au développement intégrant un objectif d’égalité femmes-hommes.

Il convient également de préciser que cet indicateur est renseigné au début de l’instruction des projets : il s’agit donc d’un indicateur ex ante qui mesure le nombre de projets intégrant une problématique de genre dans leurs objectifs. Afin d’assurer un véritable suivi de ces objectifs, il conviendrait sans doute de mettre en œuvre des indicateurs ex post ou a minima de permettre une évaluation de certains projets pour s’assurer de la bonne utilisation des fonds publics. Lors de son audition, Mme Sandrine Boucher, a d’ailleurs indiqué que l’AFD dispose d’un département d’évaluation qui travaille à développer ce type d’évaluation ex post.

Recommandation : garantir une meilleure évaluation des crédits affectés aux projets d’aide publique au développement en développant des indicateurs ex post pour mesurer et suivre l’intégration des enjeux d’égalité femmes-hommes dans les projets réalisés.

Bien que des progrès restent à faire, la politique d’aide publique au développement a beaucoup avancé en matière d’intégration du genre. Mais ce n’est pas le seul champ dans lequel l’égalité femmes-hommes doit être mieux prise en compte. En effet, la politique publique en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes se caractérise par une très grande transversalité ; elle irrigue l’ensemble des champs de l’intervention publique et se doit d’être aujourd’hui mieux prise en compte dans l’ensemble des politiques publiques. Il semblerait donc intéressant de s’inspirer de ce modèle pour développer des statistiques et des indicateurs sexués, afin de mieux mesurer l’intégration de la dimension « égalité » dans les autres politiques publiques clairement concernées par la politique transversale de l’égalité femmes-hommes.

C. une contribution par ailleurs importante de la protection sociale et des collectivitÉs locales : focus sur la politique familiale

Si d’importants moyens sont alloués à la politique interministérielle en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes, au-delà du seul programme budgétaire 137, comme cela a été souligné précédemment, il convient de rappeler que les dépenses publiques ne se résument pas au seul budget de l’État. En effet, celles-ci recouvrent également le champ de la protection sociale et des collectivités territoriales, comme l’illustre le graphique ci-dessous.

Dès lors, répondre à la question « Où est l’argent pour les droits des femmes ? » – pour reprendre le titre d’un rapport publié l’année dernière ([45]) –suppose de prendre également en compte les actions menées dans le cadre des collectivités locales, notamment pour ouvrir des places de crèches, ainsi que de la sécurité sociale, par exemple les dépenses liées à la prise en charge de la contraception et de l’IVG, ou encore certaines dispositions applicables en matière de retraites, qui concourent également aux droits des femmes et à l’égalité.

Les dÉpenses des administrations publiques en France en 2016

(en milliards d’euros)

Source : graphique réalisé d’après les données de l’INSEE (« Les comptes des administrations publiques en 2016 », mai 2017)

C’est particulièrement le cas de la politique familiale, dans le cadre de laquelle un effort particulier est mené pour aider les parents à mieux concilier leur vie professionnelle et leur vie familiale. Naturellement, la question de la prise en charge des jeunes enfants n’est pas et ne devrait pas être une question qui concerne uniquement les femmes. Cependant, en raison notamment des écarts de salaire persistants, de l’inégal partage des responsabilités ménagères et familiales, des stéréotypes sexués ou encore des difficultés d’accès à un mode de garde, financièrement accessible, sur certains territoires, c’est bien souvent sur les femmes, de facto, que reposent cette charge de la conciliation, ce qui peut avoir un impact sur leurs trajectoires professionnelles et donc leur autonomie.

En effet, le taux d’activité des mères chute avec le nombre d’enfants, contrairement aux hommes, et la proportion d’emplois à temps partiel des femmes progresse avec celui-ci ([46]). Or, si l’égalité des sexes est d’abord un impératif de justice, votre rapporteure souligne que l’emploi des femmes est aussi un facteur de croissance économique et de gains pour les finances publiques et sociales (cf. infra).

le taux d’activitÉ des mÈres chute avec le nombre d’enfants

Source : « Chiffres clés de l’égalité 2015 », ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes

1. Les dépenses pour la garde des jeunes enfants, dont dix milliards d’euros pour la branche Famille, contribuant à favoriser la conciliation entre vies familiale et professionnelle

En 2015, les acteurs publics – soit l’État, la branche Famille de la sécurité sociale et les collectivités territoriales – ont dépensé 31,4 milliards d’euros pour l’accueil des enfants âgés de 0 à 6 ans ([47]), selon l’Observatoire national de la petite enfance, dont votre rapporteure a entendu la responsable, Mme Danièle Boyer, chargée de recherche à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Ce montant se répartit quasi également entre l’accueil des enfants âgés de moins de 3 ans (15,6 milliards d’euros), essentiellement financé par la branche Famille, et l’accueil des enfants de 3 à 6 ans (15,8 milliards d’euros), principalement financé par le ministère de l’Éducation nationale et les collectivités territoriales ([48]). Ces données sont détaillées dans l’annexe n° 6 du présent rapport.

Les collectivités territoriales fournissent ainsi un effort financier important, puisqu’elles dépensent plus de dix milliards d’euros pour les établissements d’accueil des jeunes enfants (EAJE), c’est-à-dire les crèches (près de 3 milliards d’euros au titre des dépenses relatives à l’accueil des enfants de moins de trois ans), ainsi que les écoles du premier degré ([49]).

S’agissant plus particulièrement des modes de garde formels (soit l’ensemble des modes de garde, hors accueil par les familles dans le cadre d’une interruption ou réduction d’activité – congé parental), la branche Famille joue un rôle majeur dans le financement des modes d’accueil collectif et individuel, et en particulier pour la prise en charge des enfants de moins de trois ans, comme l’illustre le graphique ci-après. Et c’est précisément sur cette tranche d’âge que se concentrent les difficultés d’articulation des temps de vie pour les parents, avant l’entrée des enfants en maternelle, lesquelles peuvent conduire des mères, faute d’un mode de garde adapté, à réduire ou à arrêter leur activité professionnelle. C’est donc un enjeu central pour promouvoir l’égalité et l’autonomie des femmes.

les dÉpenses publiques consacrÉes aux modes de garde formels pour les enfants de moins de 3 ans en 2016 : rÉpartition par financeur

NB : ces données chiffrées sont détaillées dans l’annexe n° 6 du présent rapport.

Source : graphique réalisé d’après les données présentées dans le programme de qualité et d’efficience (PQE) « Famille » annexé au PLFSS pour 2018 (octobre 2017)

tableau synthÉtique des dÉpenses pour les modes de garde formels en 2016

(en millions d’euros)

	0-3 ans	3 à 6 ans	Total (0-6 ans)
Accueil individuel (prestations monétaires aux familles : complément mode de garde – CMG – pour un assistant maternel, garde à domicile ou mode prestataire, allègement de charges au titre de la déduction forfaitaire, etc.)	5 044	1 185	6 229
Établissements d’accueil des jeunes enfants (EAJE) (dépenses de fonctionnement et d’investissement –Plans crèches, etc.)	6 274	-	6 274
Accueils de loisirs sans hébergement (ALSH)	-	208	208
École préélémentaire (ministère de l’Éducation nationale et collectivités locales)	574	14 340	14 914
Dépense fiscale ([50]) (crédit d’impôt pour frais de garde, crédit d’impôt famille, etc.)	1 423	328	1 752
TOTAL – dont branche Famille – dont collectivités territoriales – dont État	13 315 8 548 2 975 1 792	16 062 1 359 6 997 7 705	29 377 9 907 9 972 9 498 <