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PREMIÈRE PARTIE :
LES SERVICES PUBLICS AU CŒUR DE L’ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES RURAUX

Alors que plusieurs vagues de réformes de l’action publique se sont traduites par la fermeture de nombreux services publics et le développement des démarches administratives en ligne, les territoires ruraux, souvent éloignés des grandes infrastructures de transport comme des infrastructures numériques, se sont sentis abandonnés. Dans le même temps, les grands pôles métropolitains drainaient activités économiques et culturelles.

À l’heure où le numérique permet de délocaliser nombre d’activités et où nos concitoyens aspirent de plus en plus à une meilleure qualité de vie, l’accès aux services publics au sens le plus large devient une question centrale, pour lutter contre la déprise de certains territoires en y engageant une dynamique de développement. Les experts entendus dans le cadre de ces travaux ont confirmé le lien étroit entre présence des services publics et attractivité des territoires (sans population, les services publics ont vocation à disparaître et là où les services publics ne sont pas accessibles, de nouveaux habitants ne s’installeront pas).

Or l’accès à ces services est possible de deux façons : par voie numérique, canal de plus en plus répandu pour l’accès à de nombreux services publics, mais aussi sur place car l’humain ne peut être totalement remplacé par le numérique, a fortiori pour les personnes qui en sont éloignées, nombreuses dans les campagnes. Les services de proximité permettent aussi de maintenir une vie sociale dans des territoires qui souffrent d’une fracture géographique.

Dans ce contexte, l’accès au numérique représente un préalable pour des territoires éloignés des grandes infrastructures et les services de proximité une nécessité pour lutter contre la déprise et développer leur attractivité dans un contexte où la qualité de vie devient une priorité pour nos concitoyens.

I. L’ACCÈS AU NUMÉRIQUE, PREMIER DES SERVICES PUBLICS

« Le numérique, ce n’est pas un luxe, c’est un droit », rappelait récemment le ministre chargé de la ville et du logement lors d’un débat sur la couverture numérique ([4]). Or, si des initiatives se sont succédé depuis quinze ans pour développer la couverture numérique et des progrès réels ont été enregistrés sur la période récente, les territoires ruraux ont encore un retard à combler.

A. LE NUMÉRIQUE, UN ENJEU VITAL ET PORTEUR D’AVENIR

L’accès à internet est devenu un service de première nécessité et la couverture numérique du territoire peut être assimilée, en termes de défi, à l’électrification au XIXe siècle. Dans les territoires isolés, l’enjeu peut être vital au sens premier du terme car il permet d’appeler du secours. Le numérique constitue aussi un moyen incontournable pour lutter contre la désertification rurale et développer l’attractivité de ces territoires.

1. Le numérique au cœur de l’attractivité des territoires ruraux

Des territoires attractifs malgré un sentiment d’abandon

L’association Familles rurales a fait réaliser par l’IFOP une étude originale ([5]), en analysant l’opinion des ruraux par rapport à celle de l’ensemble des Français, et riche d’enseignements. Même si le regard des Français sur le monde rural est équivoque – la qualité de vie leur inspire une certaine envie, mais la ruralité est souvent associée au déclin –, les ruraux sont contents de leur sort ([6]).

Néanmoins, le monde rural éprouve un sentiment d’abandon, partagé d’ailleurs par le reste de la population, qui est lié au recul des services publics, sentiment qui nourrit leur pessimisme, et qui contribue au déclin de l’attractivité des territoires. « Au‑delà d’un sentiment global de délaissement, les ruraux regrettent la disparition progressive de l’État dans leurs territoires et à travers lui la matérialisation de la solidarité nationale (57 % d’entre eux considèrent que leur commune ne bénéficie pas de l’action des pouvoirs publics contre 36 % des Français, soit un écart spectaculaire de 21 points). […] Plus les personnes interrogées habitent depuis longtemps en milieu rural, plus le sentiment de ne pas bénéficier de l’action publique est fort : 61 % des ruraux vivant depuis plus de 30 ans en milieu rural estiment que leur commune est délaissée par les pouvoirs publics, contre 51 % des ruraux y vivant depuis moins de 5 ans, soit un écart de 10 points. »

Dans le même temps, la vie à la campagne est plébiscitée par une large majorité de Français tandis que plus d’un tiers souhaiteraient y travailler et y vivre.

Contrairement aux idées reçues, les dirigeants d’entreprise portent un regard positif sur le monde rural : 70 % d’entre eux l’associent au mot « dynamique » et 56 % au mot « moderne » contre 50 % et 46 % de l’ensemble des Français ([7]).

Le monde rural reste attractif pour les jeunes : c’est le point de vue de 60 % des moins de 25 ans, contre 45 % pour l’ensemble des Français.

Source : Étude de l’IFOP « Territoires ruraux : perceptions et réalités de vie » réalisée pour Familles rurales, octobre 2018.

Pour les personnes interrogées, qualité de vie, environnement et moindre coût de la vie viennent en tête des critères d’attractivité des territoires ruraux.

Source : Étude de l’IFOP « Territoires ruraux : perceptions et réalités de vie » réalisée pour Familles rurales, octobre 2018.

Téléphonie mobile et internet, indispensables à tous les habitants

La forte diffusion des smartphones, dont disposent aujourd’hui deux Français sur trois, s’accompagne d’un essor des pratiques digitales depuis un téléphone mobile. On l’utilise ainsi de plus en plus pour naviguer sur internet, télécharger des applications, faire des recherches géolocalisées, regarder des vidéos…

Le Baromètre du numérique 2018 confirme cette tendance : 46 % de la population de plus de 12 ans se connecte à internet principalement depuis le smartphone, soit 4 points de plus qu’en 2017. En 2018, 61 % des détenteurs de smartphones se connectaient à internet par le réseau 4G, soit 20 points de plus en deux ans.

Selon cette même enquête, 98 % des jeunes de 18‑24 ans possèdent un smartphone, 86 % utilisent la 4G et 83 % utilisent le smartphone pour se connecter à internet ; ils passent aussi plus de temps à visionner sur internet des vidéos ou des films que devant un poste de télévision (14 heures contre 10 heures par semaine). Tous utilisent quotidiennement internet. Cette évolution des usages souligne le risque évident de voir les jeunes quitter un territoire qui ne disposerait pas d’une bonne couverture numérique.

Le Baromètre du numérique 2018 met également en lumière la forte hausse de la fréquence d’utilisation d’internet chez les populations les moins connectées ; ainsi, les 70 ans et plus sont désormais 60 % à utiliser internet contre 38 % en 2015, 45 % en faisant un usage quotidien (contre 22 % en 2015).

Le numérique, socle du développement de nouvelles activités économiques

Plusieurs travaux font état de mutations profondes concernant les communes rurales dont le professeur de géographie à l’Université Montpellier III Pascal Chevalier relève que, depuis les années 2000, elles sont devenues un espace d’innovation et de création d’activités pour ceux qui viennent s’y établir ([8]).

Ainsi, relève‑t‑il, « nous étions persuadés que ces populations venaient suite à un échec professionnel en ville et cherchaient refuge à la campagne, or près de 85 % d’entre eux sont des personnes insérées professionnellement qui migrent pour des raisons mûrement réfléchies ». Les trois quarts de ces nouveaux venus sont ainsi créateurs de micro‑entreprises et d’activités innovantes.

Plusieurs types d’activités fort différentes se développent ainsi dans ces territoires : les projets d’installation agricoles – les moins nombreux mais plus durables – et les projets liés à l’agritourisme, plus fragiles mais aussi des micro‑entreprises de services : outre les services à la personne (aide au maintien à domicile des personnes âgées, assistantes maternelles), les activités de services concernent également le secteur du numérique et de la communication. Pour ces nouveaux arrivants, la campagne devient ainsi un espace d’opportunités professionnelles. Ainsi, M. Pascal Chevalier qualifie la mobilité des créateurs d’activités comme une composante complémentaire des migrations classiques vers la campagne de couples avec enfants. « Ce qui change c’est qu’on ne vient plus uniquement pour vivre en milieu rural, mais aussi pour y travailler. »

Pour sa part, M. Laurent Rieutort, géographe, professeur à l’Université Clermont‑Auvergne et directeur de l’Institut d’Auvergne du développement des territoires ([9]), constate que les espaces ruraux accueillent de plus en plus de cadres : « Les espaces ruraux enregistrent souvent un renouveau démographique et socio‑économique qui est lié à un niveau élevé d’innovations et de créativité. Ces évolutions sont pour partie tirées par le développement de la sphère résidentielle, certes, mais aussi par le développement des activités productives. L’agriculture, qui représente 10 % des emplois dans les espaces peu denses, et l’industrie (20 % des emplois) se recomposent et innovent en même temps que d’autres activités tertiaires s’installent sur les territoires. »

Une étude du think tank Terra Nova ([10]) relevait également le rôle de l’économie collaborative : 30 % des villages ont au moins une annonce Airbnb (alors que 2/3 de ces villages ne comptent aucun hôtel) ; quelque 123 000 personnes ont été accueillies par ce biais, ce qui a généré des revenus directs et indirects (travaux de rénovation et d’entretien, dépenses des voyageurs) dans ces territoires.

Le numérique permet ainsi de désenclaver des territoires isolés : « Les nouveaux usages et outils permettent d’envisager un développement économique différent, plus déconcentré, une qualité de services publics et de santé réellement égalitaires sur l’ensemble du territoire national et de facto un retour dans le monde rural de populations qui devaient jusqu’alors vivre et travailler dans les grands centres urbains » ([11]).

Dans le même esprit, le développement du télétravail constitue une formidable opportunité pour des personnes, y compris des agents publics, aspirant à vivre dans un environnement de qualité et par conséquent pour les territoires qui les accueillent.

Les géographes, économistes ou démographes entendus par les rapporteurs ont souligné l’importance déterminante de la couverture numérique pour les territoires ruraux : pour Gérard‑François Dumont, le numérique y est plus important que l’autoroute ou le TGV, il n’y a pas d’avenir dans ces territoires sans le numérique, tandis que Jean Viard insiste sur la capacité des entreprises numériques à enclencher une dynamique vertueuse de création de richesse et d’innovation.

Certes, le numérique ne peut être considéré comme un facteur d’attractivité à lui seul mais il s’agit d’un « service minimum » soulignait le géographe Pascal Chevalier, faisant, sur ce point, le parallèle avec l’extension du réseau autoroutier qui, dans les années 1970, n’a pas tenu ses promesses pour la revitalisation des campagnes. Le numérique est désormais indispensable au maintien et au développement de toute activité économique et sociale car « si la couverture numérique est mauvaise, les gens ne s’installeront pas » ([12]). Le développement de nouveaux services tels la télémédecine ou les rendez‑vous à distance rendus possibles par visioconférences, la nécessité de télécharger des documents imposent d’assurer une couverture numérique de qualité.

Le numérique, essentiel pour une relocalisation de services de l’État dans les territoires ruraux

À l’appui du constat que les emplois publics non locaux (produisant des services destinés au département, à la région ou à la Nation) sont plus nombreux dans les métropoles (les grandes métropoles comptent près de 10 emplois publics pour 100 habitants quand les zones rurales en comptent 7), France Stratégie, dans son récent rapport sur la relocalisation des emplois publics ([13]), dont l’analyse détaillée figure en annexe n° 2, invite à une réflexion d’ensemble sur la localisation des emplois publics. Prenant l’exemple de la politique de mutualisation conduite dans le réseau des caisses d’allocations familiales et consistant à confier à certains services départementaux une activité pour l’ensemble du territoire, les auteurs du rapport constatent qu’une telle approche permettrait à des zones en difficulté économique ou en déprise démographique d’accueillir des services interdépartementaux ou interrégionaux, ou de voir leurs services locaux maintenus, en confiant à leurs agents des tâches réalisables à distance.

Lors du débat qui s’est tenu à l’Assemblée nationale le 29 avril dernier sur le maintien des services publics sur le territoire, M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, est revenu sur l’engagement du Gouvernement de redéployer des fonctionnaires dans les territoires ruraux et périurbains, afin d’éviter leur concentration dans la région parisienne ou les métropoles régionales.

Il a ainsi précisé que chaque ministère avait été chargé d’identifier « les services ou les directions chargés de l’instruction de dossiers, n’ayant pas vocation à recevoir du public issu du territoire où ils sont implantés aujourd’hui, afin de les déplacer dans des zones rurales ou périurbaines », que ces redéploiements se feraient sur la base du volontariat et que le plafond de la prime dédommageant les déménagements des agents acceptant une mobilité géographique avait été doublé.

Là encore, ces perspectives confortent le besoin d’une bonne couverture numérique dans les territoires concernés pour y favoriser la réimplantation de services de l’État.

2. Le numérique, principale voie d’accès aux services publics

Dans le cadre d’une politique publique engagée de longue date et fondée sur une diminution de la dépense publique, de nombreux services publics ont disparu des territoires.

Une tendance de fond : la diminution des implantations de services publics et la dématérialisation des démarches administratives

Cette tendance, qui n’est pas nouvelle et répond à des logiques différentes (faible densité et évolution des populations habitant les territoires ruraux, évolution des services, développement du numérique), a nourri un sentiment d’abandon renforcé par une couverture numérique défaillante.

L’universitaire François Taulelle ne dit pas autre chose : « La présence des services publics a fortement diminué et ce tout particulièrement depuis la fin des années 2000 avec la révision générale des politiques publiques (RGPP). Certes, ces évolutions répondent à des logiques différenciées en fonction notamment de l’évolution des technologies, mais la tendance vers la réduction de la présence est nettement lisible » ([14]).

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Source : Revue « 36 000 communes », n° 363, mars 2019.

L’accès aux services publics par voie numérique s’est donc désormais inscrit dans le quotidien des Français : en 2016, 62 % des personnes interrogées dans le cadre d’une enquête du CRÉDOC avaient réalisé en ligne des démarches administratives ou fiscales, taux dont la forte progression (+ 9 points en un an) plaçait cet usage devant les achats en ligne et le suivi de l’actualité ([15]).

Des services publics dont le développement repose sur le numérique

Les territoires isolés comptent particulièrement sur le numérique pour compenser leur enclavement et leur manque d’équipements par rapport aux zones denses.

À titre d’exemple, le projet de loi d’orientation des mobilités prévoit l’ouverture des données de l’offre de transport sur tout le territoire, à partir de décembre 2019 et au plus tard d’ici 2021, afin de rendre accessibles « en un clic » toutes les informations sur les transports et de faciliter la combinaison de plusieurs solutions. Ces évolutions, prévues dans un futur proche, vont de pair avec une bonne couverture numérique.

L’accès au numérique est aussi au cœur de la valorisation des écoles rurales, point de vue exprimé très récemment par la Cour des comptes pour qui l’école rurale a tout particulièrement besoin du numérique en raison de son éloignement des services culturels ; par ailleurs, les enseignants de petites écoles chargés de classes uniques peuvent trouver, avec le numérique, un moyen de rompre leur isolement. Or, malgré les efforts des collectivités territoriales et des équipes éducatives locales, « les écoles ont été souvent négligées dans le choix des priorités de raccordement » ([16]).

Pour la Cour, si la loi de refondation de l’école de la République du 8 juillet 2013 a créé un service public du numérique éducatif, « celui‑ci est loin d’être effectif notamment dans les écoles rurales mal connectées et équipées ».

Plusieurs programmes ont pourtant été initiés en faveur des écoles rurales (tels que « Collèges et ruralité » en 2016) mais la Cour regrette que la méthode des appels à projets, justifiée par le recours au Programme d’investissement d’avenir (PIA), « creuse les inégalités entre les écoles dotées et les autres, au lieu d’assurer partout la mise en place d’un service de base ». Pour la rentrée 2018‑2019, au titre du PIA, l’initiative « Écoles numériques innovantes et ruralité » a prévu un co‑financement par l’État de projets relatifs au numérique.

Au‑delà des critiques de la Cour des comptes sur la mise en œuvre du service public numérique pour l’éducation ([17]), le numérique a désormais toute sa part dans les usages mais aussi dans l’enseignement scolaire (initiation au codage à l’école primaire, enseignement du codage et de l’informatique au collège, des sciences numériques au lycée à partir de la rentrée scolaire 2019, certification de compétences dès la rentrée scolaire 2019 avec la nouvelle plateforme de test PIX), la couverture et les équipements numériques dans les établissements scolaires sont donc fondamentaux.

Le numérique est également devenu un vecteur d’accès aux soins : tout d’abord avec le développement des prises de rendez‑vous en ligne via les plateformes dédiées.

De même, le projet de loi relatif à l’organisation et à la transformation du système de santé, adopté le 16 juillet dernier, prévoit la création de l’espace numérique en santé, compte personnel en ligne qui permettra à chaque Français d’accéder à son dossier médical partagé, à des applications et à des informations de santé, dispositif qui suppose naturellement un accès de tous les usagers au numérique.

Le rapport de la commission d’enquête sur l’égal accès aux soins des Français insistait également ([18]) : « Afin de ne pas ajouter une fracture territoriale numérique à la fracture territoriale de santé, il faudra avant tout installer les bons tuyaux : le déploiement de la télémédecine nécessitera une couverture numérique en très haut débit sur l’ensemble du territoire, ce qui n’est pas encore le cas aujourd’hui, et qui doit être une priorité absolue ».

Or, convenait M. Cédric O, secrétaire d’État chargé du numérique, lors de sa première audition devant la commission des affaires économiques le 3 avril dernier ([19]) : « Si l’on a les services mais pas les réseaux ou les réseaux mais pas les services, en termes de continuité de l’État, le compte n’y est pas ».

B. DES PLANS AMBITIEUX POUR RÉDUIRE LA FRACTURE NUMÉRIQUE

« Le numérique, on a cru, pendant de nombreuses années que cela allait être la solution miracle pour lutter contre les fractures territoriales, la réalité c’est qu’au moment où je vous parle, le numérique a accentué les fractures territoriales », tels étaient les premiers mots de M. Julien Denormandie, ministre chargé de la ville et du logement, lors du débat de la proposition de résolution relative à la couverture numérique du territoire présentée par Mme Marie‑Christine Dalloz ([20]).

Ce qui devait favoriser l’égal accès des citoyens – en particulier les plus isolés – aux services publics est devenu un handicap compte tenu du retard pris sur la couverture numérique du territoire. Si l’accélération du déploiement de la couverture fixe et mobile, engagée à la fin de l’année 2017, a permis, à l’appui d’investissements massifs, une amélioration notable de la couverture numérique, les difficultés d’équipement se concentrent sur les territoires peu denses où l’initiative publique doit se substituer à une initiative privée défaillante.

1. Une situation toujours pénalisante pour les territoires ruraux

La faible densité de la France, de moitié inférieure à celle de ses voisins (106 habitants au km2 contre 234 en Allemagne, 272 au Royaume‑Uni et 203 en Italie ([21])), pénalise lourdement les territoires ruraux.

Ainsi Patrick Levy‑Waitz, président de la Fondation Travailler autrement et chargé de la « mission Coworking » par le ministère de la cohésion des territoires, résumait‑il récemment ([22]) : « Il est urgent d’en finir avec la situation d’abandon à laquelle sont confrontés les territoires ruraux. La première raison de cet abandon (…) est liée aux mutations économiques globales, qui, (…) ont provoqué de nombreuses délocalisations d’entreprises. La seconde raison (…) c’est l’abandon numérique du territoire rural. En effet, alors qu’au moment de l’apparition du numérique dans les années 1990 les zones urbaines se sont équipées pour développer de nouvelles activités, la puissance publique n’a pas anticipé la fracture naissante avec les espaces ruraux et la nécessité de les accompagner pour permettre à tous les territoires d’être égaux dans la République. »

Malgré les initiatives prises en 2010 puis le lancement, en 2013, d’un plan France très haut débit (PFTHD) dont l’objectif était de couvrir d’ici 2022 tout le territoire en débit supérieur à 30 Mbits/s, les difficultés d’accès ont perduré, pénalisant particulièrement les territoires ruraux.

Une étude de la Commission européenne publiée en février 2015 recensait 43 % de foyers français raccordables au très haut débit fixe et 12 % des foyers effectivement abonnés à une offre très haut débit, contre une moyenne européenne respectivement de 68 % et de 24 % ; cette même année, plus d’un Français sur dix ne disposait pas d’un accès à un débit supérieur à 3 Mbit/s ([23]).

En 2016, une enquête du CRÉDOC ([24]) mettait en avant les difficultés persistantes d’accès aux services mobiles dans les zones peu denses :

Proportion de personnes éprouvant des difficultés à passer des appels,
envoyer ou recevoir des SMS sur le mobile depuis le domicile

Ensemble de la population de 12 ans et plus disposant d’un téléphone mobile, en %

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Source : CRÉDOC, Enquête sur les « Conditions de vie et les aspirations », juin 2016.

La même enquête réalisée auprès d’un échantillon de personnes habitant les zones peu denses ([25]) soit quelque 22 600 communes, 11,5 millions de personnes, 18 % de la population métropolitaine, relevait des difficultés plus marquées d’accès à internet depuis un téléphone mobile.

En septembre 2017, l’association de consommateurs UFC Que choisir constatait : « Mal vécue de longue date par ceux qui la subissent, la fracture numérique prend aujourd’hui des proportions dramatiques puisque selon notre étude, 11,1 % des consommateurs (soit 7,5 millions) sont inéligibles à un Internet de qualité (débit théorique supérieur à 3 Mbit/s). Cette exclusion numérique frappe majoritairement les plus petites communes de France. Ainsi, dans les communes de moins de 1 000 habitants, moins des deux tiers de la population a en moyenne accès à Internet dans de bonnes conditions alors que c’est le cas pour au moins 86,8 % des consommateurs dans les autres zones. »

Elle déplorait aussi que le déploiement des réseaux de nouvelle génération (fibre optique, câble…) creuse les inégalités territoriales, le meilleur du très haut débit étant accessible pour moins de 1 % des habitants en Creuse ou en Dordogne et pour plus de 90 % des habitants à Paris ou dans les Hauts‑de‑Seine.

Le Baromètre du numérique 2018 identifiait quant à lui l’impact du lieu de résidence sur la vitesse de connexion. Ainsi, 16 % des individus habitant des communes rurales affirmaient avoir une vitesse de connexion inférieure à 8 Mbits/s, tandis que 25 % des personnes résidant dans des villes de plus de 100 000 habitants disposaient d’une connexion internet supérieure à 30 Mbits/s ; 70 % de celles‑ci affirmaient avoir une qualité de connexion suffisante pour regarder ou télécharger des films, des vidéos ou des séries contre 30 % des habitants des communes rurales.

2. Les plans THD et le New deal mobile, un changement de méthode pour résorber la fracture territoriale numérique

Contrairement au déploiement des grands réseaux publics d’énergie et de transport, la couverture numérique du territoire s’est déployée dans le cadre d’une règlementation européenne basée sur la concurrence, à l’exception des zones où la défaillance du marché justifie une intervention publique. Ce cadre a vocation à ouvrir aux citoyens européens l’accès à une couverture numérique en très haut débit à l’horizon 2025 (les principaux acteurs économiques et sociaux devraient accéder à une connexion permettant d’envoyer et de recevoir 1 Gbit de données par seconde et les foyers, urbains comme ruraux, accéder à une vitesse de téléchargement de 100 Mbits/s pouvant évoluer vers 1 Gbit/s). Pour les territoires ruraux, malgré les efforts des acteurs publics, cet objectif est longtemps resté un horizon très lointain…

Le réseau s’est en effet construit sur un modèle économique à deux vitesses : rapidement dans les zones denses donc rentables à l’initiative d’opérateurs privés, tant bien que mal et de façon hétérogène dans les zones peu denses, à l’initiative des collectivités territoriales.

Dans un contexte d’évolution technologique rapide, le développement du réseau numérique des territoires ruraux repose donc sur l’initiative de collectivités territoriales souvent dépourvues de moyens d’expertise propres.

a. Quinze ans d’initiatives peu efficaces pour combler le fossé du numérique

Plusieurs raisons ont pénalisé le déploiement du numérique dans les territoires ruraux : le choix de la fibre, qui, à terme, est celui de la qualité et de l’équité, le contexte concurrentiel et le défaut d’outils de pilotage.

Depuis le début des années 2000, plusieurs textes et programmes se sont succédé pour faciliter le déploiement des réseaux de communications électroniques. Ils ont certes permis une extension très rapide du réseau, au regard du temps qu’il a fallu pour installer l’électricité et le téléphone, mais ont aussi accentué la fracture territoriale.

En 2004, la loi pour la confiance dans l’économie numérique ([26]) pose les fondations du développement des réseaux numériques dans les territoires sous‑équipés en donnant compétence aux collectivités territoriales pour constituer et exploiter des réseaux de communications électroniques via les réseaux d’initiative publique (RIP) qui peuvent ensuite être mis à disposition des opérateurs ([27]) ; les collectivités pouvant fournir des services de communications électroniques aux utilisateurs, si l’initiative privée fait défaut.

En 2008, la loi de modernisation de l’économie ([28]) adapte le cadre du déploiement des réseaux, dans la perspective d’une généralisation du très haut débit ; elle est complétée, en 2009, par une loi relative à la lutte contre la fracture numérique ([29]) qui instaure un schéma pour permettre un déploiement cohérent du réseau, à l’échelle départementale ou pluri-départementale ([30]), et crée un fonds d’aménagement numérique des territoires.

Au‑delà du cadre législatif construit par strates, des plans de couverture numérique se sont enchaînés depuis 2010, année de lancement du programme national très haut débit (PNTHD) dont l’objectif était de raccorder 70 % de la population au très haut débit en 2020 et 100 % d’ici 2025, en privilégiant la technologie du FttH (fibre chez l’habitant), considérée comme la plus performante et la plus pérenne.

Afin de répartir les zones à équiper entre opérateurs privés et pouvoirs publics, l’ARCEP a lancé aux opérateurs un appel à manifestations d’intentions d’investissement (AMII) à horizon de cinq ans pour ensuite organiser l’intervention publique dans les zones restantes (un Fonds national pour la société numérique – FSN – étant créé à cette fin).

Dans la continuité des engagements gouvernementaux de 2010, le plan de couverture France très haut débit (PFTHD) lancé en 2013 a fixé un objectif de couverture ambitieux : la couverture de tout le territoire en très haut débit (30 Mbits/s) en 2022 et 80 % des ménages en FttH, un objectif intermédiaire prévoyant l’accès au très haut débit pour 50 % de la population en 2017.

Les investissements pour les zones d’initiative publique sont évalués à 14 milliards d’euros dont la moitié issus de fonds publics (subventions de l’État, collectivités territoriales, prêts de la Caisse des dépôts, subventions et prêts européens), l’autre moitié provenant de la commercialisation des réseaux auprès des fournisseurs d’accès à internet.

À la fin de l’année 2014, la fracture entre les zones d’investissement privé et les zones d’investissement public restait très importante.

En ce qui concerne le réseau fixe, la couverture en débit supérieur à 30 Mbit/s s’élevait, en 2015, à 59,8 % de la population en zone privée contre 21,2 % en zone publique, les auteurs d’un rapport sénatorial ([31]) regrettant également le caractère insuffisamment contraignant des engagements des opérateurs en zone AMII.

La question du soutien financier de l’État pour déployer la couverture numérique dans les territoires ruraux reste un sujet crucial : alors qu’en 2015, le même rapport plaidait pour la mise en place de sources de financement pérennes, le récent débat sur la proposition de résolution relative à la couverture numérique du territoire, tenu à l’Assemblée nationale le 18 juin dernier, témoigne de l’inquiétude récurrente des élus sur ce point ([32]).

Concernant la couverture mobile, les auteurs du rapport sénatorial cité plus haut regrettaient que son développement ait pâti d’« un manque de priorisation entre les objectifs de politiques publiques : aménagement du territoire, préservation des finances publiques, baisses tarifaires au profit du consommateur, stimulation des investissements privés, valorisation du domaine public hertzien, promotion de la santé, environnement ».

Afin de combler les inégalités territoriales de la couverture mobile, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques prévoit, à l’appui d’un nouveau recensement des zones blanches, leur couverture en téléphonie mobile (2G) et en internet mobile (3G) au moyen d’un accord contraignant conclu avec les opérateurs en mai 2015.

En 2016, la loi pour une République numérique facilite et encadre les usages du numérique, et ouvre en open data les données issues des cartes de couverture mobile.

Dans le même esprit, le site monreseaumobile.fr ouvert par l’ARCEP a permis l’identification de trois niveaux de qualité de réseau et une nouvelle définition des zones blanches fondée sur l’expérience des habitants, ce qui a conduit à en multiplier le nombre, la nouvelle cartographie diffusée en octobre 2017 ouvrant la voie à un changement de méthode pour développer la couverture numérique.

Malgré ces évolutions, le débat autour du nombre de citoyens n’ayant pas accès à une couverture mobile effective n’est pas clos.

b. Un changement de méthode pour accélérer le déploiement du réseau

Lors de la Conférence nationale des territoires tenue à Cahors le 14 décembre 2017 et consacrée au plan « Aménagement numérique des territoires », le Premier ministre a précisé les conditions de mise en œuvre des annonces du Président de la République six mois plus tôt pour réduire la fracture numérique.

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Source : Petit guide de l’aménagement numérique des territoires, Agence du numérique, décembre 2018.

Au titre du réseau fixe (PFTHD) : l’objectif ambitieux du plan de 2013 prévoyant une couverture complète du territoire en très haut débit (plus de 30 Mbit/s) d’ici 2022, a été complété par un objectif intermédiaire de couverture en bon haut débit (plus de 8 Mbit/s) d’ici 2020, les engagements des opérateurs étant encadrés par le renforcement des dispositions de l’article L. 33‑13 du code des postes et des communications électroniques.

Article L. 33‑13 du code des postes et des communications électroniques

Le ministre chargé des communications électroniques peut accepter, après avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, les engagements, souscrits auprès de lui par les opérateurs, de nature à contribuer à l’aménagement et à la couverture des zones peu denses du territoire par les réseaux de communications électroniques et à favoriser l’accès des opérateurs à ces réseaux.

L’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en contrôle le respect et sanctionne les manquements constatés dans les conditions prévues à l’article L. 36‑11.

Cette procédure peut également concerner les déploiements prévus dans le cadre d’une convention locale qui est transmise conjointement par l’opérateur qui souscrit les engagements et par la collectivité ou le groupement de collectivités concerné au ministre chargé des communications électroniques. Ce dernier s’assure de la cohérence du projet local avec les dispositifs nationaux avant d’effectuer la saisine de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prévue au premier alinéa du présent article.

Le choix de la fibre est conforté car elle permet notamment de maintenir une qualité de transmission quelle que soit la distance, ce qui est important pour les territoires isolés. Toutefois, son déploiement, plus lent que d’autres technologies, a engendré un important retard de la France par rapport à ses voisins européens qui avaient opté pour des stratégies de court terme. Pour le combler, des solutions technologiques alternatives, filaires (notamment le réseau en cuivre) et non filaires (satellite, boucle locale radio, 4G fixe) permettront d’assurer l’accès à internet dans les territoires isolés ; un observatoire de l’internet fixe permettant le suivi du déploiement des réseaux de fibre optique.

Objectif de couverture en réseau fixe (second semestre 2018)

Source : Avis de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2019 (n° 1255).

Alors qu’en 2018, un peu plus de 16 millions de lignes restaient à construire pour tenir l’objectif de 2022 ([33]), le Premier ministre, dans une communication de mars 2019 ([34]), a indiqué l’ouverture en 2018 de 3,5 millions de lignes en fibre optique FttH (2 millions en 2016, 4 millions prévues pour 2019).

Dans les territoires isolés où les collectivités territoriales ont dû pallier l’absence des opérateurs en créant les RIP, près de 750 000 lignes FttH ont été établies, ce dispositif permettant, selon le Premier ministre, de couvrir, en fibre, 60 % des zones peu denses ([35]).

Les 40 % restants sont constitués de trois types de zones :

– celles devenues économiquement viables pour les opérateurs permettant aux collectivités de lancer, dans le cadre des dispositions de l’article L. 33‑13 du code des postes et communications électroniques, un appel à manifestation d’engagements locaux (AMEL), contractualisation moins coûteuse que les RIP pour les collectivités territoriales car permettant la prise en charge des investissements par les opérateurs ;

– celles qui seront équipées de la fibre jusqu’à un nœud de raccordement pour améliorer la qualité du débit ;

– les 1,5 à 2 millions de foyers les plus isolés qui pourront bénéficier d’une enveloppe d’un maximum de 150 euros pour installer des équipements de réception d’internet par satellite ou par les réseaux hertziens terrestres (parabole, antenne ou box) pour tenir l’objectif de couverture à la fin de l’année 2020.

Le financement des réseaux d’initiative publique

Source : L’aménagement numérique des territoires – Conférence nationale des territoires, 14 décembre 2017.

Le déploiement du réseau mobile a longtemps souffert d’un défaut de diagnostic dans la mesure où toutes les zones considérées comme couvertes ne permettaient pas un accès réel au réseau mobile. Une cartographie plus conforme à la réalité de la couverture a ouvert la voie à un changement de méthode basé sur :

– la définition de nouvelles obligations de couverture pour les opérateurs ;

– la simplification des procédures de déploiement des antennes ;

– plus de transparence sur la couverture fixe et mobile combinée à une redéfinition des zones blanches (des zones antérieurement qualifiées de grises ont ainsi été qualifiées de blanches).

Au 1er avril 2018, la Cour des comptes faisait état de la couverture numérique suivante :

état de la couverture numérique mobile 4G au 1er avril 2018

	Couverture population en %	Couverture territoire en %
France tous opérateurs confondus	88,6	66,9
Dans les départements non ruraux	93,5	76,6
Dans les départements ruraux	83,7	57,1

Source : Cour des comptes d’après fichiers Arcep-Open data.

Conclu le 14 janvier 2018, le New deal mobile prévoit d’apporter la 4G aux 10 000 communes qui, fin 2017, ne l’avaient pas et dans lesquelles vivent plus d’un million de Français, et qui représentent 10 % du territoire.

Tirant les enseignements d’un processus de mise aux enchères des fréquences, bénéfique pour les caisses de l’État mais conduisant les opérateurs à rechercher une rentabilité rapide de leurs investissements par la couverture des zones denses, le Gouvernement a renoncé à des recettes de plusieurs milliards en contrepartie desquelles les opérateurs se sont vus demander des engagements contraignants de couverture du territoire, retranscrits dans les licences afin de les rendre juridiquement opposables. À ce titre :

– d’ici fin 2020, les opérateurs devront fournir un service très haut débit mobile en équipant tous leurs sites existants (2G/3G) ainsi que tous leurs nouveaux sites en 4G ([36]). Cet accord prévoit également l’amélioration de la couverture de tous les axes routiers prioritaires ([37]) et du réseau ferré régional ([38]) ainsi qu’à l’intérieur des bâtiments ;

– un dispositif de couverture ciblée a été mis en place pour améliorer la couverture de zones identifiées par les collectivités territoriales et le Gouvernement. Ainsi, chaque opérateur sera tenu d’assurer la couverture de 5 000 nouvelles zones grâce à de nouveaux sites dont certains seront mutualisés ([39]).

Par ailleurs, en novembre 2018, la loi dite ELAN portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a simplifié le déploiement des nouveaux équipements de téléphonie mobile.

Lors d’un déplacement le 22 mars dernier dans le Gers, le Premier ministre faisait état de 4 000 pylônes équipés en 4G depuis janvier 2018, 700 sites par opérateur devant être définis pour 2019.

Désormais, un atlas cartographique par département, réalisé avec le concours des opérateurs, permet de suivre l’évolution de la couverture numérique. Une carte du déploiement de la fibre figure par ailleurs sur le site de l’ARCEP, qui prépare un outil complet de la couverture du territoire par les réseaux fixes toutes technologies confondues, à l’échelle de l’adresse.

Si l’accélération récente du déploiement de la couverture fixe et mobile, à l’origine d’investissements considérables – le déploiement du THD sur le territoire représente un investissement de plus de 20 milliards d’euros dont la plus grande part est supportée par les opérateurs ([40]) –, permet à de plus en plus de nos concitoyens d’accéder à internet, des obstacles restent à surmonter concernant particulièrement les territoires isolés.

3. Des obstacles à surmonter

Les travaux et débats récents ainsi que les auditions conduites par les rapporteurs témoignent des difficultés techniques, financières et organisationnelles qui doivent encore être surmontées pour assurer une couverture réelle, de qualité et pérenne dans les territoires isolés.

En effet, 1 % du territoire est toujours en zone blanche et 6 % ne bénéficie que d’une couverture mobile limitée (qui nécessite des contorsions) soit 180 000 personnes qui, légitimement, se sentent exclues ; 15 % du territoire ne bénéficie toujours pas de la 4G même si cette proportion décroît fortement ; par ailleurs, 30 % des habitants des communes de moins de 1 000 habitants ne disposent pas d’un débit de 3 Mbits/s.

a. Des difficultés qui concernent particulièrement les territoires isolés

Les territoires qualifiés de ruraux sont confrontés à des difficultés qui leur sont propres ; elles concernent la tenue des objectifs de couverture réelle et de qualité ainsi que le soutien de l’initiative publique sur laquelle repose le développement du réseau dans ces territoires.

– Les questions du coût et des technologies utilisées pour tenir les objectifs de 2020 et 2022

Certains des interlocuteurs entendus par les rapporteurs ont formulé des inquiétudes quant à la tenue des objectifs de couverture pour 2020 (8 Mbit/s) et 2022 (30 Mbit/s), alors même que près de 7 millions de nos concitoyens n’ont pas accès à la qualité minimale de connexion. Quant au déploiement de la fibre, la faible densité et la difficulté d’accès compliquent l’installation et grèvent les coûts.

Certes, il a été indiqué aux rapporteurs que l’objectif de 2020 serait tenu grâce au mix des technologies et à l’obligation contractuelle sous peine de sanction dans les zones d’initiative privée et peu denses. Pour autant, les solutions hertzienne ou satellite ne sont équivalentes ni en terme de prix ni en terme de qualité ; si on y a recours de manière transitoire, elles sont par nature partagées et donc plus rapidement saturées.

Ainsi, l’observatoire de la qualité de l’internet mis en place par l’UFC Que choisir relève que la qualité de la connexion décroît avec la taille de la commune et que le temps de chargement d’une page web prend une seconde de plus dans les zones rurales soit 30 % de temps de plus qu’en zone dense tandis qu’avec du haut débit, des difficultés de lecture vidéo interviennent dans 25 % des cas en zones rurales pour 11 % en zones denses.

La question du coût de raccordement (le fameux dernier kilomètre dans les zones difficiles d’accès et peu peuplées) se pose tant pour les collectivités qui financent les RIP que pour les usagers, et de façon très aiguë outre-mer.

La division du territoire entre des réseaux d’initiative publique et des réseaux d’initiative privée se traduit par des inégalités tarifaires car la concurrence est peu présente dans les zones publiques ; par ailleurs, lorsque les collectivités territoriales trouvent un accord avec les opérateurs, elles s’accordent sur un coût moyen qui peut réserver des surprises et freiner la concrétisation du raccordement. En la matière il convient d’être vigilant sur la différence entre les locaux raccordables et les locaux effectivement raccordés.

– La pérennité du soutien de l’initiative publique

La couverture numérique fixe des territoires ruraux repose sur les collectivités territoriales qui financent, sous différentes formes, les investissements dans un contexte où le retour sur investissement de la fibre peut s’avérer long ; en effet, lorsqu’une commune dispose de la fibre, par vase communicant, le VDSL devient mécaniquement de meilleure qualité ce qui conduit certains foyers à choisir cette solution sans surcoût car leur usage du numérique ne justifie pas le passage à la fibre.

Depuis la création des RIP, la question du soutien de l’État à l’initiative locale et sa pérennité suscitent des inquiétudes. Ainsi le récent rapport d’évaluation des finances publiques ([41]) rappelait qu’en décembre 2017, le Gouvernement avait « décidé de stopper l’examen des dossiers des collectivités territoriales pour le déploiement des RIP et de ne plus financer de nouveaux projets, cette décision (suscitant) la crainte des collectivités qui n’ont pas achevé leurs projets de déploiement de la fibre. »

Quelques mois plus tôt, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2019, la rapporteure pour avis de la mission « économie » (communications électroniques et de l’économie numérique) rappelait que, selon l’Agence du numérique, environ 3,5 millions de locaux demeureront sans prise FttH en 2022 (soit quelque 10 % d’entre eux), essentiellement dans les territoires ruraux. Le coût pour l’État de leur raccordement nécessiterait une dépense supplémentaire de 700 millions d’euros ([42]).

Le 18 juin dernier, des inquiétudes se sont aussi exprimées dans le cadre du débat de la proposition de résolution de notre collègue Marie‑Christine Dalloz sur la couverture numérique du territoire ([43]) qui demandait notamment une accélération du déploiement de la fibre optique afin de couvrir tout le territoire au plus tard d’ici 2025, conformément aux objectifs adoptés par la Commission européenne, et la réouverture du guichet du Fonds pour la société numérique (FSN) afin d’aider les collectivités territoriales à achever le déploiement des réseaux d’initiative publique.

Le dispositif des appels à manifestation d’engagements locaux (AMEL), destiné à solliciter l’investissement privé au‑delà des zones denses et donc de diminuer le coût du déploiement de la fibre pour les collectivités territoriales, semble rencontrer un succès modéré comme en témoigne le faible nombre de projets validés. Selon l’ARCEP, cela s’explique par le contrôle étroit de leur rigueur et leur cohérence afin de ne pas déstabiliser les RIP et de garantir des prix raisonnables, la péréquation tarifaire étant l’un des piliers du plan France très haut débit.

– La transparence et la fiabilité des indicateurs

Malgré les incontestables progrès accomplis au titre de la visibilité de la couverture et de la définition des zones blanches, des interlocuteurs des rapporteurs ont appelé à plus de transparence sur les données, estimant que l’information s’était dégradée en particulier sur les données commune par commune fournies par l’ARCEP, laquelle semble néanmoins déterminée à améliorer la transparence sur la qualité des réseaux, tout en rappelant qu’un temps incompressible est nécessaire pour développer les applications dédiées.

Pour ce faire, le crowdsourcing, mobilisant usagers et collectivités, devrait être mieux utilisé pour renseigner les cartes d’accès aux réseaux car il est nécessaire de dépasser la seule mesure du « nombre de barres de réseau », insuffisante pour évaluer le débit, notamment en cas de saturation.

b. Organiser l’évolution technologique

Ainsi que le rappelait M. Gabriel Dupuy lors d’une table ronde organisée par les rapporteurs, dans le secteur des télécommunications, l’offre précède la demande ; dès lors, la 4G ou la fibre ne doivent pas être vues comme des fins en soi, alors même que la 5G se prépare déjà. En ce qui concerne le réseau fixe, l’objectif d’un débit supérieur à 100 Mbit/s a été annoncé à l’horizon 2025.

– Disposer des personnels et matériaux suffisants

Alors que la dernière publication de l’Observatoire du Très haut débit ([44]) relevait que les recrutements de techniciens devraient être doublés en 2019 pour atteindre l’objectif de production de 4 millions de prises par an d’ici 2022, des interrogations se sont faites jour sur le manque de personnel et de matériel.

En effet, quelque 28 000 techniciens seront nécessaires pour installer la fibre avant 2022. Or s’il existe 190 organismes de formation dans ce domaine, ils ne sont pourvus qu’à 60 % de leur capacité. Par ailleurs, des tensions sur le matériau lui‑même ont été constatées.

Capacité annuelle de production des prises FttH

Source : Observatoire du Très haut débit 2019, Enquête réalisée pour InfraNum, la Banque des Territoires et l’Avicca, 21 mai 2019.

– assurer la continuité du service des télécommunications

La téléphonie fixe reste un gage de continuité du service, de sécurité en cas d’urgence et garde une importance clef dans l’accès aux services publics. Or, lors des auditions conduites par les rapporteurs, il a été rappelé que certains villages étaient privés de téléphone.

– Le service universel des communications électroniques garantit d’avoir accès au service téléphonique à un prix abordable. Des tarifs spécifiques, appelés tarifs sociaux, sont proposés aux personnes ayant de faibles revenus. Le service universel est assuré sur les territoires de la métropole, de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Réunion, de la Martinique, de Mayotte, de Saint‑Barthélemy, de Saint‑Martin et Saint‑Pierre‑et‑Miquelon.

Lors de sa création en 1997, le service universel comprenait l’accès au téléphone, à l’annuaire, au service de renseignement et aux cabines téléphoniques publiques. En 2015, la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a recentré le service universel sur l’accès au service téléphonique avec un débit suffisant pour permettre l’accès à internet. En application de l’article L. 35‑1 du code des postes et des communications électroniques, une obligation de qualité de service est imposée au prestataire du service universel sous le contrôle de l’ARCEP, qui peut sanctionner les manquements constatés. Les obligations du service universel s’imposent quelle que soit la technologie utilisée.

En novembre 2017, la société Orange a été désignée, pour une durée de trois ans, comme opérateur chargé de fournir les prestations « raccordement » et « service téléphonique » du service universel. Ces prestations sont encadrées par un cahier des charges arrêté par le Gouvernement, qui a fixé une douzaine d’indicateurs de qualité.

– Après de nombreux signalements d’utilisateurs et de collectivités territoriales portant sur la dégradation du service rendu, l’ARCEP a adressé une mise en demeure à l’opérateur ([45]). Sollicité par les habitants de plusieurs communes pour des pannes récurrentes sur le réseau fixe, le Défenseur des droits a rendu une décision le 9 novembre 2018 ([46]) qui rappelle que les défaillances répétées du réseau de téléphonie fixe peuvent, en particulier dans les zones rurales, insulaires ou isolées, révéler une inégalité de traitement entre usagers. Compte tenu du développement du numérique et de la dématérialisation des services publics, l’impossibilité d’accéder au service universel des télécommunications et à la téléphonie fixe était de nature à entraver non seulement l’accès à internet, mais aussi aux nombreux droits qu’il conditionne désormais.

– préparer l’évolution des technologies

Les technologies du numérique évoluant en permanence, un suivi et une anticipation de ces évolutions sont indispensables pour s’adapter aux usages et assurer la continuité du service.

L’attention des rapporteurs a été appelée sur la fin du réseau téléphonique commuté (RCT) annoncée par l’opérateur historique qui, en ce qu’il constitue la seule possibilité de communication d’urgence en cas de panne électrique, doit être anticipée.

À l’autre extrémité du spectre, même si ce n’est pas aujourd’hui la première préoccupation des territoires ruraux, il convient de préparer l’arrivée de la 5G qui représente un enjeu important, sur lequel nos collègues de l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques se sont récemment penchés ([47]).

Le mix technologique est privilégié en zone peu dense pour atteindre les objectifs de couverture, ce qui est une bonne chose, mais ce choix ne doit pas faire oublier, à plus long terme, l’objectif du gigabit par seconde, débit que la France souhaite atteindre en 2025. Ainsi que le rappelait M. le ministre chargé de la ville et du logement le 18 juin dernier ([48]), « cet objectif‑là n’est nullement remis en cause – et sa réalisation, au moment où je vous parle, ne peut passer que par la fibre. »

Enfin, les usagers peinent à s’y retrouver dans le maquis des différentes offres et performances des technologies disponibles ; un gros travail d’explication doit être mené pour les aider à trouver le meilleur service.

c. Améliorer la gouvernance et assurer la cohérence d’un réseau hétérogène

La place du numérique dans la vie quotidienne des citoyens fait de la continuité et de la pérennité du réseau un enjeu majeur. Ces impératifs nécessitent de porter un regard global sur les usages, l’état et le fonctionnement des réseaux, ce que la fracture entre zones d’initiative publique et zones d’initiative privée et la gouvernance éclatée entre plusieurs acteurs ne facilitent pas.

– un réseau hétérogène

Grâce à la concurrence, nos concitoyens ont bénéficié des prix les plus bas d’Europe en même temps que d’investissements considérables. Les consommateurs s’en réjouissent mais ce système a nui à l’unification et à la mutualisation des structures.

Un des opérateurs entendu par les rapporteurs a rappelé que l’arrivée d’un 4e opérateur en cours de déploiement de la 4G a déstabilisé le marché et freiné les investissements dans les zones peu denses, préoccupation dont un rapport du Sénat s’était déjà fait l’écho en 2015 ([49]).

Le système d’enchères, intéressant pour les finances de l’État, et le marché très concurrentiel ont conduit les opérateurs à chercher prioritairement à rentabiliser leurs investissements dans un contexte de guerre des prix, ce qui n’a pas favorisé le déploiement du réseau dans les zones non rentables.

Dans le cadre des travaux cités plus haut ([50]), nos collègues sénateurs soulignaient que, malgré l’engagement considérable de nombreuses collectivités territoriales, une infrastructure aussi décisive avait besoin d’homogénéité alors qu’elle était confiée « à une multitude d’acteurs privés et publics intervenant sur des périmètres fluctuants et avec une conception technique variable », ce qui représentait « un pari risqué pour la cohérence et la complétude du futur réseau national de fibre optique ».

Ainsi, la distinction entre zones d’initiative privée et zones d’initiative publique voit cohabiter :

– les réseaux des opérateurs dans les zones denses d’initiative privée et les zones peu denses mais avec des perspectives de rentabilité (AMII) ;

– les différents modèles juridiques et économiques des zones d’initiative publique (RIP et AMEL).

Cette situation ne facilite pas le suivi de l’évolution du réseau.

– le débat sur la mutualisation et l’itinérance

Des voix se font entendre pour regretter le nombre croissant de pylônes sur le territoire et demander le passage d’une logique de compétition qui a poussé les opérateurs à la différenciation (par les pylônes qui ont nécessité de lourds investissements) à une logique d’itinérance par laquelle on se raccorde à différents opérateurs selon la qualité de connexion.

Néanmoins, d’autres interlocuteurs des rapporteurs ont relevé que le New deal mobile va dans ce sens avec la mutualisation du stock des pylônes et le très fort encouragement à mutualiser dans les zones les plus rurales. Une itinérance généralisée équivaudrait à la fin de la concurrence.

– une gouvernance peu lisible

Lors du débat sur la couverture numérique du territoire qui s’est tenu à l’Assemblée nationale le 18 juin dernier, votre co‑rapporteur faisait siennes les remarques de la Cour des comptes ([51]) : « En matière numérique, l’éclatement des responsabilités résultant du dédoublement du portage des plans – l’Agence du numérique gérant France très haut débit et l’ARCEP, le New deal mobile, chacune visant le même objectif d’une couverture numérique de l’ensemble du territoire selon le même calendrier – n’est pas gage d’efficience. Une approche globale devrait s’imposer, mais elle suppose la désignation d’un pilote reconnu, référent sur les sujets ayant trait à la cohésion territoriale. Espérons que l’Agence nationale de la cohésion des territoires jouera ce rôle. »

Les rapporteurs partagent les remarques de la Cour sur l’éclatement des responsabilités des acteurs institutionnels du numérique (cf. schéma ci‑après), sujet sur lequel le Gouvernement pourrait trouver une occasion de traduire dans les faits, son souci d’améliorer la lisibilité et la gouvernance des services de l’État.

L’enjeu immédiat dans les territoires ruraux, est de surmonter la fracture numérique. Pour autant, l’enjeu de demain est de rendre les territoires ruraux attractifs, ce qui passe par le très haut débit, véhicule des usages du futur. Vos rapporteurs formulent, par conséquent, la proposition suivante :

Proposition n° 1 : assurer la couverture numérique très haut débit dans les territoires ruraux :

– recourir au mix technologique pour permettre un accès généralisé au réseau et aux usages en 2020 sans renoncer à l’objectif de 30 Mbit/s pour tous en 2022 et de 100 Mbit/s pour tous en 2025 ;

– sécuriser le financement des zones d’initiative publique.

— 1 —

II. DES SERVICES DE PROXIMITÉ INDISPENSABLES À L’ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES RURAUX

La perspective d’une bonne couverture numérique et l’aspiration à une meilleure qualité de vie dans un environnement préservé, offrent une opportunité sans précédent pour redynamiser des territoires éloignés de l’influence des métropoles et trop longtemps oubliés.

Si la couverture numérique est aujourd’hui considérée comme le premier des services pour des territoires ruraux attractifs, plusieurs services de proximité, au‑delà des services publics administratifs et sociaux traités plus loin, constituent un écosystème indispensable à l’installation de jeunes actifs, qu’ils viennent y créer de nouvelles activités ou occuper les emplois publics réimplantés conformément aux annonces gouvernementales sur la transformation des administrations centrales ([52]).

En 2015, le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et l’INSEE ont élaboré quatre paniers de services « de base » et de proximité, nécessaires pour répondre aux besoins de toutes les catégories de la population à tous les âges de la vie. À la sécurité, l’éducation et la santé, viennent s’ajouter les commerces alimentaires, les services financiers et l’emploi.

La présence de services à visage humain est d’autant plus importante que le développement des communications numériques isole les individus, ruraux comme urbains. Les services de proximité représentent donc, au‑delà de la lutte contre l’engrenage de la déprise, un moyen essentiel de promouvoir une certaine qualité de vie et de relations sociales.

A. L’EFFET LEVIER D’UN BOUQUET DE SERVICES

1. Assurer un accès rapide aux services de la vie courante

« Si les communes rurales ont de nombreux atouts comme le cadre de vie, l’environnement et le bâti disponible, cela ne se fera pas tout seul. Il faut veiller à rendre l’ensemble de l’écosystème attractif en faisant attention aux questions du coût du carburant et à l’absence d’alternatives de transport ainsi qu’à l’éloignement des services » ; tel était le constat de M. Patrick Levy‑Waitz, chargé par le ministère de la cohésion des territoires d’une mission sur le coworking ([53]).

L’absence de certains services publics constitue en effet un frein à l’installation dans les territoires ruraux, comme le souligne la récente enquête réalisée pour Familles rurales qui met en évidence le rôle central des services de proximité dans l’attractivité de ces territoires :

Source : Étude de l’IFOP « Territoires ruraux : perceptions et réalités de vie » réalisée pour Familles rurales, octobre 2018.

Les services cités dans le cadre de cette enquête rejoignent ceux mentionnés lors des premières tables rondes de la mission d’évaluation :

Les facteurs d’attractivité des territoires ruraux

Or, s’agissant de ces services essentiels, l’étude de Familles rurales faisait état d’un sentiment de dégradation de la part des habitants concernés.

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Source : Étude de l’IFOP « Territoires ruraux : perceptions et réalités de vie » réalisée pour Familles rurales, octobre 2018.

L’usage des services est subordonné à leur accessibilité. Cette préoccupation avait déjà été traduite en 2011, dans une proposition de loi instaurant un « bouclier rural » ([54]) et garantissant la proximité et l’égal accès des citoyens aux services publics sur l’ensemble du territoire.

Si la notion défensive induite par le terme « bouclier » a été critiquée, la question de l’accès aux services publics reste au cœur des débats sur la revitalisation des territoires ruraux.

Samuel Depraz estime que les dispositifs conventionnels ou incitatifs ont aujourd’hui montré leurs limites, et qu’il est nécessaire, pour maintenir un minimum de services publics et d’attractivité sur un territoire, de recourir à un mécanisme contraignant, sur le modèle du « bouclier rural » qui existe en Allemagne et qui garantit juridiquement l’accès à un socle de services de base, une notion proche du panier de services ([55]) utilisé par l’INSEE.

En 2017, la Fédération nationale Familles rurales appelait de ses vœux la constitution d’un bouclier rural, socle de services incluant la couverture numérique, la mobilité (avec, sur chaque établissement public de coopération intercommunale – EPCI –, une application qui recense les moyens de mobilité disponibles), l’éducation (une école à maximum 30 km, mais aussi une crèche et un service de garde ou d’accueil collectif) et l’accès aux soins médicaux.

Dans le cadre de la mission confiée en avril 2013 par la ministre de l’égalité des territoires et du logement ([56]), Mme Delga et M. Morel‑À‑L’Huissier soulignaient que les critères d’accessibilité des services au public ne pouvaient se limiter au nombre de services pour 100 000 habitants, ni à la distance kilométrique séparant les services de l’habitat non dense, mais nécessitaient de prendre en compte plusieurs paramètres et d’associer les usagers à cette appréciation.

L’Observatoire des territoires du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) suit cette logique en prenant en compte plusieurs indicateurs dont le temps moyen d’accès aux services d’usage courant au plus près du domicile, le temps moyen d’accès aux services d’usage courant au plus près du trajet domicile travail ou la part de la population éloignée de plus de 20 minutes d’au moins un des services de santé de proximité. Or, ces critères confirment la situation défavorable des territoires ruraux.

temps d’accès médian routier en minutes, aux principaux services
de la vie courante

Source : INSEE Première, L’accès aux services, une question de densité des territoires, n° 1579, janvier 2016.

L’accès à l’argent liquide

À titre d’exemple, l’état des lieux de la répartition des points d’accès aux espèces récemment publiées par la Banque de France est éclairant : s’il établit que l’essentiel de la population réside soit dans une commune équipée d’au moins un distributeur, soit dans une commune située à moins de 15 minutes en voiture de la commune équipée la plus proche, 600 000 personnes de plus de 15 ans vivent dans une commune située à plus de 15 minutes en voiture de la commune équipée d’un distributeur, les communes de moins de 500 habitants représentant 89 % de celles‑ci. Ce document met en lumière les difficultés des personnes ne disposant pas de moyens de transports et dont la commune n’est pas équipée de distributeur automatique de billets (DAB) :

TAUX D’ÉQUIPEMENT DES COMMUNES
SELON LEUR TAILLE EN NOMBRE D’HABITANTS

Source : État des lieux de l’accès du public aux espèces en France métropolitaine - Banque de France – juin 2019

PART DE LA POPULATION RÉSIDANT DANS UNE COMMUNE
ÉQUIPÉE D’AU MOINS UN DAB, PAR DÉPARTEMENT

Source : État des lieux de l’accès du public aux espèces en France métropolitaine - Banque de France – juin 2019.

La mobilité fait aussi l’attractivité d’un territoire ; ainsi, le choix de certaines entreprises familiales de réimplanter leur siège dans leurs territoires d’origine, gage de meilleure qualité de vie ([57]), ne peut se concrétiser que si ceux‑ci ne sont pas enclavés (TGV et aéroport faciles d’accès).

Lors des auditions de la mission d’évaluation, M. Gabriel Dupuy a également appelé l’attention des rapporteurs sur le nécessaire entretien régulier des réseaux routiers dont l’importance est cruciale dans les territoires ruraux.

« En France, la mobilité est en panne (…) Nous avons multiplié les TGV, fierté technologique enviée et exportée de notre pays, au prix d’une dégradation lente et sournoise des autres voies ferrées, mais aussi des routes et du réseau fluvial, privant ainsi de nombreux territoires du minimum vital. » Ainsi s’exprimait Mme la ministre chargée des transports devant la représentation nationale en introduisant la discussion du projet de loi d’orientation des mobilités. Ce texte simplifie la prise de la compétence mobilité par les intercommunalités tout en confortant le rôle de la région comme chef de file, facilite l’émergence de nouvelles mobilités, et met l’accent sur l’entretien des structures.

Depuis plusieurs années, les collectivités territoriales en zone rurale multiplient les initiatives. Ainsi la Cour des comptes ([58]) relevait de nombreux exemples d’offre de mobilité solidaire fondées sur le covoiturage, l’autopartage, la mise à disposition de chauffeurs. Dans ce domaine comme dans d’autres, l’initiative locale fait émerger des solutions novatrices ; il est important de soutenir les collectivités les plus isolées souvent dépourvues de moyens d’action. Dans cet esprit, les rapporteurs plaident pour la pérennisation ou la création de services de mobilité de proximité destinés aux personnes les plus isolées, et proposant un transport mutualisé à coût minimal.

2. Mettre la culture, le sport et le patrimoine au service de la qualité de vie

Plusieurs interlocuteurs entendus dans le cadre des travaux de la mission ont fait valoir que le potentiel économique des zones rurales ne dépendait pas tant des activités productives (nombre de zones artisanales de campagne sont vides) que de « l’économie résidentielle » sur laquelle doivent se fonder les politiques de développement local. Dans ce contexte, il est certes important d’y maintenir des services publics mais aussi de proposer des offres culturelles. C’est le sens des travaux de Claire Delfosse et Pierre‑Marie Georges ([59]) qui, dès 2013, identifiaient cette dynamique par laquelle, par exemple, les communes du Val de Drôme ont élargi l’attractivité touristique et résidentielle d’un territoire peuplé, depuis les années 1980, de néo‑ruraux en quête d’une meilleure qualité de vie. Pour attirer les touristes mais aussi de nouveaux résidents, les acteurs locaux ont certes mis en avant les atouts environnementaux mais surtout une importante offre culturelle.

Le patrimoine naturel représente aussi, depuis plusieurs années, un levier de revitalisation des territoires comme l’analysait, en 2014, le géographe Denis Mathis au sujet du patrimoine naturel du « Pays des Étangs » en Moselle ([60]) où le développement touristique relayé par des acteurs publics et privés a redynamisé cette zone rurale fragile.

Dans le même esprit, la pratique sportive collective, au-delà de ses bénéfices directs, constitue un important moyen de créer un lien social. Or, la mission « agenda rural » s’en faisait l’écho tout récemment ([61]), les équipements sportifs y sont souvent vétustes et plus difficiles d’accès tandis que les petits clubs sportifs rencontrent des difficultés à se développer, faute de moyens.

Pour favoriser le développement des activités culturelles et sportives, les rapporteurs propose de faire appel au Fonds pour le développement de la vie associative.

3. Faire de l’habitat un élément de l’attractivité des territoires ruraux

La disponibilité et la qualité de l’habitat constituent un préalable à l’installation de nouveaux habitants. Pour autant, si l’offre y est beaucoup plus abordable qu’en zone urbaine, les logements disponibles sont souvent inadaptés (peu de logements de petite taille pour les jeunes) ou nécessitent d’importants travaux. Plusieurs observateurs et acteurs entendus ont ainsi plaidé pour favoriser la rénovation de l’existant, par exemple en maintenant un prêt à taux zéro pour rénover des habitations en zone rurale et en assouplissant la réglementation notamment pour le changement d’affectation de bâtiments agricoles inutilisés.

Sur ce point également, les rapporteurs partagent les constats de la mission « agenda rural » ([62]) sur le sujet et ses recommandations portant sur le développement des aides à l’amélioration de l’habitat en milieu rural.

Proposition n° 2 : créer ou pérenniser des services de mobilité adaptés dans les territoires ruraux.

Proposition n° 3 : abonder le Fonds pour le développement de la vie associative à destination des territoires ruraux.

Proposition n° 4 : définir des aides à l’amélioration de l’habitat adaptées aux territoires ruraux.

B. LA PETITE ENFANCE ET L’ÉCOLE : UNE NÉCESSITÉ POUR L’INSTALLATION DE JEUNES ACTIFS

Parmi les services considérés comme prioritaires pour l’installation de jeunes actifs, la prise en charge de la petite enfance et l’école tiennent une place de choix. Pour les enfants comme pour leurs parents, le temps d’accès est une donnée essentielle.

1. La prise en charge de la petite enfance

L’accueil des très jeunes enfants

De fortes disparités existent entre les territoires pour l’accueil des jeunes enfants, au demeurant peu nombreux dans les zones peu denses : selon les départements, le potentiel d’accueil en structures collectives, familiales et parentales varie de 6 (Guyane) à 48 (Paris) places pour 100 enfants de moins de 3 ans ([63]).

Répartition géographique du nombre de places en établissements d’accueil du jeune enfant pour 100 enfants de moins de 3 ans (en %) en 2016

Source : Observatoire national de la petite enfance, Rapport 2018.

Le Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) établit, pour sa part, une forte corrélation entre l’offre de places en crèches et le potentiel financier de la commune ([64]), l’accueil chez les assistantes maternelles étant plus répandu dans les territoires intermédiaires et les communes rurales.

Afin de mieux organiser et coordonner le développement des modes d’accueil, la Convention d’objectifs et de gestion conclue entre l’État et la CNAF pour 2013‑2017 a inscrit l’objectif de « renforcer le développement de l’offre d’accueil des jeunes enfants en direction de toutes les familles et de tous les territoires » pour proposer 275 000 nouvelles solutions d’accueil en cinq ans pour les moins de trois ans.

Les écoles maternelles

Dans un contexte de scolarisation non obligatoire avant six ans ([65]), les chercheurs Mohamed Hilal et Aleksandra Barczak notaient ([66]) de fortes disparités dans le maillage territorial des écoles maternelles : « Considérablement moins fréquentes sur le territoire [que les écoles élémentaires], les écoles maternelles étaient implantées dans un peu plus d’un quart des communes regroupant 82,7 % de la population en 1980 ; cette présence se réduit à 19,7 % de communes en 2013 soit 74,6 % de la population française desservie sur place. (…) Les fermetures ont davantage concerné les communes avec une croissance démographique modérée alors que de nouvelles écoles ont été créées dans les petites communes à forte croissance démographique. »

Cette évolution a eu des conséquences sur le temps de trajet moyen des élèves : en 1980, les habitants des 5 % des communes les plus éloignées d’une école maternelle mettaient plus de 13 minutes à y accéder, et 17 minutes en 2013. L’Inspection générale de l’éducation nationale (IGEN) souligne toutefois que, « depuis vingt ans, quasiment tous les enfants âgés de trois ans et plus sont scolarisés » ([67]).

L’IGEN explique ainsi ce constat ([68]) : les taux d’accueil sont faibles dans les académies qui connaissent une pression démographique importante mais aussi dans les territoires ruraux. Les variations territoriales traduisent des réalités de terrain différentes, pour une politique publique qui exige « un travail partenarial important, des objectifs partagés, des investissements conjoints ». Certains territoires connaissent une hausse de la démographie scolaire et peinent à trouver des locaux disponibles ; dans d’autres, les enfants de moins de trois ans sont dispersés sur l’ensemble du département, ce qui pose la difficile question des déplacements.

2. L’accès à l’enseignement primaire et secondaire dans les territoires ruraux

La fermeture de classes ou d’écoles, consécutive à l’évolution démographique, participe à la spirale de la déprise et au sentiment d’abandon. Lors de sa conférence de presse tenue à l’issue du grand débat le 25 avril dernier, le Président de la République engageait un nouveau pacte territorial au titre duquel il n’y aurait plus, « d’ici à la fin du quinquennat de nouvelles fermetures, ni d’hôpitaux ni d’écoles, sans l’accord du maire. Cela ne veut pas dire », ajoutait‑il, « qu’il n’y aura pas de réorganisation. On le sait très bien. Elles sont parfois indispensables. Cela veut dire qu’il n’y aura plus de disparition comme on l’a aussi trop vécu. »

a. Le maillage des territoires ruraux en établissements scolaires : un recul réel mais limité

Le maillage des établissements scolaires est une compétence partagée entre l’État et les collectivités territoriales : l’ouverture ou la fermeture d’une école, d’un collège ou d’un lycée dépend respectivement d’une décision du conseil municipal, départemental ou régional. En revanche, l’affectation des enseignants est décidée par l’académie, de même que l’ouverture et la fermeture de classes, dès lors qu’elles n’entraînent pas la création ni la suppression d’un établissement.

Si la Cour des comptes constate que « la ruralité n’est pas définie de façon univoque par le ministère de l’éducation nationale » ([69]), elle relève une diminution de 5,31 % du nombre d’écoles implantées dans des communes rurales correspondant à une baisse des effectifs de ces écoles sur la même période (– 3,7 %), la diminution du nombre d’écoles étant consécutive à la création de regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI). Pour autant, les taux d’encadrement restent favorables aux départements ruraux (5 enseignants pour 100 élèves dans les Hauts‑de‑Seine et 8,8 en Lozère en 2016).

Un récent rapport des inspections de l’Éducation nationale ([70]) note une surreprésentation d’écoles et de collèges de petite taille (45 % des écoles « rurales » ne comportent qu’une à deux classes) et souligne que, si le temps médian d’accès (en voiture) aux écoles et collèges se situe entre 6 et 10 minutes dans les espaces peu denses et très peu denses, une grande partie des élèves se déplace par transports scolaires, ce qui accroît le temps de trajet, celui‑ci pouvant atteindre 30 voire 45 minutes.

Pour adapter l’offre scolaire à chaque territoire, des « conventions ruralité » ont été créées à l’occasion des comités interministériels aux ruralités de 2015 et 2016. Encadrées par l’instruction ministérielle du 11 octobre 2016 relative aux écoles situées en zones rurales et de montagne, elles sont généralement conclues à l’échelon départemental entre les services déconcentrés (académie, préfecture) et des élus locaux. Les parents d’élèves sont souvent représentés dans le comité de pilotage sans être signataires.

À l’appui d’un diagnostic territorial, ces conventions prévoient l’évolution de l’organisation scolaire du premier degré, les moyens afférents et les dispositifs pédagogiques adaptés à la ruralité (équipes mobiles, plan numérique, etc.). L’État peut financer les projets inclus dans la convention par le biais de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Selon le ministère de l’éducation nationale, 44 conventions avaient été signées à la rentrée 2018 ([71]) avec l’objectif d’atteindre la soixantaine.

Cependant, la Mission ruralité ([72]) estimait, en juillet 2018, que « le dispositif contractuel ne produit pas en soi des transformations décisives », la plupart des conventions étant « centrées sur les seuls enjeux d’organisation et de moyens à court terme, sans toujours faire émerger une stratégie territoriale et pédagogique d’ensemble. »

Les nécessaires réorganisations évoquées par le Président de la République le 25 avril dernier devaient néanmoins se traduire par la fermeture de plusieurs dizaines d’écoles à la rentrée : quelque 250 seront regroupées et plus d’une centaine fermées, notamment à la suite du transfert de la compétence scolaire à une nouvelle communauté de communes ou en raison de l’évolution démographique ([73]).

Pour éviter de longs transports scolaires aux enfants et la disparition d’un pôle de vie de village, plusieurs écoles auvergnates menacées de fermeture ont choisi de fonctionner en réseau, grâce au numérique, en mutualisant certains enseignements et en organisant une collaboration entre établissements éloignés ([74]).

Sur ce sujet comme sur d’autres, il est fondamental que les élus disposent d’une visibilité suffisante pour programmer les équipements et services publics nécessaires. Or ils manquent d’outils. Il serait nécessaire d’apporter une réponse à ce problème difficile, par exemple avec le concours des services de l’État pour les évolutions qui les concernent et qui pourraient, par exemple, être renseignées dans les schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public (SDAASP).

b. Un environnement pédagogique qui pâtit de l’isolement

Une récente étude du Conseil national d’évaluation du système scolaire (CNESCO) ([75]) constate l’hétérogénéité des investissements des collectivités territoriales en matière de transports scolaires, de construction et de rénovation d’établissements. Ainsi, les départements abritant une métropole bénéficient de son réseau de transport en commun tandis que d’autres, plus isolés, doivent les financer. Or, il est nécessaire que les collectivités territoriales éloignées des métropoles soient soutenues pour conserver et développer les structures scolaires indispensables à l’accueil de jeunes actifs.

Plusieurs travaux récents pointent également une proportion plus élevée d’enseignants de moins de 35 ans et de non‑titulaires, ainsi qu’un plus faible taux d’enseignants agrégés et de plus de 50 ans dans les périphéries rurales sous faible influence urbaine ; sujet dont la Cour des comptes s’était saisie en 2017 dans le cadre d’un rapport sur la gestion des enseignants et leur affectation par rapport aux besoins des élèves ([76]). Qu’il s’agisse du profil des enseignants, des équipements ou des infrastructures, ces éléments font la qualité de l’offre scolaire et donc l’attractivité d’un territoire.

C. UN ACCÈS AUX SOINS QUI DOIT ÊTRE ADAPTÉ AUX DIFFÉRENTES POPULATIONS DE CES TERRITOIRES

Si les difficultés d’accès aux soins ne sont pas l’apanage des seuls territoires peu denses, l’isolement géographique constitue une difficulté supplémentaire pour des habitants parmi lesquels les plus de 65 ans sont plus fortement représentés, tendance qui devrait s’accentuer à l’horizon 2040 ([77]).

L’accès à la santé représente aussi un enjeu majeur pour une plus grande attractivité des campagnes même si « on ne peut pas dissocier la problématique de l’installation d’un médecin en zone rurale de celle de l’installation d’une école, d’un boulanger, d’un bureau de poste ou encore de la 4G », indiquait le président de la Conférence des doyens des facultés de médecine, M. Jean Sibilia, lors de son audition dans le cadre de la commission d’enquête sur l’égal accès aux soins des Français ([78]).

Déserts médicaux et territoires ruraux

Plusieurs travaux récents ont fait le constat de la difficulté d’accès aux soins dans les territoires ruraux, bien que les indicateurs utilisés soient perfectibles ([79]).

Le rapport de la commission d’enquête précitée, s’appuyant notamment sur une étude de l’UFC Que choisir publiée en juin 2016 sur l’offre de soins « de ville » pour quatre spécialités (généralistes, pédiatres, ophtalmologistes et gynécologues), établissait le constat suivant :

Entre 2012 et 2016, l’accès aux médecins généralistes (à moins de 30 minutes du domicile) s’est dégradé pour plus du quart de la population, l’accès aux ophtalmologistes a diminué pour 38 % des Français, aux pédiatres pour 40 % et aux gynécologues pour 59 % de la population. La situation est encore plus alarmante pour les spécialistes au tarif de la sécurité sociale, dont l’offre a reculé pour plus de la moitié des usagers, quelle que soit la spécialité étudiée. Le rapport de la commission d’enquête constatait que « dans les communes rurales des périphéries des grands pôles et dans les communes hors influence des pôles, la part de la population ayant l’accessibilité la plus faible aux médecins généralistes était la plus grande » ([80]).

Le constat de la Cour des comptes, dans son enquête pour le CEC, va dans le même sens tant en ce qui concerne la densité départementale des médecins généralistes que les déséquilibres de la présence des médecins spécialistes pour lesquels le rapport va de 1 à 8, la ligne de fracture s’établissant entre les départements ruraux et les métropoles. La diminution du nombre de maternités ([81]), frappe particulièrement les territoires isolés pour lesquels il ne faut pas seulement raisonner en kilomètres mais en temps d’accès, ce qui est de nature à dissuader l’installation de jeunes actifs.

Les aides à l’installation constituent une première solution pour développer l’offre de soins mais elles ne suffisent pas. Ainsi, la commission d’enquête conduite par nos collègues Alexandre Freschi et Philippe Vigier a déploré l’échec des politiques publiques mises en œuvre pour lutter contre la désertification médicale en milieu rural et urbain, tandis que les sénateurs Jean‑Noël Cardoux et Yves Daudigny, regrettaient, un peu plus tôt ([82]), que « par la diversité des intervenants (ARS, services fiscaux, collectivités territoriales, assurance maladie...), les différentes aides à destination des professionnels de santé dans les zones sous‑dotées constituent un paysage assez peu lisible, ce qui entrave leur portée ». Ce constat a également été formulé par la Cour des comptes (p. 63 de son enquête pour le CEC).

Ces difficultés en génèrent d’autres car l’installation de professionnels de santé permet le fonctionnement de tout un écosystème de soins ; en effet, 80 % du chiffre d’affaires d’une pharmacie est constitué par les médicaments prescrits par les médecins, tandis que les actes des auxiliaires médicaux ne peuvent être remboursés que s’ils ont initialement fait l’objet d’une prescription médicale ([83]).

Quelques solutions adaptées aux territoires isolés

– Favoriser de nouveaux modes d’exercice :

En attendant les effets des mesures prises pour augmenter le nombre de médecins formés, le développement des compétences des professionnels de santé et de nouvelles conditions d’exercice sont au cœur des propositions visant à élargir l’offre de soins.

La commission d’enquête précitée rappelait ainsi : « le développement de l’exercice regroupé en général, et des maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) en particulier, a été un objectif politique prioritaire lors de ces dernières années. Le Gouvernement actuel a également fait du soutien aux MSP une priorité, avec pour objectif de doubler leur nombre d’ici 2022. Les centres de santé, au sein desquels les professionnels sont salariés, sont également apparus comme une solution pour renforcer l’accès au soin sur le territoire ».

La stratégie « Ma santé 2022 », présentée en septembre 2018, vise notamment à faire des structures d’exercice coordonné la règle (maisons ou centres de santé, communautés professionnelles territoriales de santé – CPTS –) ; le plan gouvernemental ayant aussi pour objet de libérer du temps de soins aux médecins par la création d’une fonction d’assistant médical.

Adopté en juillet dernier, le projet de loi relatif à l’organisation et à la transformation du système de santé se place dans la continuité de ces orientations. Il contient, en particulier, des dispositions pour accroître l’offre de soin (adaptation du nombre d’étudiants aux besoins des territoires, stage semestriel d’internat de médecine générale, prioritairement dans les zones sous‑denses, extension du dispositif de médecin adjoint, c’est‑à‑dire la possibilité, pour un interne en fin de formation, de soutenir un médecin installé), pour promouvoir et coordonner les structures mutualisées dans les territoires (création de projets territoriaux de santé).

Les délégués nationaux à l’accès aux soins ([84]) avaient aussi constaté, sur le terrain, que les jeunes médecins, massivement désireux d’exercer dans ce type de structures, ne souhaitaient pas s’investir dans leur gestion et proposé la création de nouveaux métiers dédiés à la coordination et à l’administration de ces structures.

– La télémédecine pour améliorer l’accès aux soins :

La télémédecine peut aussi améliorer l’accès aux soins dans des zones isolées ou pour des patients ayant des difficultés à se déplacer (résidents d’EHPAD notamment) et faciliter l’accès à l’expertise faisant défaut dans certains territoires.

Les délégués nationaux à l’accès aux soins ([85]) ont également souligné les perspectives ouvertes par ces technologies permettant des consultations à distance (téléconsultations) ou des avis médicaux (télé‑expertises) tout en formulant trois points de vigilance : une telle organisation doit être cohérente avec l’organisation territoriale des soins, des politiques de formation et d’information doivent être développées et d’autres professionnels de santé (infirmières, kinésithérapeutes, pharmaciens) associés.

La loi du 24 juillet 2019 comporte ainsi des mesures pour développer le recours à la télémédecine et aux télé‑soins (pendant de la télémédecine pour les professions paramédicales et les pharmaciens).

Lors de la discussion générale du texte en première lecture à l’Assemblée nationale, des voix se sont élevées pour souligner l’efficacité des initiatives locales, la nécessaire présence des élus et des patients au cœur de l’organisation territoriale de la santé et le besoin d’accompagnement des professionnels de santé. Force est de constater que des initiatives locales, qui savent créer une dynamique en impliquant tous les acteurs, sont couronnées de succès.

Des initiatives de terrain qui réussissent

« C’est dans et à partir des territoires fragiles que s’inventent les soins de proximité de demain », tels sont les propos introductifs des travaux des délégués nationaux à l’accès aux soins, chargés, en octobre 2017, de présenter les difficultés et les expériences réussies de chaque territoire afin de nourrir la mise en œuvre du plan pour un égal accès aux soins ([86]).

Dans le domaine de la santé comme dans d’autres, les initiatives locales et la bonne coordination des professionnels sont porteuses d’efficacité. Ainsi le rapport de la commission d’enquête précitée sur l’égal accès aux soins souligne‑t‑il la pertinence des communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS), introduites par la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé. Organisées autour du bassin de vie qu’elles ont elles‑mêmes défini, elles émanent directement de l’initiative des professionnels de santé et rassemblent une grande diversité d’acteurs. À ce titre, les exemples d’exercice coordonné et d’implication des acteurs locaux pour accompagner les jeunes médecins ne manquent pas.

Le même rapport cite l’exemple du réseau de la montagne limousine (plateau de Millevaches) qui regroupe six médecins généralistes de Corrèze et de la Creuse, qui assurent, en dépit des 70 kilomètres séparant les deux cabinets les plus éloignés, une permanence des soins, y compris les week‑ends ; le partage des dossiers médicaux, de la patientèle, et l’existence d’une régulation téléphonique permettent le fonctionnement de ce réseau.

En ce qui concerne l’accompagnement, les délégués nationaux à l’accès aux soins, au terme de nombreux déplacements sur le terrain, l’ont rappelé : encourager les stages ambulatoires et accompagner les projets d’installation constituent des clefs pour favoriser l’installation des jeunes médecins dans les territoires isolés.

Offrir aux étudiants de bonnes conditions matérielles (logement et/ou défraiement) ; garantir la qualité de l’encadrement, ce qui implique de mieux prendre en compte les retours d’expérience des stagiaires dans l’agrément des maîtres de stage ; organiser des politiques d’accueil des étudiants dans ces territoires, non seulement par la promotion du cadre de vie, mais aussi par la rencontre avec le réseau des professionnels de santé du territoire, contribuent ainsi à faire de ces stages des expériences réussies.

C’est en procédant ainsi que le département de l’Aveyron garde 9 % de ses internes et a vu 21 médecins s’installer l’année dernière. Une « cellule médecins » au conseil départemental facilite et accompagne l’installation des nouveaux praticiens, tandis qu’une soixantaine de généralistes sont formés pour devenir maîtres de stages pour accompagner les étudiants venus de la faculté de médecine de Toulouse ; Didier de Labrusse, président de l’ordre des médecins, relevant en outre que le département, précurseur sur les maisons pluriprofessionnelles de santé, en compte 26 et 15 en cours de finalisation ([87]).

En Saône‑et‑Loire, c’est l’exercice salarié de la médecine, au sein d’antennes du centre de santé départemental, qui a permis de remédier à la désertification médicale, les municipalités prenant à leur charge les locaux, le chauffage et le ménage. Ce principe de centres de santé départementaux a également été adopté en Corrèze et en Dordogne ([88]).

À l’appui de ce constat et pour répondre sans délai à la pénurie de médecins en milieu rural, les rapporteurs souhaitent que la mise en œuvre de centres de santé en milieu rural soit soutenue et accompagnée.

Tout en reconnaissant les limites des mesures coercitives, ils considèrent que les difficultés à trouver des médecins dans les territoires ruraux justifient de rendre obligatoires les stages d’internat dans les territoires ruraux pour les étudiants en médecine.

La fragilité et l’isolement des habitants des territoires peu denses, souvent âgés et se déplaçant avec difficulté, rendent cruciale la question de l’accès aux soins. Les rapporteurs souhaitent donc un maillage plus resserré de la présence effective des soins dans les territoires ruraux qu’il devrait être possible de rejoindre en vingt minutes. Ce même critère doit aussi présider à l’organisation des services d’urgence par les Agences régionales de santé.

Par ailleurs, pour remédier à l’isolement des personnes âgées, la création de petites structures d’accueil collectif permettrait, tout à la fois, de recréer du lien social là où il n’y en a plus et d’assurer un suivi médical plus satisfaisant.

Proposition n° 5 : accompagner la mise en œuvre de centres de santé.

Proposition n° 6 : fixer un seuil d’éloignement maximal des services de santé et d’urgence à vingt minutes.

Proposition n° 7 : favoriser la création de petites structures collectives à destination des personnes âgées isolées.

Proposition n° 8 : améliorer l’attractivité des stages dans les territoires ruraux pour les apprentis et les étudiants et rendre ces stages obligatoires pour les étudiants en médecine.

D. LE BESOIN DE SERVICES DE PROXIMITÉ POUR DÉVELOPPER L’INNOVATION, ACCOMPAGNER LES JEUNES ET LES ENTREPRENEURS

Formation des jeunes, tiers‑lieux, accompagnement des entrepreneurs : ces services au public feront l’attractivité des territoires ruraux de demain. Si de telles structures collectives connaissent aujourd’hui une forte dynamique et sont soutenues par les pouvoirs publics, elles émergent depuis plusieurs années dans des territoires isolés. Ces initiatives doivent néanmoins s’appuyer sur des habitants impliqués, des financements pérennes et des partenariats solides par exemple avec des écoles et des université pour disposer d’un vivier d’étudiants à même de développer des projets innovants.

Une initiative novatrice :
l’Association de revitalisation du canton de Fournels (ARCAF)

En 1997, M. Pierre Morel‑À‑L’Huissier, élu du canton de Fournels (1 500 habitants répartis sur 10 communes, 137 hameaux) en Lozère (département métropolitain dont la densité au km2 est la plus faible), après avoir commandé un diagnostic de territoire, a créé une association de revitalisation de son canton. En fédérant de nombreux partenaires, l’ARCAF a ainsi proposé aux habitants un panel de services de toute nature (sociaux, culturels, formation…), le statut associatif apportant une grande souplesse et permettant la collaboration d’acteurs de tous horizons et de tout statut.

Outre le soutien financier déterminant de la MSA et de la CAF, le concours des communes, du conseil général pour l’action sociale, de services publics (Maison de l’emploi, ONF, centre d’information et d’orientation, CPAM, DDASS, chambre d’agriculture…) et d’associations locales a permis de faire vivre ce pôle multi‑services.

Des étudiants stagiaires de grandes écoles d’agronomie constituaient des dossiers de financement nationaux et européens (FEADER, LEADER…), l’emploi de deux salariés à temps plein étant rendu possible par l’allègement de charges sociales applicable aux associations d’intérêt général.

Des locaux ont été aménagés afin d’organiser des services dédiés à l’enfance comme aux personnes âgées et d’ouvrir un espace à l’équipement informatique et multimédia.

Au‑delà des permanences et de l’accompagnement des administrés assurés par les services publics, de nombreuses initiatives (centre de photographie, institut du paysage, musée du sabot…) ont valorisé le patrimoine local, créé une attractivité touristique et fédéré les acteurs du territoire – lycée agricole, entreprises… – soit quelque 150 à 200 personnes.

La dynamique ainsi créée s’est traduite, sur dix années, par une augmentation de la population du canton et la création d’emplois sur ce territoire.

Les promesses des tiers‑lieux

Selon l’étude de Familles rurales ([89]), 47 % des ruraux sont engagés dans la vie de leur commune soit au sein d’une association (24 %), soit en participant occasionnellement à l’organisation d’événements (23 %). Cet engagement local est une force pour créer des pôles de travail collectif et collaboratif, conjointement au développement du numérique dans les territoires ruraux.

Chargé par le ministère de la cohésion des territoires d’une mission sur le coworking ([90]), M. Patrick Levy‑Waitz soulignait en effet qu’ « aujourd’hui le travail n’est plus localisé dans une unité de lieu et une unité de temps. C’est cette nouvelle capacité à travailler en différents lieux qui peut permettre de redonner vie à certains espaces ruraux, d’autant que la demande sociale produit des dynamiques susceptibles de créer des choses nouvelles. »

Espaces partagés pour « télétravailler », accéder à des services, transmettre des connaissances, démarrer une activité économique ou culturelle, les tiers‑lieux – dont 46 % des 1 800 recensés se situent hors des métropoles ([91]) – sont soutenus par des entreprises, des collectivités ou des associations en s’appuyant sur le numérique.

Pour favoriser leur développement, le Gouvernement a lancé le 17 juin dernier un programme « Nouveaux lieux, nouveaux liens » porté par le ministère de la cohésion des territoires. Dans le cadre de ce programme, un appel à manifestation d’intérêt devrait labelliser, d’ici 2022, 300 « Fabriques des territoires » existantes ou en projet, que l’État soutiendra à hauteur de 75 000 à 150 000 euros sur trois ans, en tenant compte de l’offre de services et du lieu d’implantation. 15 millions d’euros sont destinés à la création de tiers‑lieux ruraux.

Les tiers‑lieux se développent déjà depuis plusieurs années dans les territoires peu denses mais on ne soulignera jamais assez qu’au‑delà de l’enthousiasme qui porte les engagements initiaux, il est indispensable d’assurer la pérennité de ces structures et donc de trouver un modèle économique soutenable sur la durée. En effet, si des réussites exemplaires permettent de créer une vraie dynamique, le modèle des tiers‑lieux reste fragile.

Le 6 novembre 2018, la Banque des territoires a réuni des porteurs de projets de tiers‑lieux, qui ont notamment mis en avant la difficulté de faire adhérer à ces projets des habitants soit souvent déjà très investis par ailleurs, soit rétifs au télétravail.

Exemples de tiers‑lieux ruraux ([92])

– Le tiers‑lieu de Hautes Terres communauté dans le Cantal (35 communes, 11 500 habitants), créé en 2008, accueille chaque année cinq créateurs de projets. La Cocotte numérique de Murat comprend aussi un « fablab » pour fabriquer et réparer et un espace de coworking.

– La communauté de communes du Pilat rhodanien (14 communes, 16 700 habitants) a aménagé un espace partagé dans sa maison des services en 2014, avec des postes de travail, une salle de réunion équipée de matériel de visioconférence, des ateliers « boîte à outils » qui permettent des échanges d’expérience et de développer l’activité de chacun.

– La société coopérative d’intérêt collectif de Crest dans la Drôme (8 400 habitants) regroupe entreprises, particuliers, associations et collectivités territoriales, comporte un laboratoire de fabrication numérique avec 18 machines à commande numérique dont une imprimante 3D à céramique qui attire les artisans locaux ainsi qu’un espace de coworking.

Le besoin d’accompagnement des néo-entrepreneurs

Lors des auditions conduites par les rapporteurs, M. Pascal Chevalier a insisté sur la nécessité de soutenir les activités initiées par les néo‑ruraux, puisque ces derniers sont une majorité à créer leur propre emploi, ce qui est par exemple le cas de 8 nouveaux résidents sur 10 dans le Massif central, dont 90 % opèrent une reconversion professionnelle. Bien que des aides existent déjà, les faillites restent fréquentes et induisent des pertes financières qui empêchent alors ces néo‑ruraux de revenir en ville pour trouver une autre activité, ouvrant la voie à un processus de précarisation. À l’échelle du pays, « le passage du salariat à la création d’entreprise s’opère dans 78 % des cas dans des domaines professionnels pour lesquels les personnes n’ont pas été formées initialement. C’est un facteur de fragilité, car on observe un taux très élevé de renouvellement de ces activités » ([93]). M. Chevalier a donc insisté sur la nécessité d’accompagner les porteurs de projet car « là où un accompagnement spécifique est mis en place, ça fonctionne. »

Les conjoints des créateurs d’activités rencontrent également des difficultés à trouver un emploi, ce qui engendre une baisse de leur taux d’activité. Le géographe Laurent Rieutort faisait récemment un constat analogue ([94]) sur la faible stabilité de l’entrepreneuriat dans la durée et la difficulté d’organiser l’activité des conjoints.

La mise en place d’un solide accompagnement des entrepreneurs paraît donc de nature à pérenniser les activités développées dans les territoires peu denses. Au‑delà de l’expertise, un soutien aux petites entreprises implantées dans les territoires serait nécessaire, par exemple pour les aider à développer leur site internet dont seules un tiers des PME de moins de 10 salariés sont pourvues ([95]).

Le 10 juillet dernier, la délégation sénatoriale aux entreprises a présenté les conclusions de ses travaux sur l’accompagnement de la transition numérique des PME‑TPE. Elle suggère notamment d’instituer un volontariat numérique en PME (VNPME) sur le modèle du volontariat international en entreprise pour favoriser l’inclusion numérique des PME‑TPE.

La difficulté, pour les entreprises qui choisissent de s’implanter dans les territoires, de trouver des personnels qualifiés est aussi un problème pour les territoires ruraux. Ce sujet est d’autant plus sensible que les jeunes adultes des territoires ruraux optent plus souvent que les autres pour des formations courtes.

Encourager la formation et adapter les services aux jeunes adultes

Le parcours scolaire des jeunes ruraux interpelle : en effet, en dépit d’une surreprésentation des catégories socioprofessionnelles modestes, les collégiens ont des taux de réussite légèrement supérieurs aux taux nationaux puis, après la 3e, près de la moitié s’orientent vers la voie professionnelle (contre 41 % des urbains). Après le bac, 47 % contre 38 % des urbains choisissent des filières courtes (DUT, BTS) tandis que le nombre de ceux qui possèdent un diplôme universitaire de 2ème ou 3ème cycle est deux fois plus faible en milieu rural très peu dense (7,3 % des 18‑29 ans) qu’en milieu urbain (15,4 %).

Parmi les explications avancées : l’attachement au territoire d’origine, l’offre de formation de proximité, l’économie du territoire, les difficultés de mobilité ou le coût ([96]).

« Il faut savoir que six jeunes sur dix vivent dans ces territoires et choisissent leur avenir en fonction de l’offre de formation proche, parce qu’ils sont persuadés qu’ils ne peuvent accéder aux centres universitaires. », relevait en juin dernier un entrepreneur développant le numérique dans les territoires ([97]).

Ainsi, la part des diplômés du supérieur chez les 30‑34 ans est plus faible dans les territoires ruraux qu’ailleurs (cf. infra) et ces jeunes entrent tôt sur le marché du travail (les deux tiers des jeunes ruraux de 18 à 29 ans sont en emploi, en apprentissage ou en stage rémunéré) contre 56 % en milieu urbain, la part des jeunes employés dans le secteur agricole, la construction ou le commerce étant relativement élevée ([98]).

En France métropolitaine, les zones rurales sont pourtant globalement moins frappées par le fléau des jeunes sans études, sans emploi et sans formation. Ce n’est pas parce qu’ils sont peu nombreux ([99]) et qu’ils ne posent pas de problème particulier, qu’ils ne méritent pas d’être plus entourés ; c’est peut‑être même l’inverse.

Part des 15-24 ANS ni en emploi, ni en études, ni en formation EN 2014

(en %)

Source : Observatoire des territoires.

Entendue par les rapporteurs, Mme Hélène Tallon a, pour sa part, évoqué la précarité qui frappe aussi les jeunes ruraux mais qui se distingue par son « invisibilité » ([100]). Elle a aussi souligné que le coût de l’accès au numérique, indispensable aux jeunes actifs, était de nature à accroître les inégalités sociales car au‑delà de celui du raccordement s’ajoute celui du matériel.

Une aide spécifique à l’orientation des collégiens et des lycéens de ces territoires, pour leur ouvrir des horizons qu’ils n’explorent pas, encourager le suivi de formations qualifiantes et informer sur les secteurs d’activité d’avenir serait très utile. Des témoignages d’employeurs et d’acteurs publics soulignent qu’il est plus aisé d’encourager l’installation sur un territoire peu dense de professionnels qui en sont issus. C’est donc dès l’orientation scolaire qu’il faut soutenir des parcours ambitieux (par exemple des études de médecine…). Ainsi, faciliter l’accès aux études supérieures ou la réalisation dans les territoires de projets professionnels de jeunes gens attachés à leurs territoires y ancrerait davantage une jeunesse active et motivée, contribuant ainsi à un plus grand dynamisme ([101]).

L’accès à certains services est particulièrement difficile pour les jeunes ruraux notamment en raison d’une offre limitée et dispersée. Ainsi, si le logement est plus abordable, l’offre de logements vacants de petite taille est plus limitée et le parc immobilier parfois en mauvais état. Ainsi, les jeunes ruraux qui habitent chez leurs parents entre 18 et 25 ans sont plus nombreux que les urbains (56,5 % contre 50 %) ([102]).

De même, les besoins importants en mobilité des jeunes ruraux se heurtent à une faible offre en transports en commun, ce qui explique un plus fort recours à l’automobile (86 % des ruraux de 18‑30 ans en possèdent, contre 62 % des jeunes urbains). Néanmoins, l’accès au permis de conduire peut être problématique en raison de l’éloignement des écoles de conduite. Or le permis de conduire est essentiel pour accéder à un emploi : ainsi, après un CAP, 45 % des jeunes ayant le permis ont un emploi contre 19 % pour ceux qui en sont dépourvus.

Les jeunes ruraux subissent également la rareté de l’offre de santé et des services culturels même si les associations sont très dynamiques dans certains territoires ([103]).

La perspective de voir se développer, dans les territoires ruraux, de nouvelles activités notamment basées sur le numérique, justifie pleinement de maintenir les services publics de proximité propres à rendre ces territoires attractifs (prise en charge de la petite enfance, écoles, services de santé, maisons de services au public, transports) et d’en développer d’autres (valorisation des études longues, implantation de structures de formation et de services de l’État, accompagnement des néo‑entrepreneurs, services culturels, tiers‑lieux). Aussi les rapporteurs formulent‑ils les propositions suivantes :

Proposition n° 9 : mettre en place des tutorats et des échanges d’expérience pour mieux accompagner les néo‑entrepreneurs des territoires ruraux en liaison avec les chambres d’agriculture, les chambres des métiers et les chambres de commerce et d’industrie.

Proposition n° 10 : après le lancement du plan en faveur des tiers‑lieux, assurer la viabilité de ces structures.

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DEUXIÈME PARTIE :
UN ÉQUILIBRE À TROUVER ENTRE SERVICES DÉMATÉRIALISÉS
ET ANCRAGE LOCAL

La rétractation des guichets administratifs et la dématérialisation des procédures ne doivent pas être synonymes de disparition des services publics ; c’est pourquoi les solutions de mutualisation des services publics doivent être privilégiées afin d’accompagner les usagers qui en ont besoin.

I. LA DÉMATÉRIALISATION DES SERVICES PUBLICS : REMETTRE LES BŒUFS DEVANT LA CHARRUE

Le numérique fait désormais partie de la vie quotidienne de la très grande majorité des Français, que ce soit dans leur travail, leur vie sociale ou leurs relations avec l’administration. Et c’est précisément pour cette raison que les élus des territoires ruraux réclament, au nom du principe d’égalité, une meilleure couverture des territoires. Toutefois, malgré ses indéniables avantages, la dématérialisation des services publics, par son déploiement brutal, a mis en lumière surtout ses inconvénients qu’il faut désormais atténuer.

A. UN OUTIL DE RATIONALISATION AUX AVANTAGES INDISCUTABLES mais QUI A ACCENTUÉ LA FRACTURE TERRITORIALE

Si la dématérialisation de l’accès aux services publics présente d’indéniables avantages, elle a néanmoins conduit à exclure nombre de nos concitoyens des territoires ruraux.

1. Une dématérialisation aux avantages indiscutables et appelée à se poursuivre

a. Des avantages indiscutables

On serait tenté d’oublier les avantages que cette technologie apporte tant les critiques fusent pour fustiger la déshumanisation qu’elle véhicule dans son sillage. Et pourtant…

Dans le rapport de la mission pour l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité des services au public dans les territoires fragiles ([104]), Mme Delga et M. Morel‑À‑L’Huissier détaillaient neuf critères pour qu’un service, public ou non, soit effectivement accessible, dont les principaux sont repris ci‑après :

La chaîne d’accessibilité comparée

Critère	Description	Conditions
Critère	Description	Accès physique	Accès dématérialisé
1. Information	Trouver une information complète, précise et à jour	Oui, grâce à la dématérialisation	Oui
2. Délai d’attente		Aléatoire sauf en cas de prise de rendez‑vous	Aucun, sauf en cas de délai pour obtenir un rendez‑vous
3. Accessibilité culturelle et sociale	Complexité des dispositifs, des démarches, du langage Convivialité des lieux d’accueil	Fonction de la présence d’un accompagnant	Convivialité et ergonomie du site
4. Accessibilité pratique en cas de besoin	Disponibilité du matériel Réponse à une question sur la procédure	Disponibilité du matériel	Téléphone ou chatbot
5. Convivialité des lieux d’accueil	Existence de services associés (photocopieur, internet, autres services...) Accès à distance : répondeur téléphonique de Pôle emploi, accès par téléphone numérique ou par internet (non disponible pour les personnes isolées)	Confort de l’attente, confidentialité des espaces	Sans objet
6. Accessibilité physique		Distance et desserte en transports en commun	Qualité de la couverture numérique
7. Adaptation des horaires		Étendue de la plage des horaires d’ouverture	Sans objet, 24 heures sur 24
8. Accessibilité économique		Coût du transport	Coût des équipements et du forfait

Source : d’après le rapport de Mme Delga et de M. Morel‑À‑L’Huissier.

Cette liste écourtée montre que l’accessibilité résulte de la combinaison de plusieurs facteurs qui doivent se conjuguer pour obtenir le résultat escompté. L’accessibilité ne peut guère être appréhendée selon des critères rudimentaires, tel le nombre. Elle ne peut donc se mesurer simplement par la distance kilométrique, ou même par le temps de trajet, pourtant plus concret, ou encore par une valeur ramenée au nombre d’habitants. Un rapport du Sénat ([105]) invite aussi à nuancer la perception apportée par des indicateurs réconfortants en apparence : « Au total, l’affaiblissement de la présence territoriale de l’État alimente l’éloignement de certains territoires, notamment les zones rurales et péri‑urbaines, de moins en moins bien accepté par les citoyens. Il est dangereux de refuser de voir les conséquences de cette dégradation en se retranchant derrière les indicateurs favorables de l’INSEE, qui affirme que 90 % de la population accède à 22 services courants en moins de 20 minutes. » Cette conclusion avait des accents prémonitoires.

Au demeurant, une évaluation rapide des conditions d’accessibilité conclura en faveur du numérique pour la plupart des critères :

– l’information : sur les sites des principaux opérateurs sociaux, l’information affichée est la même sur tous les points du territoire alors qu’il y a encore quelques années, la diffusion des mises à jour de la documentation disponible aux guichets se révélait un vrai casse‑tête, créant des inégalités d’accès ;

– les délais d’attente : l’information est fournie instantanément ;

– l’accessibilité physique et l’adaptation des horaires qui constituent encore le maillon faible des guichets, et pénalisent les actifs, qui doivent prendre sur leur temps de travail, ou ceux pour qui les déplacements sont compliqués.

Un tel constat fait d’ailleurs l’unanimité, bien au‑delà des directions ministérielles. Ainsi, les associations Emmaüs Connect et WeTechCare ont publié une étude financée par Cap Gemini qui conclut que le numérique est un investissement rentable. Leur président, Jean Deydier, a déclaré lors de la présentation de ce travail au secrétaire d’État chargé du numérique Mounir Mahjoubi : « L’étude atteste qu’il est possible de faire du numérique une chance pour presque tous, et d’éviter l’exclusion de nos concitoyens les plus fragiles. Elle démontre enfin, par‑delà l’enjeu de cohésion sociale, qu’investir dans l’inclusion numérique présente un bénéfice économique conséquent… » ([106]).

Le Défenseur des droits, auteur du rapport Dématérialisation et inégalités d’accès aux services publics paru en janvier 2019, et à la teneur résolument critique à l’égard de la politique menée par les pouvoirs publics, souligne aussi les aspects positifs du numérique. « La transformation numérique d’un service public peut se faire non seulement au bénéfice du plus grand nombre, mais aussi de tous et de toutes, en faisant progresser l’accès aux droits. Plusieurs exemples le prouvent. » Il cite notamment l’accès à l’information, renforcé par le succès des sites service‑public.fr et mes‑aides.gouv.fr : « Le numérique et la dématérialisation des services publics, en améliorant l’accès à l’information, favorisent l’accès effectif des usagers à leurs droits. » Sa démonstration s’appuie sur la distribution du RSA, dont la dématérialisation de la procédure a permis une hausse de 2 % des bénéficiaires, et de la prime d’activité, dont l’évaluation a estimé le taux de recours à 73 %, ce qui est élevé par rapport aux aides précédentes ([107]).

Le numérique a enfin l’avantage de ne pas stigmatiser les personnes en difficulté, qui hésitent, là où l’anonymat n’existe pas, notamment en milieu rural, à solliciter une aide ([108]), comme l’a rappelé Mme Hélène Tallon devant les rapporteurs. Enfin, Mme Sandrine Lorne, directrice à la CNAM, indiquait le 16 janvier dernier, devant la commission du développement durable ([109]), que « toutes nos enquêtes montrent que les attentes portent beaucoup plus sur la numérisation rapide d’un service plutôt que sur une multiplication de permanences ». De fait, internet s’est imposé comme mode de relations privilégié au moins avec les organismes sociaux.

Évolution du mode de contact privilégié par les usagers

Source : Les services publics vus par les Français et les usagers. Baromètre de l’institut Paul Delouvrier, édition 2018.

Les administrations n’avaient pas attendu le verdict de la société civile pour se lancer dans une dématérialisation rapide et massive de leurs procédures internes et de leurs relations avec le public, avec la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) ou la révision générale des politiques publiques (RGPP), auxquelles a succédé de 2013 à 2017 la modernisation de l’action publique (MAP), sans doute moins brutale à l’origine mais aux finalités identiques : faire des économies pour respecter les engagements européens et contenir la progression des dépenses. Pour autant, malgré de belles réussites comme le site des impôts ou mes‑aides.gouv.fr, le « choc de simplification » se fait attendre car la numérisation des procédures va de pair avec leur standardisation et leur industrialisation. Deux caractéristiques qui s’accordent mal avec les exigences contemporaines de souplesse et d’individualisation.

Ce processus a recueilli l’approbation de la Cour des comptes, qui rappelait dans un rapport ([110]) de 2016 que la transformation numérique de l’État et des collectivités territoriales, ainsi que la stratégie de l’État plateforme, constituaient des leviers d’efficience pour l’administration et de simplification pour les usagers. La transformation numérique présente l’opportunité d’apporter un service plus efficace et moins coûteux, et de recentrer les agents publics sur les tâches à plus forte valeur ajoutée. La Cour recommandait de faire progressivement du numérique le mode d’accès de droit commun aux procédures administratives. Elle a réitéré le conseil dans le bilan qu’elle a tiré de la réforme de la direction générale des finances publiques ([111]), tout en recommandant de mettre en place un accompagnement adapté pour les personnes éprouvant des difficultés avec le numérique.

b. Un phénomène appelé à se poursuivre

Le développement des démarches administratives par voie numérique est clairement le cap fixé dans le programme Action publique 2022.

Le programme de transformation de l’administration, lancé en octobre 2017 et baptisé « Action publique 2022 », repose sur six principes clés, dont celui de la priorité donnée à la transformation numérique des administrations, avec pour objectif la dématérialisation de l’intégralité des services publics à l’horizon 2022. Cet objectif a encore été réaffirmé devant l’Assemblée nationale par M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, lors d’un débat en séance publique consacré au maintien des services publics sur le territoire le 29 avril dernier : « Nous considérons qu’il [le numérique] s’agit d’une opportunité, dans la mesure où le développement de systèmes, d’applications et de services dématérialisés offre aux usagers du service public de nouvelles possibilités, tant en matière d’horaires de connexion, de lieu de connexion – puisque celle‑ci est possible depuis leur domicile – que de facilité d’accès au quotidien. C’est la raison pour laquelle nous avons comme objectif de dématérialiser l’ensemble des services publics de l’État, ou en tout cas de les rendre accessibles de manière dématérialisée, d’ici à 2022. »

Dans cette perspective, chaque ministère dispose d’une feuille de route pour engager la transformation de son ministère. Ainsi :

– le ministère de l’action et des comptes publics prévoit de réorganiser ses réseaux et de supprimer le numéraire dans le réseau de la DGFiP ;

– le ministère de l’intérieur, au titre de la réforme de l’administration territoriale de l’État, doit faire évoluer l’organisation et le fonctionnement des services déconcentrés de l’État dans une logique de déconcentration, de modularité et de mutualisation ;

– le ministère de la cohésion des territoires, outre la création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), doit notamment proposer un plan d’action pour les ruralités, tenir les objectifs du plan de couverture numérique et mettre en place un programme de développement des tiers‑lieux ;

– le ministère des solidarités et de la santé prévoit de restructurer l’organisation territoriale des soins, de déployer les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) et les assistants médicaux en s’appuyant notamment sur la télémédecine ;

– le secrétariat d’État en charge du numérique prévoit d’accompagner la simplification et la numérisation des démarches administratives, de favoriser l’accès des citoyens et des entreprises au haut et très haut débit et la mise en place de la stratégie d’inclusion numérique (médiation sur les territoires, Pass numérique, participation aux maisons de services au public – MSAP – nouvelle génération devenues France Services).

Ce principe étant admis, il est désormais souhaitable de procéder autrement tant les réformes ont été menées sans tenir le moindre compte des usagers, ne serait‑ce que de l’état de la couverture numérique.

2. Menée à la hussarde, la dématérialisation a accentué la fracture territoriale

a. La dématérialisation a été menée à la hussarde

Dès le départ, la dématérialisation vise à faire des économies et c’est sous couvert d’efficience qu’elle est présentée aux usagers/contribuables. Cette « faute originelle » explique les nombreux dysfonctionnements qui l’ont accompagnée, et qui se sont accentués, culminant avec le plan préfectures nouvelle génération (PPNG).

Les « ratés » de la dématérialisation sont nombreux comme le relève le Défenseur des droits dans un rapport publié en janvier dernier. Il rappelle que « la mise en œuvre des politiques publiques de dématérialisation se doit donc de respecter les principes fondateurs du service public : l’adaptabilité, la continuité et l’égalité devant le service public ». L’adaptabilité consiste à assurer à l’usager, indépendamment des circonstances, un accès au service public dans des conditions normales. Le principe de continuité du service public, rappelle le Défenseur des droits, a été érigé par le Conseil constitutionnel en principe de valeur constitutionnelle à partir du constat que les besoins d’intérêt général doivent être satisfaits sans interruption. Quant à l’égalité devant le service public, il découle du principe d’égalité des citoyens devant la loi.

Si ces principes sont malmenés, cela est dû à une action presque exclusivement tournée vers les économies, menée par une administration qui s’est servie de la technologie pour les réaliser. Dans les constats qu’il dresse soit dans son rapport thématique, soit dans ses rapports annuels, le Défenseur des droits démontre que la dématérialisation a été « un palliatif à la réduction des services d’accueil du public guidée par une logique budgétaire » ([112]), et qu’il s’agit d’un phénomène massif. En 2018, 93 % des réclamations adressées à ses délégués avaient trait aux difficultés rencontrées dans la relation avec les services publics, contre 84 % en 2017. Il explique en partie son diagnostic par le caractère trop sommaire des sites, qui proposent des situations standard et courantes, mais qui ignorent tous les cas s’écartant de la « normale ». Autant dire qu’à leur insu, les usagers ont essuyé les plâtres. Pourtant, les situations spécifiques sont nombreuses. De surcroît, le Défenseur relève « l’extension de la “non‑réponse” des services publics à l’ensemble des usagers, souvent ballotés d’une plateforme téléphonique inaccessible à un site internet aussi difficile d’accès » ([113]). Ces mises en garde s’ajoutent à des critiques plus traditionnelles : « De nombreuses réclamations révèlent les difficultés créées par un fonctionnement en silo des services publics, repliés sur leur champ d’expertise et leur mission, sans qu’une approche globale de la situation des usagers ne soit mise en œuvre. » ([114])

Le PPNG a cristallisé tous les défauts d’une réforme mal menée

À partir du 6 novembre 2017, toutes les demandes de titres sécurisés (carte nationale d’identité, passeport, certificat d’immatriculation de véhicule) ont été dématérialisées ; les accueils physiques des préfectures fermés du jour au lendemain et les usagers contraints de réaliser leurs démarches sur internet. Brutalité et impréparation ont provoqué des dysfonctionnements majeurs que le Défenseur des droits a qualifiés de « calamiteux » dans son rapport d’activité pour l’année 2018. Il a même publié une décision‑cadre ([115]) en septembre 2018 pour recommander des améliorations en urgence. Son constat est sans appel :

« – de nombreux blocages informatiques ;

« – une sous‑évaluation du flux des demandes ;

« – des difficultés mal prises en compte d’accès et de maîtrise d’internet pour une part importante de la population ;

« – un manque d’information des publics concernés avant la généralisation du processus de dématérialisation ;

« – un manque d’anticipation des besoins d’accompagnement du public ;

« – une phase d’expérimentation manifestement insuffisante ;

« – un manque d’expertise et de formation des nouveaux opérateurs ;

« – un manque d’anticipation des situations les plus complexes dans le domaine de l’immatriculation des véhicules ;

« – un dispositif mis en place sans que toutes les procédures particulières relatives aux publics professionnels et vulnérables concernés n’aient été envisagées ;

« – des défaillances de communication entre les préfectures, l’ANTS ([116]) et les CERT ([117]) ;

« – des modes de communication avec les usagers insuffisants ;

« – l’absence d’une phase transitoire et d’une voie alternative papier qui aurait permis d’identifier et de pallier progressivement l’ensemble des difficultés soulevées ;

« – l’orientation des usagers vers des opérateurs privés payants disposant de vecteurs privilégiés par l’ANTS. »

Le Défenseur des droits signale dans son rapport de janvier 2019 que des personnes ont perdu un emploi, ou renoncé à en prendre un, en raison de l’absence de titre de circulation valide et de l’impossibilité de justifier de leur droit à conduire. Le cahier territorial de la Cour des comptes sur la Haute‑Corrèze dénonce à raison – et la Cour a repris la critique dans le corps de son rapport – que des structures publiques comme les MSAP aient été écartées de la délivrance des cartes grises alors que des structures payantes étaient agréées. De telles situations sont proprement inadmissibles. Les conséquences des défaillances d’un site mal conçu ont été aggravées par la décision de la fermeture des guichets concomitante au déploiement des téléprocédures, privant ipso facto les usagers de tout recours.

Enfin, sans l’écrire expressément, le Défenseur des droits laisse entendre que le coût du plan a été délibérément sous‑estimé, à 8,5 millions d’euros, évitant ainsi d’avoir à solliciter un avis conforme de la DINSIC requis pour les projets de plus de 9 millions d’euros, puisqu’au moment de son entrée en vigueur, en novembre 2017, le devis était déjà passé à 17 millions d’euros ([118]).

Des mesures correctives ont été prises, notamment avec l’ouverture de 320 points numériques mettant à disposition le matériel et un accompagnement par des jeunes en service civique, dont la formation a été renforcée, mais elles demeurent mal connues du public – il faut connaître leur existence pour les trouver soit sur le site du ministère de l’intérieur ([119]) soit sur le site d’une préfecture –, ce que le ministère de l’intérieur admet puisque, selon un sondage de 2018 de l’institut Paul Delouvrier, 25 % seulement des usagers étaient informés. Surtout, le mal était fait.

Pour tenir leurs objectifs de gestion interne, les administrations ont tout fait, et avec un certain succès, pour dissuader les usagers de recourir à d’autres modes de contact qu’internet, quitte à les placer dans des situations totalement absurdes tel ce contribuable qui, pour avoir changé de fournisseur d’accès internet, lequel avait supprimé l’adresse électronique correspondant à l’abonnement, ne pouvait plus accéder à son espace fiscal personnel pour signaler le changement. En l’absence de réponse de l’administration fiscale, il a dû saisir le Défenseur des droits. Il est donc impératif que toutes les administrations préservent des modalités d’accès multicanal, ce que recommande la Cour des comptes, proposition à laquelle s’associent les rapporteurs.

Le Défenseur des droits épingle ainsi l’attitude des opérateurs sociaux qui entretiennent, ou ont entretenu, une certaine ambiguïté en ne sollicitant pas explicitement le consentement des usagers à la dématérialisation de la relation. Or, « de nombreuses personnes pensent que les échanges électroniques ne concernent que des informations et que le papier reste la voie de communication utilisée pour les documents importants tels que les décisions de refus ou les décisions entraînant des modifications dans leurs droits. Ces personnes, comme une grande partie de la population, ne connaissent pas la possibilité qui leur est ouverte, dans certains cas, de refuser les échanges dématérialisés avec les services publics […]. Les services publics ne sont pas, à cet égard, exemplaires. Par exemple, la CNAF considère que dès la transmission d’une adresse mail, l’usager consent à avoir des échanges dématérialisés […]. La Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) considère, quant à elle, qu’en acceptant les conditions générales d’utilisation du compte Ameli, les assurés consentent de façon éclairée à la suppression des envois de leurs relevés de prestations sous format papier, alors même que ces documents ne sont plus accessibles sur le compte Ameli au‑delà d’une durée de six mois. Les assurés se trouvent ainsi contraints de télécharger leurs relevés de prestations de façon régulière, s’ils souhaitent les conserver. Consécutivement à l’intervention du Défenseur des droits, la CNAM s’est engagée à renforcer la clarté et l’accessibilité de l’information préalable fournie aux assurés lors de leur adhésion au compte en adaptant les conditions d’utilisation, notamment en ajoutant la possibilité pour l’assuré de solliciter la délivrance d’un duplicata. » ([120])

Le téléphone aussi a vu son rôle considérablement réduit. Outre que les numéros sont difficilement accessibles (l’usager finit par en trouver un, presque par hasard, inscrit en tout petits caractères, à la énième page d’un menu déroulant, l’appel a peu de chances d’aboutir, que ce soit parce que le serveur vocal ne reconnaît que les numéros de dossier ou parce que la communication coupe malencontreusement), ils sont devenus payants. Or, il est essentiel de maintenir un accès gratuit aux services publics. Sur ce plan, la loi ESSOC a voté la fin des numéros surtaxés pour les opérateurs sociaux, mais elle en a fixé l’échéance au 1er janvier 2021. Il serait souhaitable de l’anticiper dans toute la mesure du possible pour imposer aux services publics les mêmes obligations qu’aux entreprises privées tenues de ne pas surtaxer les appels portant sur une réclamation ([121]). M. Thomas Cazenave, délégué interministériel à la transformation publique, a déploré devant les rapporteurs que le téléphone ait été abandonné comme mode de mise en relation avec les administrations.

De façon assez générale, les organismes sociaux imposent le versement des prestations, et certaines caisses de retraite le paiement des cotisations ([122]), sur un compte bancaire. Le Défenseur des droits souligne qu’une telle obligation est illégale, comme l’a confirmé une décision de la Cour de cassation ([123]) à propos d’un usager de Mayotte. Reprenant les chiffres 2017 de l’Observatoire de l’inclusion bancaire qui fait état de 500 000 personnes dépourvues de compte bancaire, le Défenseur insiste sur le caractère facultatif du compte bancaire (on parle d’ailleurs de « droit au compte »). Aussi recommande‑t‑il de rappeler l’état du droit aux organismes sociaux et de les inviter à prévoir systématiquement des voies alternatives.

Ce qui vaut pour le compte bancaire vaut a fortiori pour la carte bancaire. La DGFiP ne facilite pas non plus tellement la vie des propriétaires de véhicule, qui n’ont guère d’autre choix que ce mode de paiement pour régler cartes grises et amendes. Un des représentants de l’Association des maires ruraux a expliqué aux rapporteurs avoir, quelques jours avant son audition, payé avec sa carte bancaire la carte grise d’une de ses administrées qui l’a remboursé par chèque.

Dans le même ordre d’idée, il est à tout le moins déroutant que la DGFiP affiche dans ses objectifs la disparition de la monnaie fiduciaire de son réseau sans susciter de réactions majeures. En d’autres termes, l’État envisage délibérément de se soustraire à la législation conférant cours légal à la monnaie, dont il est l’émetteur. Faut‑il rappeler que les commerçants ne peuvent refuser le paiement en espèces et qu’enfreindre cette obligation les expose à une contravention de seconde classe ([124]), soit 150 euros ? Si les récentes déclarations du ministre de l’action et des comptes publics vantent la simplicité et la densité du réseau des buralistes, auprès desquels il sera possible, a‑t‑il dit, de payer ses impôts à partir de l’année prochaine, le transfert de charge, fût‑ce contre rétribution, et surtout la privatisation du risque n’auront échappé à personne.

Signalons enfin ces patients, qui n’ont pas d’accès internet, et dont les praticiens – pour des raisons d’économie ou de simplicité – ne prennent les rendez‑vous que par l’intermédiaire d’une plateforme en ligne. Le secrétariat de la mairie, aux horaires d’ouverture très réduits, offre parfois le seul recours possible.

Les anecdotes ne sont que des anecdotes mais leur accumulation traduit un incontestable transfert de charges vers les usagers, en premier lieu, puis vers les collectivités et les associations. Le Défenseur des droits a relevé lui aussi ce phénomène dans son rapport de janvier dernier, ce qui le conduit à s’interroger sur le caractère tangible pour la population de la simplification annoncée. Elles ne sont pas propres au monde rural, mais les solutions sont moins souvent à portée de main qu’en ville où l’on ignore son voisin mais où les services et les associations sont plus présents.

b. La dématérialisation a accentué la fracture territoriale

Une population rurale plus fragile

Ces difficultés, les populations des zones rurales sont moins bien armées pour les surmonter car les personnes vulnérables y sont proportionnellement surreprésentées. La population rurale a fortement évolué sous l’influence de l’arrivée de couples de jeunes actifs attirés par l’aspiration à une maison à la campagne et rejetés des centres villes par le phénomène de gentrification des métropoles. Ces nouveaux habitants ont été frappés par la désindustrialisation et la précarisation des emplois tertiaires. Par ailleurs, restent aussi des populations vieillissantes qui ont leurs habitudes et ne souhaitent pas en changer. Comme l’écrit la Cour des comptes dans son étude pour le CEC, « en France, les écarts de revenus entre habitants des zones denses et des zones peu denses restent cependant plutôt limités (moins de 20 % de différence). Il reste que dans les territoires ruraux, le revenu médian est inférieur à celui de tous les autres types d’espaces. Les plus pauvres y disposent de revenus aussi bas que dans les pôles et les personnes les plus aisées y sont globalement moins riches. » Les indicateurs de fragilité sont tous orientés dans le même sens : les populations rurales sont plus pauvres, plus âgées et moins diplômées que la moyenne. Les occasions de mobilité sont aussi moins nombreuses que dans la périphérie des grandes agglomérations.

Le rapport 2017 de l’Observatoire des territoires ([125]) commence ainsi le chapitre consacré aux inégalités de revenus : en France, « les écarts de revenus entre les plus riches et les plus pauvres y sont relativement contenus. Malgré cette situation nationale, des disparités existent au sein de la population et entre territoires. L’appréhension de ces dernières est complexe et nécessite de croiser les échelles d’analyses. »

Les images valant mieux que de longs discours, l’Observatoire publie des cartes qui témoignent de cette réalité et mettent en évidence cette balafre que constitue la « diagonale du vide ».

Niveaux de vie selon les zones géographiques

Source : Fiche de l’Observatoire des territoires – Les inégalités de revenus.

L’Observatoire constate que « de manière générale, les pôles urbains, qu’il s’agisse des grands, des moyens (entre 5 000 et 10 000 emplois) ou des petits pôles (entre 1 500 et 5 000 emplois) accueillent des populations plus pauvres que leur couronne périurbaine, et où les revenus sont plus homogènes (moins de riches et moins de pauvres que dans les pôles). Ces pôles sont les espaces où se concentre la pauvreté depuis maintenant plusieurs décennies. » ([126])

Les communes dites « isolées », c’est‑à‑dire les espaces en dehors de l’influence des pôles et hors de toute aire urbaine, sont un cas particulier. Dans ces territoires ruraux, le revenu médian est inférieur à celui de tous les autres types d’espaces. La pauvreté y est particulièrement marquée. Même si ces espaces sont peu peuplés, la lutte contre la pauvreté doit y être engagée avec la même détermination que dans la périphérie des grandes agglomérations, et la population bénéficier d’un accompagnement comparable.

Premier décile du revenu disponible En 2013

(en euros et par mois)

Source : Observatoire des territoires, Les inégalités de revenus.

La carte ci‑dessus retrace la grande précarité puisque l’intensité de la couleur signale celle de la pauvreté appréhendée par le niveau de revenu du premier décile. Elle est présente surtout dans l’hinterland du littoral méditerranéen en particulier à l’ouest, et en Corse, mais aussi dans le Nord et le long de la « diagonale du vide ». Dans les régions du Nord et de l’Est de la France (Hauts‑de‑France, Normandie, Bourgogne‑Franche‑Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est et Île‑de‑France), les revenus les plus faibles sont localisés dans les espaces denses, voire de densité intermédiaire, c’est‑à‑dire plutôt en milieu urbain. Dans trois de ces régions (Île‑de‑France, Hauts‑de‑France et Grand Est – soit les plus peuplées), cette pauvreté urbaine est encore plus forte dans les espaces les plus agglomérés.

À l’inverse, dans les régions de l’Ouest (Bretagne, Pays de la Loire, Nouvelle‑Aquitaine) et en Auvergne‑Rhône‑Alpes, ce sont les espaces les plus ruraux qui enregistrent le revenu médian le plus faible. Dans ces régions, les zones périurbaines sont en revanche celles qui accueillent les populations dont le revenu médian est le plus élevé. On retrouve ce même schéma au sein des régions du littoral méditerranéen (Occitanie, PACA, Corse), même si l’écart de revenu entre espaces denses et espaces très peu denses y est moins affirmé.

Proportion de personnes âgées de plus de 65 ans

(en % par commune)