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Avant-propos de Mme Virginie Duby-Muller, présidente

Constituée le 13 juillet 2021 à l’initiative du groupe MODEM, la mission d’information sur l’application du droit voisin au bénéfice des agences, éditeurs et professionnels du secteur de la presse achève ses travaux en ce début d’année 2022.

J’ai eu l’honneur d’orchestrer plusieurs mois d’un travail dense – plus de quarante entités ont été auditionnées – et riche en échanges avec les professionnels du secteur de la presse, mobilisés depuis toujours sur la défense du droit voisin du droit d’auteur. Ils ont légitimement été entendus par le rapporteur et les membres de la mission pour établir un état des lieux de l’application de ce nouveau droit.

En nous déplaçant à Bruxelles et en échangeant plus particulièrement avec la presse allemande, nous avons pu constater combien notre pays a été exemplaire dans ce combat, dans une logique transpartisane bien trop rare aujourd’hui.

Il est toujours intéressant pour le législateur de prendre le temps d’évaluer son propre travail a fortiori lorsqu’il s’agit d’une innovation juridique. C’est ce qui a fait la richesse de notre démarche d’évaluation mais également sa complexité. À la décharge des redevables du droit voisin, il n’est jamais aisé – tant que les concepts n’ont pas été éprouvés par la réalité économique et sociale d’un environnement juridique – de rendre effective et incontestable la mise en œuvre d’un nouveau droit. Les enjeux démocratiques et financiers sont d’ampleur et il est normal que la mise en œuvre ait pris du temps. Mais le temps du débat juridique n’est pas compatible avec l’urgence économique à laquelle sont confrontés les éditeurs et les agences de presse. Du reste, la rapidité des évolutions techniques des plateformes numériques et la dépendance de nombre d’acteurs à leur égard peut également mettre à mal l’application de la loi.

Le fait le plus marquant du travail qui a été conduit est le manque de transparence des acteurs du numérique vis-à-vis de ceux dont ils exploitent les contenus à leur propre intérêt. En proposant aux plateformes numériques d’être auditionnées à huis-clos, la représentation nationale aurait souhaité accéder à des informations lui permettant de comprendre les modes de calcul de la rémunération proposée. Le rapporteur et moi-même partageons une même déception sur le contenu de ces auditions. Évaluer la justesse de la rémunération proposée implique de lever l’opacité du fonctionnement des plateformes et des revenus qu’elles tirent de l’exploitation des données des tiers, y compris de leurs utilisateurs. L’omniprésence de ces plateformes dans le quotidien des Français et le souhait de celles-ci de devenir l’unique porte d’accès à l’information rend d’autant plus urgente la mise en œuvre du droit voisin. Le rapporteur ne manquera pas de rappeler l’enjeu démocratique que sous-tend ce droit. Il est trop de sujets sur lesquels les plateformes tentent d’échapper à la régulation alors que leur incombent de plus en plus de responsabilités. Il est impératif qu’elles respectent le cadre démocratique, cela passe par la mise en conformité de leurs services vis-à-vis du droit et par leur consentement à l’impôt. La régulation européenne peut y contribuer mais la France est aux avant-postes.

Deux ans après l’adoption de la loi, nous n’avons pu que constater et regretter collectivement que les redevables du droit voisin ont tout fait pour freiner l’application du droit, après l’avoir même parfois nié. Les précieuses décisions de l’Autorité de la concurrence ont apporté des éléments de clarification, ils devront être rendus effectifs dans la suite de la procédure. C’est grâce à cette saisine que les lignes ont pu bouger, sous la pression des sanctions financières et d’injonctions utilement détaillées. La France n’est d’ailleurs pas la seule à avoir utilisé le droit de la concurrence pour compléter le pouvoir de contrainte insuffisant dans la loi et plus généralement réguler les plateformes.

Est-ce à dire que la loi est mal faite ? Dans un contexte où se cumulent le manque de bonne foi des uns et l’attentisme des autres, la liberté contractuelle prévue par la loi semble avoir atteint ses limites.

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Introduction

« Les grandes histoires de droits d’auteur commencent toujours par des procès. » ([1]) affirmait en audition M. David El Sayegh, secrétaire général de la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musiques (SACEM). « La SACEM l’a vécu au XIXe siècle et les droits voisins des producteurs et des artistes interprètes ont été mis en place à la suite de nombreux procès dans les années quatre-vingt. » complétait-il. La mise en œuvre du droit voisin dans le secteur de la presse n’échappe pas à cette constante.

Historiquement, les droits voisins du droit d’auteur sont nés de l’apparition de nouvelles techniques d’enregistrement et de diffusion des œuvres dans le domaine de la musique et de la vidéo. La prestation artistique de l’artiste interprète et les investissements des producteurs et des diffuseurs d’une œuvre ont appelé une protection juridique de leurs droits, enrichissant ainsi le droit de la propriété littéraire et artistique.

Les droits voisins ont été reconnus au plan international avec la Convention de Rome du 26 octobre 1961 ; ils ont été consacrés en droit français par la loi n° 85‑660 du 3 juillet 1985 relative au droit d’auteur et aux droits des artistes‑interprètes, des producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle qui accorde ce droit aux professionnels cités dans le titre de la loi.

S’agissant du monde de la presse, l’essor des plateformes numériques a bouleversé un secteur qui avait pour socle le papier. Il est dès lors devenu impossible de faire respecter le droit d’auteur dans un environnement numérique contrôlé par des plateformes qui niaient le droit de la propriété intellectuelle. Dans les faits, les agences et les éditeurs de presse, cessionnaires du droit d’auteur que les journalistes possèdent sur leurs œuvres, se trouvaient dans l’incapacité matérielle d’autoriser ou d’interdire la reproduction ou mise à disposition de leurs contenus par le biais de cet outil.

Alors que la France s’était saisie de la question en 2013 et que l’Allemagne et l’Espagne avaient adopté des dispositions législatives en 2014, la nécessité d’agir à l’échelle européenne a émergé. Le 23 mars 2016, dans la continuité de sa communication « Vers un cadre moderne et plus européen pour le droit d’auteur » du 9 décembre 2015, la Commission européenne lançait une consultation pour « recueillir des avis sur la question de savoir si les éditeurs de journaux, magazines, livres et revues scientifiques rencontrent des problèmes dans l’environnement numérique en raison du cadre juridique actuel, notamment pour ce qui concerne leur capacité à délivrer des licences et à être rémunérés pour l’utilisation en ligne de leurs contenus ». La perspective européenne de la création d’un droit voisin accordé aux éditeurs de presse était lancée.

La réponse française à cette consultation fut alimentée par le premier rapport ([2]) de Mme Laurence Franceschini, conseillère d’État et membre du Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique (CSPLA). Ce rapport concluait à la nécessité de consacrer le droit voisin au niveau de l’Union européenne en adaptant le droit de la propriété littéraire « pour permettre l’essor de modèles économiques innovants et […] assurer un partage équitable de la valeur ».

La France avait déjà émis le souhait de légiférer sur le droit voisin au début des années 2010 sous l’impulsion des entreprises de presse. Un projet de loi avait été envisagé mais il fut abandonné avec la création en 2013 par Google d’un fonds dit « fonds Google-AIPG pour l’innovation numérique » doté de 60 millions d’euros sur 3 ans, fruit d’un accord entre l’Association de la presse d’information politique et générale et Google en contrepartie du renoncement de la presse française à sa demande d’un texte législatif. Ce fonds est devenu européen en 2017 « Digital news initiative », mais les sommes engagées sont restées bien inférieures au montant de la captation de valeur constatée.

Le contexte économique résultant de la diminution des revenus de la presse due à l’essor de nouveaux acteurs du numérique qui exploitent gratuitement les publications de presse a rendue inéluctable l’intervention du législateur national et européen. L’instauration d’un droit voisin a pour objectif affiché de restaurer, au bénéfice des entreprises de presse et des journalistes, l’équilibre de la chaîne de valeur, partagée malgré eux avec les plateformes numériques ([3]). Plus qu’un partage à leur détriment, certains vont jusqu’à parler de pillage des contenus : l’exploitation gratuite des publications de presse est à l’origine de revenus exponentiels pour les plateformes numériques, via, notamment, leurs revenus publicitaires.

Au-delà de la pérennité économique des entreprises de presse, l’enjeu est également démocratique. Ces entreprises investissent pour produire une information fiable et de qualité, en particulier dans un contexte de diffusion massive de fake news, elles alimentent le pluralisme des médias et la liberté de la presse, indispensables au débat démocratique pour éclairer les citoyens.

C’est par la directive 2019/790 du 17 avril 2019 sur le droit d’auteur et les droits voisins dans le marché unique numérique (DAMUN) que l’Union européenne a créé, au profit des éditeurs de publications de presse, un droit voisin du droit d’auteur.

Comme le résumait M. Patrick Mignola, rapporteur de la proposition de loi tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse ([4]), transposant l’article 15 de la directive précitée, « il est en effet légitime de protéger non plus seulement le contenu des titres de presse par les droits d’auteur des journalistes, mais également les titres de presse eux-mêmes, en tant que contenants, afin de reconnaître et de protéger pleinement l’acte de création résidant dans l’agencement de l’information et dans la singularité du traitement éditorial ».

L’article 15 de la directive prévoit ainsi que les éditeurs de « publications de presse » disposent du droit d’autoriser ou d’interdire la reproduction ou la mise à disposition du public de leurs publications par un service en ligne, et ce pendant deux ans à compter du 1er janvier suivant la première publication de l’œuvre en question. Il devait permettre l’émergence, par le biais d’une redevance ou d’une licence octroyée en échange de l’autorisation des éditeurs, de nouveaux revenus au profit de ces derniers.

Au-delà des interrogations liées aux titulaires de ce nouveau droit, celui-ci est assorti d’exceptions notables relatives aux liens hypertexte et aux « mots isolés » et « très courts extraits » d’articles de presse, qui appellent à être plus strictement définies par les lois de transpositions nationales pour ne pas priver la directive de tout effet utile.

Ces lacunes, qui devaient permettre aux États membres d’adapter au mieux ce nouveau droit à leurs propres législations, sont aujourd’hui largement exploitées par les débiteurs du droit voisin pour retarder son application.

C’est la loi française du 24 juillet 2019 tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse qui a transposé pour la première fois en Europe l’article 15 de la directive, trois mois après sa publication. Les transpositions nationales devaient intervenir au plus tard le 7 juin 2021, or à la date de publication de ce rapport, seuls neuf États membres avaient achevé le processus de transposition.

Par la mise en place de ce nouveau droit patrimonial, l’objectif de la loi était de mettre en place les conditions d’une négociation équilibrée et de bonne foi entre plateformes et entreprises de presse (agences et éditeurs de presse) afin de redéfinir le partage de la valeur et protéger les investissements consentis.

Deux ans après l’adoption de la directive et la promulgation de la loi, le nombre d’accords de rémunération au titre du droit voisin est tout à fait marginal et l’intention du législateur n’a pas été respectée à savoir que :

- les éditeurs et les agences de presse n’ont pas les moyens d’une coopération assainie avec les plateformes numériques compte tenu de l’opacité de leur fonctionnement ;

- rares sont ceux à avoir perçu une rémunération au titre du droit voisin. Le contenu des accords passés est opaque.

Saisie de la question, l’Autorité de la concurrence a, le 12 juillet 2021 ([5]), infligé à Google une sanction de 500 millions d’euros pour avoir méconnu plusieurs injonctions prononcées dans le cadre de sa décision de mesures conservatoires d’avril 2020 ([6]). L’Autorité avait alors estimé que les pratiques de Google à l’occasion de l’entrée en vigueur de la loi étaient susceptibles de constituer un abus de position dominante, et portaient une atteinte grave et immédiate au secteur de la presse.

Les agences et les éditeurs de presse qui négociaient en ordre dispersé n’avaient jusqu’à récemment pas fait usage de la possibilité de créer un organisme de gestion collective (OGC) de leurs droits. C’est chose faite avec la création de la Société des droits voisins de la presse en octobre 2021 mais cet OGC n’est pas encore parvenu à fédérer l’ensemble de la presse française. De ce fait, le rapport de négociation demeure asymétrique. Dans l’immédiat, il se heurte également à l’asymétrie de l’information relative à l’assiette de la rémunération à laquelle ses adhérents ont droit. Sans ces données, il est impossible de faire le lien entre l’utilisation de contenus protégés, les revenus que les plateformes en tirent, et une proposition financière. L’opacité empêche la négociation libre et éclairée des éditeurs et agences de presse dans l’évaluation de la rémunération qui leur est due.

Les 10 propositions formulées en troisième partie du présent rapport ont vocation à mettre fin à cette double asymétrie d’information et de négociation afin d’aboutir à des accords totalement transparents, enfin équitables et volontairement collectifs ([7]).

Votre rapporteur tient ici à rappeler que le droit voisin est un droit, il n’est ni le résultat d’un accord commercial, ni une faveur rendue à un secteur en souffrance. La rémunération des contenus utilisés doit être à la hauteur du travail des auteurs et des investissements des entreprises de presse. Protéger les entreprises de presse, c’est protéger le travail journalistique pour une presse libre, indépendante et pluraliste.

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Première partie : L’instauration d’un droit voisin du droit d’auteur pour la presse, un enjeu économique et démocratique

I. Un secteur économique fragile, bouleversé par l’arrivée des géants du numérique

Le droit voisin créé au bénéfice des éditeurs, agences et professionnels de la presse est une innovation juridique née de l'absence de rémunération des auteurs de publications de presse pour l’affichage et l’exploitation de leurs contenus sur les plateformes numériques. Cet outil juridique doit permettre de rééquilibrer économiquement un secteur bouleversé par le transfert massif des revenus publicitaires de la presse écrite vers les géants du numérique et compenser les investissements consentis par les éditeurs et les agences de presse.

Cet inexorable déclin de la presse papier et des agences de presse, qui se poursuit en dépit d’opportunités apportées par la transition numérique, tient au fait que la presse est le média le plus touché par cette transition.

A. L’inexorable déclin de la presse papier…

Le présent rapport ne pouvait que s’ouvrir sur le constat désolant d’un déclin long et continu de la presse papier en France.

Le ministère de la Culture, dont le département des études, de la prospective et des statistiques publie annuellement les chiffres clefs du secteur ([8]), comptait en 2019 « près de 4 300 entreprises d’édition de journaux de revues et périodiques (et agences de presse), ainsi que 7 200 entreprises spécialisées dans le commerce de détail de journaux et papeterie ». Parmi ces entreprises ne figuraient en 2020 que 76 titres de quotidiens d’information générale et politique soit 62 % de moins qu’en 1946. Tiré de cette même étude, le graphique ci-dessous illustre la baisse du tirage total moyen journalier des quotidiens d’information générale et politique entre 1945 et 2020. Le ministère de la Culture précise ainsi que « le tirage total moyen est passé sur la période de 9 millions à 3 millions pour la presse régionale et de 6 millions à 1,6 million pour la presse nationale ».

Tirage total moyen journalier des quotidiens d’information
générale et politique, 1945-2020