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I. LA POLITIQUE DE L’EAU EN FRANCE : ÉTAT DES LIEUX ET PERSPECTIVES DANS LE CADRE DU CHANGEMENT CLIMATIQUE

La première partie du rapport dresse un bilan de la situation actuelle de la ressource et anticipe les conséquences du réchauffement climatique sur la disponibilité et la qualité de la ressource.

Si environ 72 % de la surface terrestre est recouverte d’eau, l’eau douce ne représente que 2,5 % de l’hydrosphère. La France apparaît relativement bien dotée, avec un flux renouvelable moyen d’environ 3 000 m3 par habitant. Les prélèvements annuels d’eau douce en France s’élèvent à 32,8 milliards de m3 d’eau douce pour 4,1 milliards de m3 d’eau consommés. La répartition de ce volume entre les différents usages et les différents consommateurs s’établit de la manière suivante :

– En ce qui concerne les prélèvements d’eau douce : 51 % sont utilisés pour le refroidissement des centrales électriques ; 16 % sont utilisés pour la production d’eau potable ; 16 % pour l’alimentation des canaux ; 9 % pour des usages agricoles et 8 % pour des usages industriels ;

– En ce qui concerne les consommations d’eau douce : 58 % de l’eau consommée l’est pour des usages agricoles ; 26 % pour la production de l’eau potable ; 12 % pour le refroidissement des centrales électriques et 4 % pour les usages industriels.

La question de la gestion de l’eau exige un traitement prospectif, dans le cadre du changement climatique qui modifie le cycle de l’eau et la disponibilité de la ressource. Le plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC) reposait sur l’hypothèse d'une hausse des températures de 3 °C, conforme à l'accord de Paris de 2015 : dans le cadre de la préparation du nouveau plan, l’hypothèse retenue est celle d’une hausse de 4 °C. Le Conseil national de la transition écologique (CNTE), dans un avis du 4 mai 2023, rappelle que « le réchauffement climatique en France métropolitaine sera supérieur au réchauffement global d’environ 50 % ». Ce réchauffement climatique a des conséquences sur le cycle de l’eau qui s’accentueront avec lui : évapotranspiration, fonte des glaciers, accroissement de la fréquence des épisodes climatiques jugés extrêmes, modification de la géographie des précipitations et dégradation de la qualité des eaux, via notamment des phénomènes d’eutrophisation des milieux. Les récents épisodes de sécheresse en France, notamment celui de l’été 2022, semblent appelés à se multiplier et à ne plus constituer des exceptions.

Les territoires ultramarins font face à des problématiques spécifiques en matière d’accès à l’eau et à l’assainissement, sur lesquelles les rapporteurs ont souhaité insister. Ces difficultés ont justifié la mise en œuvre d’un plan d’actions pour les services d’eau potable et d’assainissement (PEDOM), signé en mai 2016.

La première partie du rapport rappelle également le cadre juridique et la gouvernance dans lesquels s’inscrit la politique de l’eau.

Le cadre juridique international, européen et national est protecteur de la ressource en eau, qui constitue un bien commun. Un droit fondamental à l’eau potable et à l’assainissement est consacré internationalement. La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. Reconnu par l’Union européenne en 1987, le principe de « pollueur payeur » implique que les atteintes à la ressource en eau fassent l’objet d’une prise en charge par leurs auteurs des mesures de restauration du bon état de celle-ci. Au niveau national, l’article L. 210-1 du code de l’environnement consacre ainsi l’eau comme « patrimoine commun de la nation » et dispose que « sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général ». Le droit de propriété sur l’eau est ainsi fortement limité pour faire primer un droit d’usage. Les utilisations de l’eau par les acteurs économiques sont donc strictement encadrées.

La politique de l’eau fait, en outre, l’objet d’une gouvernance particulièrement complexe, répartie entre l’État, qui conserve un rôle majeur ; les six Agences de l’eau et les collectivités territoriales. Cette complexité fait l’objet de critiques, la Cour des comptes l’ayant jugée dans son rapport public annuel 2023 inefficiente et en-deçà des enjeux actuels.

Les politiques de gestion de l’eau s’appuient sur des documents planificateurs élaborés à l’échelle des bassins et des sous-bassins :

– Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) fixe à l’échelle du bassin hydrographique les orientations à mettre en œuvre, pour une période de six ans. Élaboré par l’agence de l’eau, les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), qui déclinent le SDAGE, est voté par le comité de bassin et arrêté par le préfet coordinateur de bassin.

– Les documents d’urbanisme (SCoT, PLU, PLUI) doivent être compatibles avec les objectifs du SDAGE.

Les projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE), plus récents, connaissent un certain succès et sont encouragés par les pouvoirs publics. Ils promeuvent la sobriété dans l’usage des ressources et peuvent aussi servir de support à l’élaboration de solutions de stockage. Les PTGE doivent être cohérents avec les SDAGE et le cas échéant les SAGE.

Les tensions croissantes sur la ressource en eau ne doivent en aucun cas faire passer au second plan les enjeux relatifs à la qualité de l’eau, qui sont mis en exergue dans le présent rapport. Les milieux aquatiques sont ainsi sous tension, du fait des activités domestiques, agricoles, industrielles et énergétiques. L’accroissement des usages a conduit à faire de plus en plus pression sur les capacités d’autoépuration du sol. Les objectifs de qualité sont ainsi de plus en plus difficiles à atteindre.

Les évolutions climatiques et leurs conséquences sur le cycle de l’eau, ainsi que les enjeux de qualité de l’eau ont conduit, au cours des dernières années, à une prise de conscience générale et une succession de concertations et de plans gouvernementaux – Assises de l’eau de 2017 à 2019, Varenne de l’eau en 2021 et plan gouvernemental « Eau » présenté en mars 2023, ce dernier comportant 53 mesures et fixant un objectif de réduction des prélèvements d’eau de 10 % d’ici 2030. 56 % des masses d’eau de surface et 33 % des masses d’eau souterraines ne sont pas en bon état au sens du droit européen. 43,3 % des masses d’eau de surface sont affectées par des pollutions diffuses (nitrates, pesticides notamment), 25,4 % par des pollutions ponctuelles et 19,4 % par des prélèvements d’eau excessifs. 10,7 % des masses d’eau souterraines font l’objet de prélèvements excessifs ([1]) . Comme le souligne la Cour des comptes, « en 2027, 67 % des masses d’eau de surface (7 646 sur 11 407) et 40 % des masses d’eau souterraines risquent de ne pas atteindre le bon état au sens de la directive cadre européenne ».

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Alors que la gestion quantitative et qualitative de l’eau pose des défis de taille pour notre appareil productif, la deuxième partie du présent rapport tâche d’apporter des réponses aux questions suivantes : comment accompagner les secteurs économiques – l’agriculture, mais aussi l’industrie, le tourisme et l’énergie – vers les transitions nécessaires. Comment, dans les situations de tensions extrêmes que constituent les sécheresses, penser la hiérarchisation des usages de l’eau et le partage de la ressource entre ces différents secteurs après avoir satisfait les besoins vitaux humains ? Vos rapporteurs formulent dans cette deuxième partie un certain nombre de propositions sectorielles, avant d’en venir à une approche transversale.

II. DES SECteurs économiques confrontés à une évolution rapide de la situation qui doivent être accompagnés

A. L’AGRICULTURE, UN SECTEUR AU CŒUR DES TENSIONS

Les experts anticipent une aggravation forte à très forte des impacts du changement climatique sur l’agriculture pour la deuxième moitié de ce siècle.

Le recours à l’irrigation varie en fonction des départements et régions, ainsi que des cultures. 32 % des surfaces irriguées concernent des productions de maïs. 20 % des exploitations agricoles sont équipées d’un système d’irrigation, ce qui représente 75 000 irrigants. 6,8 % de la surface agricole est irriguée, soit 1,8 m d’hectares ([2]) .

Si le progrès technique a permis de diminuer l’eau consommée pour l’irrigation, les besoins croissants liés au changement climatique ont, sur la consommation d’eau, un effet inverse.

Vos rapporteurs appellent à la mobilisation d’une palette d’outils permettant de jouer à la fois sur la demande en eau et l’offre, les solutions fondées sur la nature et les solutions technologiques, pour accompagner les transformations de notre modèle agricole face aux défis immenses posés par le changement climatique.

Ils appellent d’abord à accélérer la transition agroécologique, à travers des mesures d’accompagnement plus poussées. Ils proposent en ce sens d’encourager le développement de l’agriculture de conservation des sols (proposition n° 1), de mieux protéger et développer le linéaire de haies. Cette transition passera également par le développement de cultures moins gourmandes en eau (proposition n° 4). Une réflexion à moyen terme est aussi nécessaire du côté des filières concernant la répartition géographique des types d’agriculture. Vos rapporteurs proposent d’accompagner et encourager l’intégration dans les plans de filière des objectifs de réduction de la consommation d’eau ainsi qu’une planification à moyen et long terme de répartition géographique des productions, afin de favoriser une agriculture résiliente face au changement climatique (proposition n° 5). Enfin, des marges de manœuvre peuvent encore être exploitées pour développer l’irrigation de précision, dans un contexte où 80 % des agriculteurs utilisent des méthodes d’aspersion, alors que des systèmes beaucoup plus performants existent. Vos rapporteurs proposent de mieux accompagner financièrement le monde agricole vers l’acquisition d’agroéquipements performants en matière d’irrigation (microaspersion, goutte-à-goutte de surface ou enterré, outils d’aide à la décision) (proposition n° 6).

Les efforts faits pour réduire ces besoins en eau ne suffiront probablement pas et l’avenir du monde agricole nécessite aussi une réflexion sur les enjeux de stockage de l’eau. Si vos rapporteurs convergent sur la nécessité de ne pas éluder le besoin de stockage et sur la pertinence des retenues collinaires multi-usages, leurs avis divergent nettement concernant les retenues de substitution. M. Pilato demande l’instauration d’un moratoire sur l’ensemble des stockages prélevant dans les nappes phréatiques (proposition personnelle de M. Pilato n° 11). M. Perrot souligne quant à lui le caractère légal de ces installations, qui répondent à des normes et des autorisations strictement encadrées. Il considère que l’adaptation au changement climatique est un enjeu crucial pour l’avenir de l’agriculture et que les retenues de substitution font partie des solutions de stockage nécessaires pour faire face aux bouleversements de la pluviométrie.

Enfin, vos rapporteurs s’associent aux nombreuses voix qui s’élèvent pour demander que les arrêtés de restriction prennent en compte la dimension de la mission d’intérêt général de l’agriculture. Parmi les usages économiques, vos rapporteurs considèrent que les usages agricoles doivent être priorisés, du fait du rôle vital joué par ce secteur pour notre souveraineté alimentaire. Cet accès sécurisé à la ressource doit s’accompagner d’une conditionnalité forte sur les façons d’utiliser l’eau (proposition n° 12) tout en améliorant sa qualité.

B. L’ÉNERGIE : OPTIMISER LES PRÉLÈVEMENTS ET GARANTIR LA SOUVERAINETÉ ÉNERGÉTIQUE

La production d’énergie nucléaire constitue le premier poste de prélèvement de la ressource en eau, principalement en raison des besoins de refroidissement des réacteurs nucléaires. Chaque année, près de 15,3 milliards de m3 d’eau sont ainsi prélevés, soit 50 % des prélèvements totaux en France. L’eau prélevée, en mer ou auprès d’un cours d’eau, est néanmoins restituée au milieu naturel quasi intégralement (98 %). Si les prélèvements sont donc significatifs, la consommation effective de la ressource en eau apparaît plus faible, celle-ci représentant 12 % de la consommation totale, derrière l’agriculture (58 %) et l’eau potable (26 %).

Le présent rapport insiste sur la nécessité de renforcer la résilience du parc nucléaire face aux tensions croissantes sur la ressource en eau du fait du changement climatique, en améliorant les capacités des réservoirs de stockage d’effluents, notamment sur les sites thermosensibles ainsi qu’en accélérant la recherche et développement pour développer la sobriété des systèmes de refroidissement (prélèvement, consommation, réactifs chimiques) (proposition n° 13). Concernant l’hydroélectricité, vos rapporteurs considèrent nécessaire de soutenir le développement de nouvelles stations de transfert d’énergie par pompage (STEP), afin de concilier l’enjeu de sécurisation de l’approvisionnement énergétique avec celui de partage de la ressource en eau (proposition n° 14).

C. L’INDUSTRIE : DES EFFORTS À POURSUIVRE POUR GARANTIR UNE RÉINDUSTRALISATION DURABLE DU TERRITOIRE

Le secteur industriel représente un peu moins de 8 % des prélèvements d’eau dans les milieux naturels et 4 % de la consommation totale d’eau en France. L’industrie fait partie des principales activités économiques consommatrices d’eau, dans des proportions toutefois bien moindres que l’agriculture. Le secteur a réussi à réduire sa consommation ces dernières années et à améliorer la qualité des eaux rejetées. La situation reste toutefois critique sur certains territoires au vu des tensions croissantes sur la ressource et nécessite un accroissement des efforts fournis pour économiser la ressource et favoriser la sobriété. Si la situation reste bien moins tendue que celle vécue par le monde agricole (besoins moindres, enjeu saisonnier moins prégnant, etc.), l’eau devient un sujet de préoccupation croissante du monde industriel qui nécessite de poursuivre les efforts sur l’économie et la planification de l’usage de la ressource. Un accompagnement par les pouvoirs publics peut s’envisager afin de soutenir la vitalité du tissu industriel français, dans un contexte où la relocalisation des activités industrielles doit rester une priorité de l’action publique quand elles participent à la souveraineté du pays.

Vos rapporteurs appellent ainsi, dans la continuité des annonces faites par le plan gouvernemental Eau, à mettre en place rapidement des plans de sobriété de la consommation d’eau par filière industrielle, prenant en compte les enjeux de qualité de l’eau et contenant les objectifs chiffrés de réduction de la consommation, avec un suivi par les administrations centrales compétentes.

Localement, vos rapporteurs proposent également de généraliser les plans d’utilisation rationnelle de l’eau (PURE) - aujourd’hui mis en place dans le Puy-de-Dôme, - afin de favoriser l’identification, site industriel par site industriel, des marges d’amélioration concernant l’usage de la ressource. Le principe de cet outil est que l’État fixe des exigences de réduction de la consommation, dans le cadre d’une planification qui doit permettre aux industriels d’éviter ensuite les coupures lors des périodes les plus à risques. Il est essentiel que ces plans ne reposent pas uniquement sur du déclaratif et fassent l’objet de contrôles réguliers et fréquents (proposition n° 16). De surcroît, vos rapporteurs se prononcent également pour un accompagnement des petites et moyennes entreprises dans l’acquisition d’équipements plus économes en eau (proposition n° 18).

Enfin, le rapport expose également les deux visions des rapporteurs concernant les enjeux particuliers liés aux embouteilleurs. Si la consommation d’eau liée à cette activité représente une proportion faible du total de l’eau consommée pour l’eau potable (moins de 0,2 %), elle reste à l’origine de tensions locales importantes et d’accusation de captation de la ressource. M. Pilato plaide globalement pour que l’eau soit traitée uniquement comme un bien commun et ne puisse faire l’objet d’une marchandisation. Il souhaite le développement des consignes en verre par les industriels pour supprimer les bouteilles en plastique et se prononce à terme pour la fin de toute production d’eau en bouteille afin de tendre vers une qualité maximale de l’eau potable. M. Perrot fait valoir une position différente, en soulignant que la filière des eaux minérales naturelles représente de nombreux emplois dans les territoires qui sont non délocalisables : interdire la captation des eaux minérales par les embouteilleurs pourrait avoir des conséquences graves pour la vie économique de ces territoires.

D. TOURISME

Les activités du secteur du tourisme et des loisirs sur lesquelles les évolutions en matière de disponibilité de la ressource en eau ont de fortes conséquences sont nombreuses et hétérogènes. Sans prétendre à l’exhaustivité, vos rapporteurs ont concentré leurs travaux sur plusieurs secteurs qui leur ont paru emblématiques, soulevant des problématiques sensiblement différentes :

– Le golf pose avec acuité la question de la hiérarchie des usages et de l’acceptabilité sociale de certaines pratiques d’arrosage, en particulier dans le cadre des épisodes de sécheresse tel que celui de l’été 2022 ;

– Le tourisme en montagne durant la saison hivernale illustre avec force les conséquences du changement climatique, dans un territoire plus particulièrement touché par ce phénomène ;

– Les courses hippiques et les activités équestres permettent d’aborder la question de la disponibilité de l’eau sous l’angle de la sécurité et du bien-être animal ;

– Enfin, le canoë-kayak, tout comme l’important secteur du transport fluvial (tourisme et marchandises), constituent des secteurs qui prélèvent et consomment peu d’eau mais sont fortement dépendants du niveau des cours d’eau et de la régularité de leur débit.

La question de la gestion de l’eau pour les activités touristiques se pose avec une acuité particulière en Corse. Vos rapporteurs, qui ont conduit une table ronde consacrée à ces enjeux, recommandent la création d’un office de l’eau pour la Corse (proposition n° 21).

III. entre sobriété, accompagnement et adaptation : des leviers pour améliorer la gestion quantiTative et qualitative de l’eau pour les activités économiques

A. AmÉliorer la connaissance des ressources en eau et des captages

L’amélioration de la connaissance de la ressource en eau est un préalable indispensable aux yeux de vos rapporteurs qui recommandent notamment d’étendre le réseau piézométrique national, pour atteindre 2 000 stations piézométriques d’ici fin 2025 (proposition n° 22).

B. favoriser les solutions fondées sur la nature et faire des enjeux relatifS à la qualité de l’eau un axe central

Les solutions fondées sur la nature doivent être les premières solutions recherchées pour répondre aux tensions sur l’offre de la ressource en eau. Vos rapporteurs considèrent la lutte contre l’artificialisation des sols, leur désimperméabilisation et la végétalisation des villes et des bassins-versants doivent être des axes centraux des politiques publiques de la gestion de l’eau. Des marges d’amélioration concernant la gestion des eaux pluviales dans les documents d’urbanisme pourraient aussi être davantage exploitées. Le rapport ouvre plusieurs pistes en la matière, concernant notamment les constructions neuves, les prescriptions dans les documents d’urbanisme et l’intégration systématique de ces problématiques dans les programmes d’aménagement du territoire, comme par exemple le programme Petites villes de demain (proposition n° 23).

Concernant l’amélioration de la qualité de l’eau, vos rapporteurs formulent plusieurs propositions. Conformément à la mesure n° 24 du plan « Eau » gouvernemental, ils souhaitent que les projets d’installation de nouveaux agriculteurs s’inscrivant dans une démarche d’agroécologie ou d’agriculture biologique soient favorisés dans les aires d’alimentations des captages et M. René Pilato suggère d’aller plus loin pour n’autoriser que les projets d’agriculture biologique dans ces aires en cas d’installations de nouveaux agriculteurs (proposition n° 24).

Il apparaît, par ailleurs, nécessaire d’améliorer la politique de préservation et de restauration des têtes de bassin-versant, en renforçant les connaissances relatives à ces espaces, en rehaussant leur place dans les documents de planification (en particulier les SAGE) et en garantissant la bonne information des acteurs économiques implantés dans ces espaces quant à la vulnérabilité de ces milieux (proposition n° 25).

M. René Pilato propose, en outre, que soit abrogé l’arrêté du 4 mai 2017 qui permet le déclassement des petits cours d’eau et les expose aux épandages agricoles ou autres produits chimiques et industriels (proposition personnelle n° 26).

Vos rapporteurs souhaitent insister sur les substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées et invitent à renforcer le soutien français à une interdiction européenne des substances polyfluoroalkylées et perfluoroalkylées (PFAS) et mettre rapidement en œuvre un plan de dépollution des sites pollués par les PFAS (proposition n° 27).

M. René Pilato plaide, par ailleurs, pour une interdiction immédiate de tout rejet industriel de ces substances dans l’environnement, l’établissement d’un état des lieux précis associant l’ensemble des parties prenantes concernant les PFAS dans la Vallée du Rhône avec mise à contribution des industriels identifiés comme étant à l’origine de la pollution, un accompagnement de l’État pour permettre le développement des laboratoires de référence en mesure d’analyser ces composés et l’engagement de la France à l’interdiction de leur utilisation pour les applications non essentielles (proposition n° 28). Il prône également un renforcement des contrôles des exploitations d’élevages classées protection de l’environnement (ICPE) par les services d’inspection dont il préconise le renforcement des moyens humains et financiers (proposition personnelle n° 29).

L’enjeu de la qualité de l’eau est particulièrement crucial dans les territoires ultramarins. Vos rapporteurs insistent sur la nécessité d’assurer l’effectivité d’un droit à l’eau potable dans les Outre-mer et de préserver la qualité de la ressource dans ces territoires (proposition n° 30) notamment via :

– la mise en place des plans d’investissement territorialisés d’assainissement, cofinancés par l’État et les collectivités territoriales, afin de préparer la mise en conformité avec les obligations de la directive européenne « eau » 2020/2184 du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine ;

– la création de stations d’épuration aux normes et adaptées dans chaque intercommunalité ;

– la mise en place de filières d’assainissement complètes sur l’ensemble des territoires afin de réduire significativement les rejets dans l’environnement ;

– le soutien du raccordement des particuliers au service d’assainissement collectif, lorsqu’il existe, afin de limiter les pollutions et les rejets résultant de l’assainissement non-collectif qui repose trop souvent sur des installations inadaptées ou inefficaces ;

– la garantie d’un véritable « droit à l’eau potable » pour l’ensemble des populations.

C. Encourager à la sobriété des usages pour un partage plus juste

1. Le cadre des arrêtés sécheresses

Le décret n° 2021-795 du 23 juin 2021 relatif à la gestion quantitative de la ressource en eau et à la gestion des situations de crise liées à la sécheresse constitue le nouveau cadre réglementaire pour la gestion de la sécheresse en France, notamment en ce qui concerne l’anticipation et l’harmonisation des mesures de restriction des usages de l’eau. Le guide national sur la sécheresse à destination des services chargés de la prescription des restrictions en métropole et en outre-mer, révisé en 2023, vise à permettre d’assurer le respect des équilibres naturels, des usages prioritaires de santé, sécurité civile et d’approvisionnement en eau potable tout en conciliant les usages sur les territoires. Un arrêté d’orientation au niveau des bassins est pris par le préfet coordinateur de bassin pour garantir une solidarité de l’amont à l’aval, veiller à une cohérence et une équité des usagers de l’eau entre département. Un arrêté cadre de niveau départemental ou interdépartemental, respectueux des orientations prises par le préfet coordinateur de bassin et non limité dans le temps détermine notamment les niveaux de gravité rattachés à des conditions de déclenchement. Les arrêtés de restriction temporaire des usages de l’eau, enfin, sont pris par le préfet du département en application des articles R. 211-66 à R. 211-70 du code de l’environnement.

Vos rapporteurs souhaitent garantir un cadrage plus contraignant du contenu des arrêtés cadre sécheresse afin d’assurer une plus grande uniformité sur l’ensemble du territoire des restrictions imposées à des acteurs comparables placés dans des situations comparables (proposition n° 31).

2. Une évolution de la tarification de l’eau souhaitable

Le présent rapport formule également un certain nombre de préconisations relatives à la tarification de l’eau. Elle pourrait être davantage mobilisée comme un outil à même d’inciter à la réduction des consommations d’eau, dans un objectif de responsabilisation des consommateurs, qu’il s’agisse des ménages mais aussi des autres utilisateurs de la ressource.

Vos rapporteurs s’accordent sur la nécessité de mettre en place une tarification progressive pour les usages domestiques et saluent les annonces faites dans le cadre du plan Eau en la matière (proposition n° 32).

Concernant la tarification progressive pour les usages liés aux activités industriels et agricoles, leurs avis diffèrent :

– M. Pilato considère que le principe de la tarification progressive et différenciée doit être étendu à l’ensemble des entreprises, afin d’inciter à la réduction des usages. Il considère également qu’une réflexion doit être conduite dans l’objectif d’uniformiser le prix de l’eau payé dans le cadre des prélèvements par forage (proposition n° 33).

– M. Perrot considère qu’une tarification progressive appliquée aux industries et au monde agricole doit être envisagée avec la plus grande prudence, car elle pourrait pénaliser ces secteurs avec des effets très négatifs en termes de compétitivité et de souveraineté alimentaire.

3. Une stratégie de contrôle à réaffirmer

Au vu des enjeux majeurs concernant la police de l’eau, qui doit gagner en efficacité, le présent rapport souligne la nécessité de renforcer les moyens de terrain pour garantir la fréquence et l’efficacité des contrôles. En effet, de nombreux acteurs – dont la Cour des comptes – soulignent aujourd’hui l’insuffisance des moyens consacrés à ces contrôles. Des questions se posent également sur le nombre de forages agricoles, industriels et domestiques, qui semblent insuffisamment recensés et contrôlés.

Or, l’acceptabilité des prélèvements et consommation réalisée par le secteur économique dépend aussi du contrôle du respect des règles applicables.

Les rapporteurs considèrent ainsi qu’il est nécessaire de renforcer les moyens de l’État dans les territoires pour garantir un contrôle adéquat des règles de polices administratives et sanitaires en matière de gestion de l’eau. Il apparaît à ce titre en particulier nécessaire d’augmenter significativement les moyens de l’office français de la biodiversité (OFB), dans le cadre du prochain projet de loi de finances (proposition n° 35). Le rapport suggère également la mise en place d’un recensement du nombre de forages industriels, agricoles et domestiques (proposition n° 36) ainsi que l’abaissement du seuil à partir duquel les forages sont soumis à la procédure d’autorisation (proposition n° 37).

Le rapport préconise également de généraliser les télécompteurs et de rendre obligatoire leur installation au-delà d’une consommation de 250 m3 annuels, avec un accompagnement financier des petites structures dans l’acquisition de ces petites structures (proposition n° 38).

D. eaux non conventionnelles et stockage : enjeux et leviers d’action

1. Les eaux non conventionnelles : un potentiel à davantage exploiter

Les eaux dites non conventionnelles recouvrent l’ensemble des eaux autres que celles issues d’un prélèvement direct dans la ressource naturelle. Il s’agit ainsi des eaux usées traitées, des eaux de pluies récupérées, des eaux grises (douches, lave-linge, lavabo), des eaux d’exhaure et des eaux issues des « process » industriels. Selon le CEREMA, le développement des eaux non conventionnelles pourrait permettre à la France d’économiser plusieurs millions de m3 de prélèvements d’eau chaque année ([3]) .

Vos rapporteurs ont pu observer au cours de leurs auditions la forte mobilisation des acteurs économiques sur ces sujets, les attentes formulées étant nombreuses, notamment concernant la réutilisation des eaux usées. En effet, la réutilisation des eaux usées traitées est peu développée en France, où moins de 1 % des eaux récupérées en sortie des stations d’épuration sont exploitées. Ce chiffre contraste avec les taux atteints ailleurs ; ainsi en l’Italie, en Espagne ou encore Israël, le taux de réutilisation atteint respectivement 8 %, 15 % et 90 %.

Vos rapporteurs appellent au développement de la réutilisation des eaux usées à travers un plan d’action de l’État, qui doit se décliner territorialement en fonction des spécificités locales (proposition n° 39). En effet, si la réutilisation des eaux usées constitue un potentiel important et sous exploité, il ne s’agit pour autant pas d’une « solution miracle » : son développement nécessite une analyse fine du territoire, car elle représente aussi une perte d’apport, sauf lorsqu’elle s’inscrit dans le cadre de la substitution à un prélèvement préexistant, ou si le rejet s’effectuait en mer, d’où le caractère particulièrement pertinent de la réutilisation des eaux usées dans les zones littorales.

Les freins économiques et juridiques au développement de la réutilisation doivent être levés, en assurant la mise en œuvre du guichet unique annoncé dans le cadre du plan gouvernemental « Eau », en publiant rapidement le décret de simplification très attendu par les acteurs et en accompagnement financièrement les petites et moyennes entreprises (PME) industrielles dans la mise en place de ces projets (proposition n° 40). Le présent rapport dégage également des pistes pour mieux exploiter le potentiel des eaux de pluie et des eaux grises, ce qui passera notamment par une clarification et une simplification du cadre réglementaire actuel, ainsi que par un soutien financier (proposition n° 41). Concernant le dessalement, vos rapporteurs appellent à la prudence en raison du coût économique et environnemental lié aux usines de dessalement : à ce stade, il apparaît souhaitable de limiter cette solution aux cas particulier (territoires insulaires isolés notamment). Enfin, le rapport appelle également à favoriser une approche réglementaire plus transversale regroupant l’ensemble des eaux non conventionnelles pour des multi-usages (proposition n° 42).

2. Les enjeux de stockage de l’eau pour un multi-usage : construire des solutions concertées et conditionnées sur le plan écologique

Vos rapporteurs s’entendent pour considérer que la question du stockage de l’eau doit faire l’objet d’un dialogue citoyen et local renforcé et sera plus aisément acceptée si l’usage de l’eau stockée n’est pas réservé à une seule activité – évitant ainsi le risque d’être perçue comme une appropriation de la ressource – et, le cas échéant, si son utilisation agricole est conditionnée à un effort d’adaptation ou de transition agro-écologique ambitieux (proposition n° 43). Sur la nature des ouvrages de stockage considérés comme acceptables, l’opinion des rapporteurs diffère, M. Pilato s’opposant fermement aux retenues de substitution puisant dans les eaux souterraines tandis que M. Perrot juge qu’elles sont indispensables à la pérennité. M. Pilato insiste également sur le fait que tous les ouvrages bénéficiant d’une subvention publique doivent faire l’objet d’une gestion collective.

Vos rapporteurs considèrent, par ailleurs, comme très intéressantes les démarches expérimentales consistant, en une forme de changement de paradigme, à organiser la recharge des nappes souterraines. L’exemple de l’opération « R’Garonne », conduite en Haute-Garonne, pour une durée de quatre ans à compter d’avril 2023 est emblématique. La technique, consistant à recharger la nappe alluviale de la Garonne pour soutenir l’étiage du fleuve, est encore rare en Europe. La démarche expérimentale, qui doit faire l’objet d’une évaluation complète, apparaît bienvenue à vos deux rapporteurs.

E. une gouvernance à repenser

La complexité de la gouvernance actuelle peut nuire à l’efficacité des politiques conduites en matière de gestion de l’eau.

Les superpositions des échelons hydrographiques et administratifs nuisent aujourd’hui à la lisibilité et à l’efficacité de l’action publique ([4]) , notamment en matière de gestion de l’eau pour les activités économiques. Vos rapporteurs s’accordent sur la nécessité de faire du sous-bassin l’échelon central de la mise en œuvre des politiques de gestion de l’eau. Dans cette optique, vos rapporteurs appellent à accélérer le développement des EPTB ou EPAGE dans les territoires et à généraliser la nomination des sous-préfets coordonnateurs de bassin (proposition n° 45). Vos rapporteurs ont pu noter au cours de leurs travaux la pertinence des outils de planification pour construire des solutions partagées et désamorcer les conflits d’usage. Ils préconisent en conséquence le déploiement des SAGE sur l’ensemble des sous-bassins, ainsi que la mise en place de PTGE partout où se posent des conflits d’usage (propositions n° 46 et 47).

Le présent rapport appelle également le Gouvernement à renforcer les moyens consacrés à la politique de l’eau, notamment au travers d’un rehaussement des financements des agences de l’eau avec la suppression du plafond mordant et l’augmentation du budget et des moyens financiers et humains des agences (proposition n° 48).

Enfin, ce rapport appelle aussi à renforcer la place des citoyens dans la conception et la mise en œuvre des politiques publiques de l’eau. La complexité et la technicité de ces politiques peuvent éloigner les citoyens de ces problématiques qui sont pourtant présentes dans le quotidien des Français. Dans ce cadre, M. René Pilato préconise de revoir les règles de représentativité au sein des instances de gouvernance pour renforcer la place des usagers qui finance à 80 % la politique de l’eau (proposition personnelle n° 44) et, plus largement, de renouveler la gouvernance de l’eau en créant un « pôle eau » dont les compétences seraient centrées sur la prévention de la raréfaction de l’eau ainsi que l’instruction et le jugement des écocides (proposition personnelle n° 49). M. Patrice Perrot considère quant à lui que le renforcement de la place des citoyens doit passer par d’autres leviers (pédagogie, campagnes de sensibilisation), dans la mesure où les règles de représentativité présentent selon lui un juste équilibre entre les différentes parties prenantes.

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PREMIÈRE PARTIE :
La Politique de l’eau en France – état des lieux et perspectives dans le cadre du changement climatique

I. l’eau : bilan de la situation actuelle en France et dans le monde

1. Quelles ressources en eau au niveau mondial ?

La Terre est recouverte d’eau à peu près à 72 %. L’eau douce ne représente, néanmoins, que 2,5 % de l’hydrosphère terrestre, dont une part importante constituée sous forme solide (glaciers, calottes polaires et neiges notamment).

L’eau douce sous forme liquide se trouve majoritairement conservée dans les aquifères et ne constitue qu’une très faible part des ressources en eau. La part aisément mobilisable pour les besoins humains représente environ 0,003 % de l’hydrosphère terrestre ([11]).

Chaque année, la quantité d’eau qui s’évapore des océans est supérieure à la quantité d’eau qui s’y précipite, conduisant à un apport d’eau douce annuel d’environ 40 000 km3 sur les terres émergées. Cette quantité est théoriquement très supérieure aux besoins de l’humanité mais elle est inégalement répartie. Une forte variabilité temporelle s’ajoute à cette variabilité spatiale. Enfin, les pollutions touchant les eaux de surface ou souterraines peuvent restreindre cette part d’eau disponible.

Le grand cycle de l’eau

L’eau douce se renouvelle en permanence à travers le grand cycle de l’eau. Sous l’effet du rayonnement solaire, l’eau qui s’évapore des océans mais aussi de la terre (évapotranspiration des sols et des végétaux) monte dans l’atmosphère pour former des nuages qui restituent ensuite l’eau sous forme de précipitations. La quantité d’eau qui s’évapore des océans est supérieure à la quantité d’eau qui s’y précipite (voir supra et schéma infra).

À l’intérieur du grand cycle de l’eau se déroule, à l’échelle d’une région ou d’un bassin-versant, le cycle local de l’eau. Le mécanisme est identique mais concerne une zone géographique plus restreinte.

Le cycle de l’eau

Figure 1 : Le grand cycle de l’eau - source : CGAAER, La gestion quantitative de l’eau (2023)

Dans son premier rapport sur l’état des ressources en eau dans le monde, publié le 29 novembre 2022, l’Organisation météorologique mondiale (OMM) évalue les effets des changements climatiques, environnementaux et sociétaux sur les ressources en eau de la planète. Il rend compte de précipitations inférieures à la normale dans de grandes régions du monde en 2021, sous l’influence du changement climatique et d’un épisode de « La Niña » ([12]). Les zones où l’écoulement fluvial a été inférieur à la normale (moyenne hydrologique de trente ans) étaient environ deux fois plus étendues que les zones où cet écoulement était supérieur à la moyenne (voir carte infra).

Conditions de débit des fleuves en 2021

Figure 2

Source : Rapport sur l’état des ressources en eau dans le monde 2021 de l’Organisation météorologique mondiale (en orange figurent les zones dans lesquelles le débit des fleuves a été inférieur ou très inférieur à la moyenne établie sur la période 1991-2020 ; en bleu les zones dans lesquelles ce débit a été supérieur ou très supérieur à cette moyenne et, enfin, en gris, les zones dans lesquelles le débit des fleuves s’inscrit dans la moyenne)

Le rapport établit également un état des lieux du stockage des eaux terrestres, recensant l’ensemble de l’eau se trouvant à la surface ou sous la surface des terres émergées.

État en 2021 du stockage des eaux terrestres

Figure 3 Source : rapport sur l’état des ressources en eau dans le monde en 2021 de l’Organisation météorologique mondiale

En 2021, ce stockage est inférieur à la moyenne (calculée de 2002 à 2020) sur la côte ouest des États-Unis d’Amérique, dans le centre de l’Amérique du Sud et en Patagonie, en Afrique du Nord et à Madagascar, en Asie centrale et au Moyen‑Orient, au Pakistan et dans le nord de l’Inde (zones figurant en orange sur la carte ci-dessus). Il est, en revanche, supérieur à cette moyenne dans le centre de l’Afrique, dans le nord de l’Amérique du Sud, notamment dans le bassin de l’Amazone, dans le bassin du Murray Darling dans l’est australien et dans le nord de la Chine (zones figurant en bleu sur la carte ci‑dessus). Sur le plus long terme, le rapport met en évidence plusieurs zones sensibles, où le stockage des eaux terrestres suit une tendance négative dont, notamment, le bassin du São Francisco, le Brésil, la Patagonie, les cours supérieurs du Gange et de l’Indus, ainsi que le sud-ouest des États-Unis d’Amérique. Dans l’ensemble, les tendances négatives apparaissent plus marquées que les tendances positives. Le rapport note que, dans certaines zones sensibles, la situation est dégradée par la surexploitation des eaux souterraines pour l’irrigation. La fonte des neiges et des glaces a également eu des répercussions importantes dans plusieurs régions, notamment en Alaska, en Patagonie et dans l’Himalaya.

En novembre 2022, pour la première fois, l’accord d’une Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques (COP 27 tenue à Charm El‑Cheikh, en Égypte) comportait une mention de l’eau.

Convoquée, pour la première fois depuis 1977, en mars 2023, la conférence de l’Organisation des Nations Unies sur l’eau a rappelé que 3,6 milliards de personnes ont aujourd’hui un accès insuffisant à l’eau au moins un mois par an et qu’elles seront plus de 5 milliards d’ici à 2050. M. António Guterres, Secrétaire général de l’ONU, a rappelé à cette occasion que « près de trois catastrophes naturelles sur quatre sont liées à l’eau. Une personne sur quatre vit sans services d’eau gérés de manière sûre ou sans eau potable. Plus de 1,7 milliard de personnes ne disposent pas de systèmes d’assainissement de base ».

2. Quelle ressource et quelle consommation de l’eau en France ?

En l’état actuel de la ressource, la France apparaît relativement bien dotée, avec un flux renouvelable moyen d’environ 3 000 m3 par habitant. L’ensemble des rivières françaises représente une longueur totale de 620 000 kilomètres dont 430 000 kilomètres en France métropolitaine et procure un accès relativement aisé à cette ressource. Le pays dispose d’une capacité de stockage assurée par 623 000 hectares (ha) de plans d’eau (dont 352 000 ha en France métropolitaine) et de 200 aquifères d’importance régionale présents sur le territoire – correspondant respectivement à des stocks de 108 et 2 000 km³ d’eau douce – ainsi que par les montagnes qui constituent des réserves d’eau sous forme de neige et de glace, partiellement restituées lors de la fonte nivale en été ([13]).

Le territoire métropolitain reçoit environ 510 milliards de m3 d’eau chaque année, d’après les éléments publiés en 2020 par le service statistique du ministère de la transition écologique, ce qui correspond à 900 mm de pluie par an ([14]). Seuls 40 % de ce volume constituent des pluies efficaces qui alimentent les nappes souterraines et les cours d’eau – les 60 % restants retournant dans l’atmosphère du fait de l’évapotranspiration.

32,8 milliards de m3 d’eau douce sont prélevés chaque année en France pour 4,1 milliards de m3 d’eau consommés. La répartition de ce volume entre les différents usages et les différents consommateurs s’établit de la manière suivante :

Distinguer les notions de « prélèvements » et de « consommations » d’eau potable

Le prélèvement d’eau désigne le fait de capter l’eau du milieu naturel, en surface ou dans les nappes, pour un usage immédiat, avec rejet dans le milieu naturel après utilisation – parfois les qualités de l’eau ainsi restituée peuvent être altérées, par exemple dans le cas du fonctionnement des condenseurs des centrales électriques qui rejettent une eau plus chaude que celle captée initialement.

La consommation d’eau correspond à la part prélevée qui n’est pas restituée au milieu aquatique au même moment et au même endroit que le prélèvement.

La distinction entre ces deux notions peut faire l’objet de débat – notamment dans le cas des activités agricoles ([16]).

Prélèvements et consommations d’eau en France par secteur économique

Figure 4 Source : Le Monde ([17])

L’accès à l’eau et à l’assainissement dans les territoires ultramarins : des problématiques spécifiques

Les enjeux attachés au partage de l’eau dans le cadre des activités économiques dans les territoires ultramarins sont traités dans la seconde partie de ce rapport, mais il a semblé à vos rapporteurs indispensable de présenter dès cette première partie la situation des territoires ultramarins vis-à-vis de l’accès des populations à l’eau potable et à l’assainissement, qui se pose de manière très spécifique en comparaison avec la situation prévalant en métropole.

Ces difficultés particulières, étayées par un rapport interministériel de 2015, ont justifié la mise en œuvre d’un plan d’actions pour les services d’eau potable et d’assainissement (PEDOM), signé le 30 mai 2016 par le ministère des outre mers (MOM), le ministère de la transition écologique, le ministère des solidarités et de la santé (MSS), l’Agence française de développement (AFD) et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), comme cadre d’intervention des acteurs de l’eau en outre-mer. Ce plan est piloté par l’État et coordonné par un coordonnateur interministériel, M. Najib Mahfoudhi, interrogé par écrit par vos rapporteurs dans le cadre de la présente mission.

Les différents territoires ultramarins sont inégalement dotés en eau :

– En Martinique, l’eau est abondante mais sa répartition inégale : elle provient principalement du nord et du centre de l’île tandis que le sud est dépourvu de captages d’eau potable. Si la qualité de l’eau a connu une amélioration au cours des dernières années, en 2019 seules 48 des stations de traitement sur 112 étaient conformes en matière de performance (43 % contre 93 % en moyenne au niveau national en 2013) ;

– La Guadeloupe connaît une crise de la gestion de l’eau depuis plusieurs années, avec des coupures fréquentes touchant 25 % de la population. Malgré des ressources en eau suffisantes, les mauvais rendements des réseaux et les difficultés de stockage entraînent des difficultés chroniques : 60 % de pertes en raison des fuites et un rendement de seulement 39 %. Un plan eau Guadeloupe 2022 prévoit la suppression des « tours d’eau » - une rotation de l’accès à l’eau potable mise en place, dans le cadre d’un planning mensuel, afin d’améliorer le débit sur le réseau – dans un délai de 24 mois, avec un financement de 50 millions d’euros issus du Plan de relance.

– La Guyane dispose d’une grande quantité de ressources en eau douce (800 000 m³ par an et par habitant) et d’un réseau dense. Toutefois, la faible densité de population dans les communes isolées de l’intérieur et les retards de raccordement dans les habitats précaires des zones urbaines nécessitent d’importants investissements pour mettre à niveau le réseau. Le projet de SDAGE 2022-2027 prévoit des actions pour améliorer la qualité de l’eau et l’accès à l’eau potable et à l’assainissement. Les contrats de progrès établis en application du Plan Eau‑DOM doivent contribuer à cette amélioration.

– La situation à Mayotte est particulièrement critique. Seule 68,3 % de la population a accès à l’eau potable, d’après les informations transmises par le coordonnateur du PEDOM à vos rapporteurs. Le réseau hydrographique naturel est réduit et l’approvisionnement en eau est contraint par la pression démographique et les épisodes de sécheresse qui pèsent sur la ressource utilisable. Les capacités de stockage en eau potable sont encore insuffisantes pour assurer un approvisionnement optimal. Un plan d’urgence a été mis en place en février 2017 comprenant la réhabilitation de forages. Toutefois, aucune des mesures ne pourra être menée à bien tant que le sujet de la gouvernance du Syndicat mixte d’eau et d’assainissement de Mayotte (SMEAM) n’aura pas été traitée – celui-ci présente des dettes très lourdes et n’est plus en capacité de mener la moindre opération. Il faut noter, par ailleurs, que Mayotte, contrairement aux autres départements d’outre-mer, ne dispose pas d’un office de l’eau.

– À La Réunion, entre 75 et 100 % de la population ont accès à l’eau, d’après les éléments transmis par le coordonnateur à vos rapporteurs. Les services sont globalement gérés de façon performante, mais le renouvellement des réseaux a été négligé. Les taux de fuite sont élevés et des actions de rattrapage apparaissent nécessaires.

– Si l’archipel de Saint-Pierre et Miquelon dispose d’une ressource en eau suffisante avec des précipitations réparties régulièrement sur l’année, le système d’assainissement collectif pose des difficultés dans les deux îles, avec de nombreux rejets d’eaux usées non traitées dans le port ou le milieu naturel.

– Les territoires insulaires de la Polynésie française sont exposés aux risques de pénurie et de pollution de l’eau, car les principales ressources sont les nappes souterraines et les lentilles d’eau douce, qui sont vulnérables aux contaminations liées à l’activité humaine.

– La ressource en eau douce, très abondante en Nouvelle-Calédonie, est en partie affectée par la présence de métaux, présents parfois en concentration élevée dans le milieu naturel. Des risques de pollution des rivières existent également lors des crues, la qualité des eaux pouvant être affectée par des matériaux issus des anciennes exploitations minières.

– L’archipel de Wallis-et-Futuna dispose de ressources en eau fragiles, qui sont menacées par le changement climatique. Wallis dépend pour son alimentation d’une lentille souterraine d’eau douce menacée par la remontée d’eau salée en surface. Futuna possède des cours d’eau alimentés par l’eau de pluie fréquemment affectés par les cyclones, les glissements de terrain et les crues.

– Saint-Martin et Saint-Barthélemy sont des îles sèches sans sources naturelles d’eau. douce, la seule ressource disponible en continu est l’eau de mer désalinisée.

L’accès à l’eau potable et à l’assainissement est donc problématique dans la plupart de ces territoires, comme le souligne un récent avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) consacré à la Gestion de l’eau et l’assainissement dans les Outre-mer (octobre 2022) ([18]). La garantie effective du droit à l’accès à l’eau constitue, dans ces territoires, une priorité tandis que l’assainissement doit faire l’objet d’investissements massifs afin d’éviter la dégradation de la qualité des eaux et de l’environnement. Le rapport du CESE note ainsi que « tous les territoires présentent des retards importants dans la mise en place de systèmes d’assainissement performants ». L’assainissement non collectif pose également de graves difficultés, avec 90 % des systèmes d’assainissement autonome en Martinique qui ne sont pas aux normes, 85 % en Guadeloupe et 95 % en Guyane. Auditionnés par vos rapporteurs le 4 mai 2023, les représentants des Offices de l’eau et du Conseil économique et social de Mayotte ont particulièrement mis l’accent sur cet enjeu essentiel tant d’un point de vue sanitaire et social qu’environnemental.

3. Le cadre juridique et la gouvernance de l’eau en France

Le cadre juridique international et français, qui fait de l’eau un bien commun, établit une hiérarchie des usages de l’eau fondée sur la prééminence du droit à l’eau potable destinée à satisfaire les besoins humains primaires. Il consacre également un objectif de maintien et de restauration du bon état écologique des eaux souterraines et superficielles.

a. Un cadre juridique international, européen et national protecteur de la ressource en eau, qui constitue un bien commun, et consacrant un droit à l’eau potable et à l’assainissement

i. Le droit à l’eau : un droit fondamental consacré internationalement

Le droit à l’eau potable et à l’assainissement constitue un droit fondamental internationalement consacré. La résolution 64/292, adoptée le 28 juillet 2010 par l’Assemblée générale des Nations Unies « reconnaît que le droit à l’eau potable et à l’assainissement est un droit humain, essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l’exercice de tous les droits de l’homme ». Elle demande aux États et aux organisations internationales, afin de garantir le plein respect de ce droit, de fournir des ressources financières, de renforcer les capacités et de procéder à des transferts de technologies, en particulier en faveur des pays en développement.

ii. Les principes de la gestion de l’eau fixés par le droit européen

Afin d’améliorer et de rendre plus lisible sa politique dans le domaine de l’eau, l’Union européenne a adopté le 23 octobre 2000 la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ([19]). La directive impose aux États membres d’atteindre, dans un délai de quinze ans et au plus tard d’ici 2027, un bon état écologique ([20]) des eaux souterraines et superficielles (eaux douces et côtières), en poursuivant les objectifs suivants :

– la non-dégradation des ressources et des milieux ;

– le bon état des masses d’eau, sauf dérogation motivée ;

– la réduction des pollutions liées aux substances dangereuses ([21]).

Elle fixe une méthode de travail commune aux États membres, qui repose sur quatre documents essentiels :

– l’état des lieux, qui permet d’identifier les problématiques à traiter ;

– le plan de gestion, qui correspond au schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) qui fixe les objectifs environnementaux (développé infra) ;

– le programme de mesure, qui définit les actions qui vont permettre d’atteindre les objectifs ;

– le programme de surveillance, qui assure le suivi de l’atteinte des objectifs fixés.

En France, la transposition de ce texte a été permise par la loi n° 2004‑338 du 21 avril 2004 ([22]).

Plusieurs directives ont été adoptées pour la mise en œuvre de la directive‑cadre : la directive n° 2006/118/CE du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration, ainsi que la directive n° 2008/105/CE du 16 décembre 2008 établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau. Par ailleurs, la directive « inondations » 2007/60/CE et la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) 2008/56/CE sont construites sur le même schéma que la directive-cadre de 2000. En outre, la directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires impose des obligations de collecte et de traitement des eaux usées.

Reconnu par l’Union européenne en 1987, le principe de « pollueur‑payeur » implique que les atteintes à la ressource en eau fassent l’objet d’une prise en charge par leurs auteurs des mesures de restauration du bon état de celle-ci.

Enfin, la directive de l’Union européenne 2020/2184 du 15 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine complète ce dispositif réglementaire.

iii. Le droit français

L’eau constitue un bien commun, qui doit faire l’objet d’une gestion collective conciliant les besoins des différents acteurs. L’article L. 210-1 du code de l’environnement consacre ainsi l’eau comme « patrimoine commun de la Nation » et dispose que « sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général ».

L’accent est mis sur la préservation de la ressource naturelle, le même article disposant que « le respect des équilibres naturels implique la préservation et, le cas échéant, la restauration des fonctionnalités naturelles des écosystèmes aquatiques ». La loi insiste également sur la mise à disposition de l’eau pour satisfaire les besoins humains primaires : « toute personne bénéficie d’un accès au moins quotidien à son domicile, dans son lieu de vie ou, à défaut, à proximité de ces derniers, à une quantité d’eau destinée à la consommation humaine suffisante pour répondre à ses besoins en boisson, en préparation et cuisson des aliments, en hygiène corporelle, en hygiène générale ainsi que pour assurer la propreté de son domicile ou de son lieu de vie » ([23]).

Le droit de propriété sur l’eau est ainsi fortement limité en droit français, pour faire primer un droit d’usage. À proprement parler, le droit de propriété ne s’exerce que sur les eaux non courantes – eau de pluie, sources et eaux souterraines ne s’écoulant pas hors de la parcelle du propriétaire ou étangs privés. L’utilisation d’eau provenant d’une source ou d’un puits situé sur un terrain privé est soumise à une déclaration en mairie, conformément à l’article R. 2224-22 du code général des collectivités territoriales et dans la limite d’un usage domestique de l’eau (avec un volume limité à 1 000 m3 par an).

S’agissant d’eau courante, le régime de propriété privée ne s’applique pas dans son acception habituelle. Les cours d’eau domaniaux que sont les voies navigables et flottables sont la propriété de l’État. Les propriétaires riverains ne peuvent y prélever librement l’eau et les activités qui y sont développées sont soumises à des procédures d’autorisation d’occupation du domaine public. Le réseau hydrographique est, néanmoins, constitué essentiellement de cours d’eau non domaniaux. Dans ce cadre, le propriétaire des parcelles riveraines est propriétaire de la berge et du lit jusqu’à la moitié du cours d’eau. Il dispose de droits exclusifs tel que le droit de pêche mais est tenu, conformément aux dispositions de l’article L. 215-14 du code de l’environnement, d’assurer l’entretien des berges. L’eau passant sur la parcelle n’est susceptible d’une appropriation privée que dans des conditions très restrictives. La libre modification de l’écoulement des eaux sur son terrain est, par exemple, proscrite par les articles 640 à 645 du code civil.

Les utilisations de l’eau par les acteurs économiques sont donc strictement encadrées par la législation. Les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) réalisés à des fins non domestiques, entraînant des prélèvements sur la ressource en eau, modifiant l’écoulement des eaux, détruisant des frayères ou des zones de reproduction des poissons ou conduisant à des rejets même non polluants, doivent, en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement, faire l’objet soit d’une autorisation, soit d’une déclaration auprès des autorités. Tous les porteurs de projet sont concernés, y compris les collectivités publiques.

Les projets entraînant des prélèvements d’eau sont soumis à une procédure d’autorisation, à partir de 200 000 m3 par an pour les prélèvements souterrains dans les nappes, et à partir de 1 000 m3 par heure ou 5 % du débit du cours d’eau pour les prélèvements de surface. Les prélèvements plus modestes – 10 000 à 200 000 m3 pour les prélèvements souterrains et de 400 à 1 000 m3 par heure pour les prélèvements de surface – ou les petits travaux doivent faire l’objet d’une procédure de déclaration.

Les porteurs de projets doivent également, dans un certain nombre de cas, présenter un dossier au titre des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Une procédure d’autorisation environnementale unique a été mise en place en 2017. Les procédures d’autorisation comportent une évaluation environnementale sur la base d’une étude d’impact et sont instruites par les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL). Les projets touchant à l’eau doivent respecter les prescriptions des documents planifiant la gestion des eaux que sont les SDAGE et SAGE lorsque ces derniers existent.

b. Une gouvernance complexe, partagée entre de nombreux acteurs

La politique de l’eau fait l’objet d’une gouvernance particulièrement complexe. Cette complexité découle de trois principaux facteurs : un rôle central joué par l’État, malgré des compétences fortement décentralisées, la multiplicité des strates de collectivités territoriales compétentes, sans qu’une collectivité n’ait été désignée chef de file, sauf si les régions en font la demande, et les spécificités du découpage hydrographique, qui ne recoupe pas le découpage administratif.

i. Le rôle de l’État

Si les politiques de l’eau s’accompagnent d’une place importante occupée par les collectivités, l’État conserve un rôle majeur, à travers les normes édictées au niveau national, les décisions qui relèvent du préfet au niveau local, mais aussi via les agences de l’eau, « bras armé » financier des politiques de l’eau dans les territoires, placées sous tutelle du ministère de la transition écologique et du ministère de l’économie.

Au niveau de l’administration centrale, de nombreux ministères interviennent en matière de gestion de l’eau. Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires est compétent au premier chef. Le ministère de l’agriculture intervient également, au vu des interactions très fortes entre les enjeux agricoles et la gestion de l’eau. Le ministère de la santé agit au titre de ses prérogatives en matière de santé publique. En outre, le ministère de l’économie est également concerné par cette politique publique très transversale, au vu des enjeux que représente l’eau pour l’ensemble des secteurs économiques. D’autres champs des politiques publiques, comme le sport et le tourisme par exemple, viennent s’ajouter à cette liste.

Cette transversalité peut rendre difficile le portage des politiques publiques en la matière, des tensions en matière de priorisation des objectifs poursuivis par ces politiques pouvant survenir. Cette difficulté est soulignée dans le rapport annuel de la Cour des comptes qui pose un regard critique sur la gouvernance publique actuelle et résume les tensions de façon schématique : « Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires privilégie l’atteinte des objectifs de bon état des masses d’eau fixés par la directive-cadre sur l’eau à l’échéance 2027. Le ministère chargé de l’agriculture entend pour sa part préserver les possibilités de prélèvement d’une agriculture confrontée à des épisodes de sécheresse plus fréquents et prolongés. Le ministère de la santé veille d’abord à la qualité sanitaire de l’eau potable ». L’implication du secrétariat à la planification écologique, placé directement auprès de la Première ministre, constitue une complexité supplémentaire pour identifier les administrations pilotes sur ces questions. Au côté des administrations centrales, plusieurs établissements publics jouent également un rôle important en matière de suivi de la ressource, dont notamment Météo France et le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

Au niveau des services déconcentrés de l’État, le préfet de région pilote la politique territoriale de contrôle des services et établissements chargés des missions de police de l’eau et de la nature.

Le préfet délivre les autorisations et reçoit les déclarations relatives aux consommations et prélèvement d’eau, au titre du régime des installations classées protection de l’environnement (ICPE) et installations, ouvrages, travaux, activités (IOTA). Le préfet fixe également par arrêté les débits autorisés et met en œuvre les politiques de contrôle. Il arrête, le cas échéant, le schéma d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), prend les arrêtés de limitation de prélèvement, détermine les communes faisant partie des zones de répartition et délivre les autorisations de prélèvement des organismes uniques de gestion collective (OUGC) dans ces zones. Il exerce les missions relatives à la police de l’eau ([24]), qui consistent notamment à vérifier les rejets des stations d’épuration, la conformité des pratiques de stockage des effluents d’élevage ou encore le respect par les dispositifs de pompage.

Les zones de répartition des eaux

Les zones de répartition des eaux arrêtées par le préfet sont les zones identifiées comme les plus critiques concernant la ressource en eau. Ce zonage permet de prendre des mesures particulières au sein de ces territoires. En particulier, le préfet peut constituer d’office un organisme unique de gestion collective de l’eau.

Des missions interservices de l’eau et de la nature sont mises en place pour associer au niveau local l’ensemble des services de l’État ayant des missions de gestion et de police de l’eau et de la pêche ainsi que les établissements publics compétents ([25]).

En cas de sécheresse, un cadre restrictif posé par l’État déconcentré

En cas de tensions sur la ressource en eau, les préfets prennent les mesures de restriction nécessaires. Quatre niveaux d’alerte sont prévus par le droit : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise.

Une instruction ministérielle du 27 juillet 2021 rappelle les trois types d’arrêtés pouvant être pris :

– Les arrêtés d’orientation, qui relèvent des préfets coordonnateurs de bassins ;

– Les arrêtés cadres départementaux ou interdépartementaux, pris après consultation des comités ressource en eau, ou « comités sécheresse » ;

– Les arrêtés individuels de restriction temporaire.

 Voir aussi la sous-partie « Les décisions à prendre en cas de sécheresse : faut-il revoir le cadre des arrêtés de restriction ? » au sein du A du 2 de la seconde partie

Afin de garantir la cohérence de l’action de l’État à l’échelle du bassin hydrographique, des préfets coordinateurs de bassin ont été institués depuis la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA). Le préfet coordinateur de bassin arrête le schéma directeur de gestion des eaux (SDAGE) élaboré à l’échelle du bassin et signe les arrêtés cadres prévalant sur le périmètre du bassin.

Depuis 2019, des préfets coordinateurs de sous-bassins versants interdépartementaux peuvent également être nommés.

ii. Les agences de l’eau

La France métropolitaine compte 6 agences de l’eau. Créées par la loi n° 64-1465 du 16 décembre 1964, les agences de l’eau sont des établissements publics d’État placées sous la double tutelle du ministère chargé de l’environnement et du ministère chargé de l’économie. Chaque agence exerce ses compétences sur l’un des sept bassins hydrographiques que compte la France métropolitaine, à l’exception de l’agence Rhône Méditerranée, compétente à la fois sur le bassin Rhône Méditerranée et le bassin Corse.

Les bassins hydrographiques en France

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Un bassin hydrographique correspond à la zone géographique recevant les eaux de pluies circulant naturellement vers un cours d’eau et ses affluents, ainsi que vers les nappes du sous-sol de cette zone. Il existe sept bassins hydrographiques métropolitains et cinq bassins ultramarins.

Dans les territoires ultramarins, des offices de l’eau rattachés au département perçoivent les redevances et distribuent les aides.

Les agences de l’eau ont pour mission la gestion et la préservation de la ressource en eau et des milieux aquatiques. Elles exercent plusieurs rôles, de la connaissance des spécificités de chaque bassin, à des actions opérationnelles et de financement. En charge de la collecte des redevances eau, elles construisent des programmes d’intervention et définissent le niveau de subvention publique des projets prévus sur le bassin. Elles élaborent le SDAGE, voté par le comité de bassin, qui sert de guide à l’ensemble des décisions prises en matière de gestion de l’eau à l’échelle du bassin (voir infra).

Les principales lignes d’intervention
de l’agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse
(11ème programme 2019-2024)

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Figure 5 : Source : contribution écrite de l’Agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse adressée aux rapporteurs

À chaque agence de l’eau correspond un comité de bassin, organe délibératif, sorte de « Parlement de l’eau », qui regroupe les différentes parties prenantes. Les comités de bassin sont eux-mêmes réunis au niveau national dans le cadre du Comité national de l’eau, organe consultatif. La loi sur la biodiversité de 2016 a modifié les règles de quorum du comité de bassin, dans l’objectif de renforcer la place donnée aux usagers non économiques, par rapport aux usagers économiques. Les élus représentent 40 % des membres du comité de bassin, les usagers économiques 20 %, les usagers non économiques 20 % et les représentants de l’État 20 % également. Notons que ces modifications des représentations sont fortement critiquées par les acteurs économiques entendus par vos rapporteurs. Irrigants de France demande un renforcement de la représentativité des acteurs agricoles dans les différentes instances de l’eau à l’échelle locale (CLE, Comités de bassins) et nationale (CNE) ainsi que dans les instances de planification territoriale. La FNSEA exprime des demandes similaires ainsi que la Fédération nationale des associations de riverains et utilisateurs industriels de l’eau (FENARIVE) pour ce qui concerne les industriels. M. Pilato et certains acteurs soulignent à l’inverse que les usagers domestiques ne sont pas représentés à hauteur de leur participation au budget des agences (environ 80 %).

Malgré ces critiques, les agences de l’eau considèrent globalement que les comités de bassin fonctionnent de façon satisfaisante, dans un esprit constructif.

iii. Les collectivités locales

Chaque niveau de collectivités territoriales est susceptible d’intervenir en matière de gestion de l’eau.

Les communes disposent d’une compétence obligatoire concernant la distribution d’eau potable et l’assainissement (articles L. 2224-7-1 et L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales). Cette compétence doit toutefois être transférée aux intercommunalités d’ici 2026.

Les intercommunalités se sont vues doter depuis 2014 de compétences essentielles en matière de gestion de l’eau. Les intercommunalités doivent ainsi récupérer l’ensemble des compétences relatives à la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI). Les intercommunalités ont la compétence exclusive sur les quatre grandes missions suivantes :

– la défense contre les inondations et la mer ;

– l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin ;

– l’entretien et l’aménagement des cours d’eau, canaux, lacs ou plans d’eau ;

– la protection et la restauration des sites, écosystèmes aquatiques, zones humides et formations boisées riveraines.

Le transfert des compétences GEMAPI des communes aux intercommunalités a pris du retard et se heurte dans certains territoires à d’importantes résistances, de même que les transferts relatifs à l’eau potable et l’assainissement.

Les limites de la taxe GEMAPI

Pour permettre l’exercice de la compétence GEMAPI, les intercommunalités peuvent instaurer une taxe, dont le produit global doit correspondre au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de cette compétence, sans excéder un plafond de 40 € par habitant.

En 2020, 55 % des intercommunalités avaient mis en place la taxe GEMAPI ([26]) , avec un mobilisation des ressources croissantes (25 millions d’euros en 2017, 154 en 2018, 190 en 2019, 204 en 2020 et 275 en 2021), pour un prélèvement moyen de 6 € par habitant.

Si la taxe GEMAPI se développe, elle est aujourd’hui insuffisante pour répondre aux enjeux de la GEMAPI (travaux de génie civil nécessaires) et ne finance, dans la majorité des cas, que des dépenses d’études ([27]). Si elle était pleinement mobilisée, la taxe GEMAPI permettrait d’atteindre un rendement maximal de 2,5 milliards d’euros : c’est donc un outil dont les intercommunalités doivent davantage s’emparer.

Les intercommunalités peuvent choisir de confier tout ou partie de ce bloc de compétences à un organe regroupant plusieurs collectivités, dont le périmètre d’intervention est plus large. Il peut s’agir de syndicats mixtes. La loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la GEMAPI permet aux EPCI de déléguer tout ou partie de leur compétence concernant la GEMAPI aux établissements publics de bassin (EPTB) ou aux établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE).

Les établissements publics de bassin (EPTB) et les établissements publics d’aménagement de l’eau (EPAGE)

Leur rôle et leurs modalités de fonctionnement sont fixés par le code de l’environnement (article L. 213-12).

Les établissements publics de bassin (42 sur le territoire) peuvent se voir confier des missions relatives à la prévention des inondations, la gestion de la ressource en eau, la préservation des zones humides le suivi des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), dont ils sont alors la structure porteuse. Ils peuvent aussi être en charge de la maîtrise d’ouvrage de certains équipements.

Les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (29 sur le territoire) assurent sur le périmètre d’un fleuve côtier ou du sous-bassin d’un fleuve la mission de prévention des inondations ou submersions marines et la mission de gestion des cours d’eau non domaniaux.

Alors qu’ils constituaient un acteur historique dans ce domaine, le champ d’action des départements en matière de politique de l’eau s’est amoindri, notamment avec la suppression de la clause générale de compétences. Ils continuent d’intervenir en soutien financier aux maîtres d’ouvrage ou en tant que gestionnaire de barrage. Toutefois, en l’état actuel du droit, l’intervention des départements dans la gestion quantitative de l’eau n’est pas toujours sécurisée juridiquement. Dans son rapport annuel 2023, la Cour des comptes souligne cette insécurité juridique, qui peut fragiliser certains territoires. Ces difficultés ont également été soulignées par les agences de l’eau entendues par vos rapporteurs. Le plan gouvernemental « Eau » semble en prendre acte, puisque le Gouvernement annonce des mesures visant à faciliter les conditions d’une intervention efficace des conseils départementaux en matière d’assistance technique et financière.

Enfin, les régions peuvent exercer des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion de l’eau.

Cette multitude d’acteurs susceptibles d’intervenir dans les politiques de l’eau peut rendre difficile l’identification des responsabilités de chacun et le portage des politiques publiques, notamment du point de vue des activités économiques. Des clarifications sont nécessaires pour améliorer l’efficacité de la gestion de l’eau face aux enjeux actuels qui sont majeurs.

iv. Une gouvernance critiquée pour son manque d’efficience

La Cour des comptes pose un regard sévère sur cette gouvernance qu’elle juge inefficiente et en deçà des enjeux actuels. Le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et le Commissariat général au développement durable (CGDD), dans leur rapport commun rendu sur l’avenir de l’agriculture, dressent un constat assez proche : « Les lois MAPTAM (2014), confiant aux EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) la compétence " GEMAPI ", et la loi NOTRe (2015), supprimant la clause de compétence générale, ont profondément modifié le paysage institutionnel de l’eau. Elles ont conduit un certain nombre de collectivités (de nombreux conseils départementaux notamment) à remettre en cause leur implication financière et leur rôle d’impulsion stratégique et opérationnelle ou de maîtrise d’ouvrage. Dans ce système en mouvement, les opérateurs " historiques " en milieu rural (compagnies d’aménagement et associations syndicales autorisées) sont par ailleurs fragilisés ». D’autre part, « la maîtrise d’ouvrage (éventuelle) d’infrastructures liées à l’eau (tous types d’usages confondus), lorsqu’elles sont nécessaires, est un sujet couramment orphelin (faute de pilotes, d’outils opérationnels adaptés et de moyens financiers associés) (…) De plus, malgré́ cette multitude d’acteurs, aucun d’entre eux ne s’est vu attribuer de compétence explicite en matière de gestion quantitative de l’eau. Aussi, les projets les plus récents sont-ils portés par des organisations très diverses, au gré́ des dynamiques locales, mais souvent peu ou mal armées pour ce faire ».

c. Les documents planificateurs

Les politiques de gestion de l’eau s’appuient sur des documents planificateurs élaborés à l’échelle des bassins et des sous-bassins : les SDAGE, les SAGE, mais aussi les PTGE.

Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)

Créés par la première grande loi sur l’eau de 1992 et renforcés par la loi dite « LEMA » de 2006, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui déclinent le SDAGE sont des documents visant à planifier à l’échelle des bassins et sous bassins les actions de gestion durable de la ressource en eau.

Le SDAGE fixe à l’échelle du bassin hydrographique les orientations à mettre en œuvre, pour une période de six ans. Élaboré par l’agence de l’eau, le SDAGE est voté par le comité de bassin et arrêté par le préfet coordinateur de bassin.

Les documents d’urbanisme (ScoT, PLU, PLUi) doivent être compatibles avec les objectifs du SDAGE. Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), doit également prendre en compte les orientations de gestion équilibrée de la ressource en eau.

Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE)

À l’inverse du SDAGE, l’élaboration du SAGE n’est pas obligatoire sur l’ensemble des territoires. Il peut résulter du volontarisme local ou du SDAGE, qui peut prescrire, pour un ou plusieurs sous-bassins, l’élaboration d’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Le SAGE est élaboré par les commissions locales de l’eau (CLE), qui se composent, à l’image de la gouvernance des comités de bassin, de trois collèges : le collège des collectivités territoriales, le collège des usagers et celui de l’État. Les SAGE sont généralement élaborés à l’échelle du sous-bassin versant. Ils sont arrêtés par le préfet de département.

Si les SDAGE pour la période 2022-2027 ont été adoptés dans tous les bassins hydrographiques, il en va autrement pour ce qui concerne les SAGE. Selon le rapport de la Cour des comptes précité, en 2022, 54,3 % du territoire était couvert par un SAGE ; « si les bassins du Nord et de l’Ouest atteignent des taux de couverture encourageants (100 % pour le bassin Artois-Picardie, 87 % pour le bassin Loire-Bretagne et 78 % pour le bassin Adour-Garonne), les résultats des autres bassins sont insuffisants : le taux de couverture par un SAGE atteint 41 % pour le bassin Seine-Normandie, 44 % en Rhône-Méditerranée, 31 % pour le bassin Rhin-Meuse ».

L’ensemble des prélèvements réalisé dans les eaux souterraines ou les cours d’eau doivent être compatibles avec les orientations du SDAGE, et le cas échéant, du SAGE.

Les projets territoriaux pour la gestion de l’eau (PTGE)

D’autres outils de planification de gestion de la ressource peuvent être déployés localement. En particulier, les projets territoriaux pour la gestion de l’eau (PTGE) connaissent un certain succès et sont encouragés par les pouvoirs publics : plus souple que le SAGE, le PTGE peut permettre de trouver plus rapidement des solutions en cas de conflits d’usage important. S’ils sont plus souples, les PTGE sont également moins contraignants juridiquement, n’ayant pas d’existence réglementaire. Seule une instruction ministérielle prévoit leurs modalités de fonctionnement ([28]) . Celle-ci indique que l’objectif des PTGE est de réduire les déficits hydriques sur les territoires, à travers une gestion et une réflexion concertée. Les PTGE promeuvent la sobriété dans l’usage des ressources et peuvent aussi servir de support à l’élaboration de solutions de stockage. Ils doivent être cohérents avec les SDAGE et, le cas échéant, les SAGE.

Présentation simplifiée de la gouvernance de l’eau

Figure 6 : Source : rapport annuel de la Cour des comptes 2023, page 477

4. La qualité de l’eau en France : un objectif encore loin d’être atteint

Les tensions croissantes sur la ressource en eau ne doivent en aucun cas faire passer au second plan les enjeux relatifs à la qualité de l’eau. Phénomène ancien, la pollution des eaux du fait des activités humaines s’est accélérée depuis la Révolution industrielle. La qualité de l’eau se détériore sous l’effet de polluants multiples aux origines diverses. Il apparaît nécessaire à vos rapporteurs de renforcer la recherche et les capacités d’analyse permettant de détecter la présence de ces polluants de la manière la plus complète possible. M. Pilato souligne cette absolue nécessitée au vu des dernières révélations concernant la présence de substances telles que le S‑métalochlore et le chlorothalonil – toutes deux interdites depuis plusieurs années – dans l’eau potable.

Les milieux aquatiques sont sous tension, du fait des activités domestiques, agricoles, industrielles et énergétiques. L’accroissement des usages a conduit à faire de plus en plus pression sur les capacités d’auto-épuration ([29]). Les objectifs de qualité sont de plus en plus difficiles à atteindre. Sur la question de l’auto-épuration, on peut noter que les récentes évolutions législatives en matière de réduction du rythme de l’artificialisation des terres et de l’objectif, en 2050, d’atteindre une artificialisation nette de 0 % résultant de la loi dite « Climat et résilience » ([30]) et poursuivies dans le cadre de la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires ([31]), vont dans le bon sens. M. Pilato émet toutefois une réserve concernant cette dernière initiative législative, qui à ses yeux autorise une forme d’étalement plutôt que de privilégier la densification et constitue ainsi un affaiblissement des dispositions votées sur le ZAN dans la loi « climat et résilience ».

En France, 56 % des masses d’eau de surface et 33 % des masses d’eau souterraines ne sont pas en bon état au sens du droit européen. Selon eauFrance, service public d’information de l’eau, « 43,3 % des masses d’eau de surface sont affectées par des pollutions diffuses (nitrates, pesticides notamment), 25,4 % par des pollutions ponctuelles et 19,4 % par des prélèvements d’eau excessifs ». 10,7 % des masses d’eau souterraines font l’objet de prélèvements excessifs ([32]). Comme le rappelle la Cour des comptes, « en 2027, 67 % des masses d’eau de surface (7 646 sur 11 407) et 40 % des masses d’eau souterraines risquent de ne pas atteindre le bon état au sens de la directive cadre européenne ».

La directive-cadre sur l’eau et le bon état des masses d’eau

La directive-cadre sur l’eau (DCE), adoptée au niveau européen en 2000, prévoit une évaluation de l’état chimique des masses d’eau de surface au moins tous les six ans. Sont examinées 41 substances dangereuses définies au niveau européen. Le cadre européen fixe les seuils de concentration des substances à partir desquels une masse d’eau est considérée comme n’étant pas en bon état chimique.

Si la situation s’est améliorée lors des dix dernières années ([33]), la pollution des eaux de surface et souterraine reste un problème majeur de politique publique qui concerne au premier rang les activités économiques. Elle est à l’origine de dépenses publiques importantes, destinées à garantir la production d’eau pour la consommation humaine ([34]).

Les dépenses liées à la dépollution des eaux

L’assainissement des eaux usées, la prévention et la surveillance des pollutions des sols et des masses d’eaux et la dépollution des sites et sols pollués font partie des actions engagées par les pouvoirs publics pour éviter ou réduire la pollution de l’eau. En 2020, ce sont 15,1 milliards d’euros qui ont été consacrés à ces objectifs (hors eaux marines). L’assainissement des eaux usées constitue le principal poste de dépenses (85 % du total).

Source : Statistiques du ministère du développement durable ([35])

La pollution de l’eau se caractérise par la présence de micro‑organismes, de substances chimiques ou encore de déchets industriels dans les milieux aquatiques. Elle est de plusieurs natures : on distingue ainsi généralement les pollutions ponctuelles, liées à un accident (comme par exemple une fuite d’hydrocarbure), des pollutions diffuses, qui peuvent être directes (rejet dans une rivière) ou indirectes (ruissellement de substances présentes dans les sols vers les rivières et les fleuves ou pénétration par le sol des eaux souterraines). Les pollutions peuvent être d’origine organique ou chimique, et se caractériser par la présence de macropolluants comme les nitrates et les phosphates ou des micropolluants comme les pesticides, les per- et polyfluoroalkylées, les résidus de médicaments, des produits d’entretien, etc.

En France, les normes sanitaires et les nombreux contrôles appliqués garantissent la qualité de l’eau potable, avec des taux de non-conformité globalement faibles. Néanmoins, les polluants modifient l’équilibre biologique des milieux aquatiques par eutrophisation, affectent la vie aquatique et peuvent avoir un impact sur la santé humaine. Chaque année, une centaine de captages ferment du fait de la pollution de la ressource.

Les fermetures de captage d’eau du fait de la dégradation de la qualité des eaux

La dégradation de la qualité de l’eau est la première cause de la fermeture de captage d’eau potable. En 2022, 37 700 captages ou ouvrages de prélèvement dans les eaux souterraines assurent l’alimentation en eau potable des Français. Entre 1980 et 2021, 12 600 captages d’eau potable ont été fermés. La première de fermeture est liée à la dégradation de la qualité de la ressource en eau (32,9 % des situations) ([36]). Selon le ministère chargé de l’environnement, « Parmi les captages abandonnés en raison de la dégradation de la qualité de la ressource, 40,7 % le sont du fait de teneurs excessives en nitrates et/ou pesticides, 24,1 % pour des raisons de microbiologie, 7,6 % du fait de présence d’arsenic, 6,6 % pour des excès de turbidité de l’eau et 20,2 % à cause d’autres paramètres en excès (hydrocarbures, sulfates, solvants, fer, manganèse, sélénium, fluorures et fluor, etc.) ([37]) ».

Source : données et études statistiques du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires ([38])

Au côté des usages domestiques, les activités économiques impactent fortement la qualité de l’eau :

– les activités industrielles, du fait des rejets produits chimiques comme les hydrocarbures, le PCB et les polluants éternels comme l’illustrent les dernières découvertes relatives aux pollutions aux substances per- et polyfluoroalkylées, notamment dans la vallée du Rhône ;

– les activités agricoles, du fait des engrais et des produits phytosanitaires, engrais et produits phytosanitaires ;

– les activités énergétiques, qui participent au réchauffement de la température de l’eau impactant la biodiversité des milieux aquatiques et pouvant également être propice au développement des herbes envahissantes.

La pollution aux substances per- et polyfluoroalkylées

Peu étudiées avant les années 2000, les substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS), sont très présentes dans les produits quotidiens et dans nos organismes. Il s’agit d’une famille de plus de 4 000 composés chimiques aux propriétés diverses (antiadhésives, imperméabilisantes, résistantes aux fortes chaleurs) ([39]). Les PFAS sont utilisés dans le cadre de procédés industriels et dans des produits de consommation courante : textiles, emballages alimentaires, mousses anti-incendie, revêtements anti-adhésifs, cosmétiques, produits phytosanitaires, etc.

Leur dégradation dans l’environnement est très faible. Les PFOA (acide perfluorooctanoïque) et le PFOS (sulfonate de perfluorooctane) font partie des deux sous‑familles les plus connues et les plus persistantes dans l’environnement.

Ces substances peuvent avoir des conséquences graves pour les milieux (air, eau, sol) et la santé humaine.

Le programme de biosurveillance Esteban mené en 2020 a montré qu’en France, des PFAS (en particulier le PFOS et PFOA, des PFAS « historiques », interdits depuis 2009 et 2019) sont présentes dans le sang de la totalité de la population, adultes et enfants.

Selon une enquête conduite par le journal Le Monde et dix-sept autres médias, 900 sites sont contaminés en France, dont « 108, sont des « hot spots de contamination », c’est‑à‑dire des échantillons où les concentrations de PFAS sont si élevées (plus de 100 nanogrammes par litre [ng/l]) qu’elles sont jugées dangereuses pour la santé par les experts compétents ([40]) ».

La contamination des environs du parc chimique de Pierre-Bénite a été particulièrement médiatisée. Une enquête journalistique diffusée en mai 2022 a ainsi révélé des taux élevés de certains PFAS dans les milieux (eau, air, sol) autour de la plateforme industrielle de Pierre-Bénite. Cette enquête attribue ces résultats aux rejets industriels. Des PFAS ont également été relevés dans des échantillons de lait maternel de femmes vivant sur l’agglomération lyonnaise ainsi que dans l’eau de consommation ([41]).

Le droit européen réglemente en partie les PFAS mais de façon encore insuffisante ([42]).

Un plan d’action PFAS 2023-2027 a été annoncé par le Gouvernement avec pour objectif de renforcer la protection des Français et de l’environnement contre les risques liés à ces substances ([43]). Une campagne de prélèvement dans les rejets aqueux est prévue pour l’été 2023, avec pour cible la teinturerie, l’impression et l’imperméabilisation textiles ; la papeterie ; la production et l’utilisation de Teflon ; la production, l’utilisation d’agents extincteurs d’incendie ; le traitement de déchets ; la fabrication de produits chimiques ([44]).

Votre rapporteur M. René Pilato souhaite relayer l’action du collectif Ozon l’eau saine, qui a attiré l’attention des pouvoirs publics sur cette problématique. Le collectif a notamment entrepris sa propre campagne de prélèvement, dont les résultats seront annoncés lors d’une réunion publique le 12 juillet 2023.

Si les activités économiques participent à la détérioration de la qualité des eaux, elles en subissent également les conséquences. Ainsi, une eau chargée en métaux lourds rend les productions agricoles concernées impropres à la consommation. Les activités de pêche sont aussi directement touchées. La mauvaise qualité de l’eau touche également les activités touristiques, en cas d’interdiction de baignade par exemple.

Qualité des eaux de baignade

Selon la dernière étude globale sur la qualité de l’eau conduite par le ministère de la transition écologique, 79 % sont classés « d’excellente » qualité, 14 % de « bonne » qualité, 3,5 % de qualité « suffisante », 1,6 % de qualité « insuffisante » et 1,7 % est regroupé dans la catégorie « non classée » qui intègre les nouvelles zones de baignade, les zones de changement de qualité et les zones où il y a eu un déficit de surveillance. Entre 2016 et 2018, cette qualité s’est légèrement améliorée pour l’ensemble des sites contrôlés et classés.

L’enjeu est particulièrement sensible dans les territoires ultramarins, le rapport du CESE précité ([45]) insistant sur « les graves risques de pollution engendrés par les rejets en mer » et soulignant que « certaines eaux usées domestiques continuent à se déverser directement dans la mer et engendrent des nuisances et des pollutions extrêmement dommageables pour l’environnement. Celles-ci représentent aussi un risque pour l’activité touristique comme c’est déjà le cas en Guadeloupe, en Guyane et en Nouvelle‑Calédonie, avec des interdictions de baignade ».

a. La pollution des eaux liée aux nitrates et phosphates

i. Les nitrates

La pollution par les nitrates constitue la première cause de déclassement des masses d’eau souterraines françaises. Les concentrations les plus élevées se situent dans le centre-nord de la France, entre les régions Centre‑Val‑de Loire et Nouvelle-Aquitaine, dans le secteur nord-est de la Bretagne, ainsi que dans le centre de l’Occitanie et la Camargue.

D’après le ministère de la transition écologique et de la transition des territoires, « après avoir beaucoup augmenté entre les années 1970 et 1990, la quantité totale d’azote vendue, ramenée à l’ensemble des surfaces fertilisables, a fluctué autour de 85 kg par hectare de surface fertilisable entre le début des années 1990 et la fin des années 2010 (contre 57 kg pour la campagne 1972-1973). Depuis la campagne 2018/2019, la tendance est à la baisse avec une quantité qui passe en dessous des 70 kg par ha (kg/ha) fertilisable (69 kg lors de la campagne 2020‑2021) ([46]) ».

Les mesures pour aider les agriculteurs et mieux valoriser le lessivage des nitrates, notamment celles mises en œuvre dans le cadre de la directive « Nitrates », vont dans le bon sens. Toutefois, les teneurs en nitrates connaissent une légère hausse de 8 % dans les eaux de surface entre 2000 et 2020 ([47]) .

Ces chiffres témoignent d’évolutions encore trop insuffisantes en ce domaine.

Sources : Données et études statistiques du ministère de la transition écologique

ii. Les phosphates

Le ministère de la transition écologique indique qu’« entre les campagnes 1972-1973 et 2020-2021, l’utilisation des engrais phosphatés a été divisée par 4, pour atteindre 7,2 kg/ha lors de la campagne 2020/2021 ». Des mises aux normes dans les stations d’épuration urbaines ainsi que l’interdiction des phosphates dans les lessives ont permis d’améliorer très sensiblement la qualité de l’eau concernant sa teneur en phosphate. En quinze ans, les teneurs en phosphates dans les eaux de surface ont été divisées par 2. On note ainsi une baisse de la concentration moyenne de 50 % en 20 ans ([48]).

b. Les pesticides

La plupart des sous bassins sont concernés par la présence de pesticides, comme le montre la surveillance de la qualité des eaux de surface. Les zones de grande culture font partie des plus concernées (Beauce, Bassin parisien, Nord, Pas-de-Calais, etc.), de même que les zones viticoles. Les Antilles sont aussi fortement touchées, en raison de la pollution historique liée à la chlordécone ([49]). Les territoires montagneux sont davantage épargnés.

La non-conformité des eaux de surface est principalement liée aux résidus de pesticides. L’indice « pesticides » ([50]) dans les cours d’eau a baissé d’environ 20 % entre 2008 et 2020 ([51]).

Source : Eau et milieux aquatiques, les chiffres clés édition 2020

En revanche, la concentration de la présence de pesticides au sein des eaux souterraines s’est accentuée entre 2010 et 2018, comme l’illustre la carte ci‑dessous.

Évolutions de la concentration moyenne en pesticides
dans les eaux souterraines

Les données du ministère de la transition écologique indiquent qu’« en 2018, sur les 760 substances phytopharmaceutiques recherchées dans les eaux souterraines, 46 % ont été quantifiées (contre 40 % des 660 étudiées en 2010) : 48 % d’entre elles sont autorisées, 5 % sont des produits de dégradation (métabolites) de substances autorisées, 37 % sont des substances interdites et 9 % sont des métabolites de substances interdites ». Au total, « sur les 2340 points de mesures des réseaux de surveillance de la qualité des eaux souterraines, près de 80 % sont concernés par la présence d’au moins un pesticide » ([52]).

Les achats de produits phytopharmaceutiques depuis 2015

Les achats de produits phytopharmaceutiques ont augmenté de 9 % entre 2015-2017 et 2016-2018, avec des évolutions différenciées en fonction des territoires. La période 2018‑2020 se caractérise par des ventes davantage en baisse.