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LA SEINE-SAINT-DENIS, UN DÉPARTEMENT À LA DÉMOGRAPHIE ET À L’ÉCONOMIE DYNAMIQUES MAIS EN PROIE À DES DIFFICULTÉS SOCIALES PERSISTANTES

Créé par la loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, le département de Seine-Saint-Denis, d’une superficie de 236,2 km2 est essentiellement urbain et peu touristique malgré plusieurs atouts. Des atouts historiques, tout d’abord, avec la Basilique de Saint-Denis ou le Mémorial de Drancy, par exemple. Un réseau de transports développé, ensuite, le département accueillant deux aéroports internationaux – Roissy-Charles de Gaulle et Le Bourget –, les autoroutes A1 et A4, le boulevard périphérique de Paris, les autoroutes urbaines A3, A86, A103 et A104, 6 lignes de tramway, 3 lignes de transilien, 3 lignes de RER et 8 lignes de métro. Des pôles économiques modernes tels que la Plaine Saint-Denis, les zones aéroportuaires de Paris-Charles de Gaulle et du Bourget, les parcs des expositions de Villepinte et du Bourget et des pôles tertiaires franciliens de premier plan complétant le paysage.

La Seine-Saint-Denis conserve son dynamisme démographique, économique et urbanistique (A). Elle constitue aussi un territoire où persistent des difficultés sociales majeures (B).

UN DÉPARTEMENT QUI CONSERVE SON DYNAMISME DÉMOGRAPHIQUE, ÉCONOMIQUE ET URBANISTIQUE
1. Une démographie dynamique

Avant de présenter les particularités de la démographie séquano-dionysienne, les rapporteurs souhaitent revenir sur trois propositions formulées dans le rapport d’information du 31 mai 2018 des députés Cornut-Gentille et Kokouendo relatives à l’exactitude du recensement de la population, d’une part, et, d’autre part, au statut ainsi qu’à l’indépendance de l’Insee.

L’Insee, une instance qui estime avoir une bonne connaissance statistique de la Seine-Saint-Denis et dont le statut et l’indépendance ne sont pas en cause

Nos prédécesseurs affirmaient qu’« à l’origine des blocages en Seine-Saint-Denis [se trouve] la méconnaissance du territoire et de ses habitants ». Ils estimaient que « l’État ignore le nombre d’habitants vivant dans le département », notamment parce que « les méthodes statistiques actuelles de recensement de la population déployées par l’Insee n’appréhendent pas » la réalité de la présence en nombre important de personnes en situation irrégulière. En outre, ils formulaient plusieurs propositions relatives au statut de l’Insee.

Les auteurs du présent rapport ont interrogé le directeur général de l’Insee, M. Jean-Luc Tavernier, à ce sujet. Il ressort de cet entretien :

– que la méthode de recensement utilisée par l’Insee tend à prendre en compte l’ensemble de la population, indépendamment de son statut administratif et que ce recensement est en cours d’amélioration (i) ;

– que l’indépendance de l’Insee et sa disponibilité à l’égard du Parlement ne sont pas en question et qu’en outre, le statut de cette instance est conforme tant à la réglementation de l’Union européenne qu’aux standards des pays partenaires de la France (ii).

Une méthode de recensement visant à prendre en compte l’ensemble de la population indépendamment de son statut administratif et qui est en voie d’amélioration

Un recensement prenant en compte l’ensemble de la population, indépendamment de son statut administratif

Interrogé sur les constats et propositions formulés dans le rapport d’information du 31 mai 2018 précité, le directeur général de l’Insee a indiqué que ce document « comport[ait] des constats erronés sur le recensement de la population » et que l’une des erreurs était d’affirmer que les enquêtes de recensement ne prennent pas en compte les personnes étrangères en situation irrégulière : « partant de là, [explique le directeur général de l’Insee], [la mission] en conclut que les estimations de populations issues du recensement de l’Insee sous-estiment le nombre d’habitants du département. Ce raisonnement est faux : le recensement de la population concerne l’ensemble des personnes vivant sur le territoire français, indépendamment de leur situation administrative. Le décompte des habitants comprend donc les personnes en situation irrégulière. »

Qui plus est, il semble que l’adhésion de la population à l’enquête soit plus forte en Seine-Saint-Denis que dans la plupart des autres départements d’Île-de-France : le taux de non-réponse en Seine-Saint-Denis lors de l’enquête de 2023 s’élève à 6,4 %, soit un meilleur résultat que ceux que l’on peut constater dans les autres départements de la région parisienne ([1]).

Les rapporteurs prennent acte de ces éléments de rectification. Ils notent aussi que les méthodes de recensement de l’Insee sont en cours d’évolution, ce qui devrait permettre d’appréhender plus précisément la démographie séquano-dionysienne et, par conséquent, les besoins en services publics de la population du département. Le co-rapporteur Stéphane Peu rappelle que le recensement de la population effectué par l’Insee sert de base de calcul à l’établissement du montant de la dotation globale de fonctionnement des communes et qu’à ce titre, il se doit d’être le plus précis possible. Le maire de Pierrefitte-sur-Seine, Michel Fourcade, a mené une campagne de sensibilisation sur le sujet en octobre 2021, estimant que 6 000 habitants de sa commune n’avaient pas été pris en compte dans le recensement – une omission entraînant selon lui une perte de dotation qu’il a estimée à 28 millions d’euros pour la commune depuis 2006 ([2]).

Une évaluation statistique en cours d’amélioration, notamment avec l’introduction, à compter de 2025, de questions relatives à l’origine des parents et une réflexion en cours sur le nombre estimé d’habitants par logement en cas de non-réponse

Tout d’abord, l’Insee et les communes responsables de la collecte des informations sur le terrain déploient des efforts pour garantir la qualité du recensement pour toutes les catégories de population, quels que soient leur situation administrative, leur type d’habitat et leur mode de vie. Ces efforts portent sur toutes les étapes du processus : l’exhaustivité et l’actualisation du répertoire des immeubles, socle du calcul de population ; la formation et l’accompagnement des agents recenseurs afin qu’ils n’oublient personne ; la communication, y compris en langues étrangères, auprès des habitants ; l’accompagnement des habitants ayant des difficultés à répondre au questionnaire, que ce soit sur internet ou sur papier ; les contrôles postérieurs à la collecte sur le terrain, notamment à l’aide de sources administratives ; l’estimation du nombre d’habitants dans les logements qui ont refusé de répondre et les dispositifs spéciaux pour les personnes sans abri ou vivant dans des habitations mobiles ou dans des institutions.

Ensuite, l’ajout de questions dans le recensement de la population est actuellement discuté au sein du Conseil national de l’information statistique (CNIS) pour prendre en compte les nouveaux besoins de données des acteurs économiques et sociaux. À ce jour, aucune demande n’a été adressée pour appréhender le nombre d’immigrés en situation irrégulière par le moyen du recensement de la population. Il n’est donc pas prévu d’évolution du recensement ayant pour but de connaître la situation administrative des personnes étrangères. En revanche, des évolutions ont déjà été apportées en 2015 sur le statut conjugal et les modes de transport et en 2018 sur les liens de parenté. Il est aussi prévu que le bulletin individuel de recensement comporte à partir de 2025 trois nouvelles questions : sur le lieu de naissance des parents, sur la santé et le handicap et sur le télétravail. Par ailleurs, plusieurs questions existantes seront modifiées comme celles sur la nationalité, le temps de travail, le diplôme et l’emploi. En cours de rédaction, le décret prenant en compte les modifications nécessaires pour introduire ces nouvelles questions a été soumis à l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) à l’été 2023.

Enfin, l’Insee est conscient des enjeux associés à la « fraîcheur » des données du recensement ([3]). Ainsi des discussions ont-elles été engagées depuis mai 2023 dans le cadre de la Commission nationale d’évaluation du recensement de la population (CNERP), à la demande de son président, sur les avantages et les inconvénients que pourrait avoir un calcul anticipé d’un an des populations légales par rapport à la situation actuelle. Une telle évolution, si elle était jugée souhaitable et décidée, ne pourrait pas être appliquée avant 2027 ([4]).

La création d’un registre de population n’est pas à l’ordre du jour en France

S’agissant de l’idée, évoquée dans le rapport Cornut-Gentille-Kokouendo, d’introduire des registres de population en France, les rapporteurs notent que les registres existant dans d’autres pays d’Europe ont d’abord une finalité administrative. Leurs données peuvent aussi être utilisées à des fins statistiques mais ce n’est pas leur objectif premier. Si l’Insee procède déjà à de tels travaux avec le répertoire des entreprises (Sirene), le répertoire électoral unique (REU) et le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), ces répertoires ne contiennent pas les informations suffisantes à un dénombrement exhaustif et localisé de la population.

L’Insee estime que pour être utile, un registre doit être exhaustif, sans doublon et à jour. Une utilisation à un niveau local ajoute une quatrième condition : la localisation des personnes à un seul endroit à un instant T. Remplir ces conditions sur le champ de l’ensemble de la population vivant en France n’est pas aisé. Cela implique en général une centralisation de la base de données, l’application de règles de gestion assez strictes et une charge de travail très conséquente pour les autorités locales chargées de ces registres. L’appréhension de la mobilité géographique des personnes ou de leur multirésidence nécessite aussi des moyens importants de suivi qui peuvent requérir l’imposition à la population d’obligations légales de déclaration.

Par ailleurs, afin de garantir la bonne qualité du registre, il est indispensable que les personnes aient intérêt aussi bien à s’inscrire qu’à se désinscrire dudit registre. Dans les pays où les registres sont fiables, l’inscription est légalement obligatoire préalablement à l’accomplissement de certaines démarches de la vie quotidienne – ouverture d’un compte bancaire, inscription à l’école, etc. Même dans ces situations, l’inscription des personnes en situation irrégulière sur les registres, si elle est parfois possible, n’est absolument pas garantie. Or, ces personnes doivent être comptabilisées dans la population.

In fine, l’Insee n’est pas certain que la création de registres de population se justifie au regard des seules préoccupations statistiques : son intérêt, son coût et ses risques devraient être soigneusement documentés avant de prendre toute initiative législative en ce sens.

Un exercice statistique qui se heurte à certaines limites telles que les difficultés d’interconnexion des fichiers

Dans leur rapport du 31 mai 2018, les rapporteurs Cornut-Gentille et Kokouendo estiment que « les chiffres [statistiques] prolifèrent mais ne se croisent pas. Les services centraux et déconcentrés de l’État travaillent peu en réseau, entre eux comme avec les producteurs locaux de données. (…) La décentralisation s’est traduite par un “ratage statistique” dans la mesure où les données [des collectivités territoriales] sont difficiles à consolider et par conséquent peu comparables et peu exploitables. L’absence d’interconnexion entre les fichiers des droits sociaux et les données des communes contribue à “brouiller” la connaissance des territoires et de leur population, tout comme la vision sectorielle des services (…). » Les députés proposaient (proposition n° 4) de « mutualiser, dans le cadre d’un observatoire, les données collectées par les services de l’État, les collectivités territoriales, les organismes sociaux, les associations, les chercheurs et certains opérateurs (régies de transport et bailleurs sociaux par exemple) ».

Or il semble que la mise en relation de données produites par des organismes différents reste techniquement toujours compliquée pour plusieurs raisons.

En premier lieu, le rapprochement de données à caractère personnel nécessite de respecter le cadre juridique correspondant à la nature des données et aux finalités du traitement qui les a produites, au sens du règlement général sur la protection des données (RGPD) ([5]).

En deuxième lieu, il convient de s’assurer de la cohérence des définitions des objets mesurés. La population est un bon exemple de la diversité des champs qui peuvent être couverts dans des bases de données communales ([6]). La population comptabilisée par le recensement répond à la définition du décret n° 2003‑485 du 5 juin 2003 mais il n’est pas garanti que cette définition soit appliquée dans des bases de données communales.

En dernier lieu, l’appariement de deux fichiers nécessite de pouvoir faire correspondre exactement les individus communément recensés dans les deux fichiers : cela requiert que des informations parfaitement identiques puissent être rapprochées, ce qui n’est pas toujours le cas. Dans le cas des enquêtes annuelles de recensement, pour assurer la confidentialité des données personnelles, tout élément identifiant est supprimé des bases de données dès qu’il n’est plus nécessaire au processus d’administration et d’exploitation de l’enquête. En particulier, si les noms et prénoms sont demandés pour éviter de comptabiliser deux fois les mêmes personnes, ces éléments sont rapidement supprimés des bases de données pour ne conserver que des informations permettant une exploitation statistique, sans permettre la ré-identification. Depuis 2023, l’Enquête annuelle de recensement comporte un code statistique non signifiant qui devrait permettre d’étendre à l’avenir les possibilités d’appariement, dans le respect du RGPD et exclusivement par l’Insee ou les services statistiques ministériels pour des besoins de connaissance statistique générale.

Un institut dont l’indépendance et la disponibilité à l’égard du Parlement ne sont pas en question et dont le statut est conforme tant à la réglementation de l’Union européenne qu’aux standards des pays partenaires de la France

Le recensement de la population donne déjà lieu à évaluation

La proposition n° 2 du rapport du 31 mai 2018 visait à « évaluer les dispositifs de recensement pour affirmer ou infirmer leur viabilité » : elle n’a donné suite à aucune nouvelle mesure car la CNERP assure déjà, en lien avec les collectivités locales, une évaluation du recensement de la population. S’agissant plus spécifiquement de la Seine-Saint-Denis, un échange réservé aux caractéristiques de ce département a été organisé avec les élus communaux le 10 avril 2019. Présidé par le président de la CNERP de l’époque, le sénateur Claude Raynal, cet échange a été l’occasion de partager les difficultés qui pouvaient être rencontrées par les communes du département lors des enquêtes de terrain.

En complément de ces démarches d’évaluation fondées sur les échanges avec les élus, l’Insee procède aussi à des évaluations de nature statistique. Un des sujets qui concerne plus particulièrement la Seine-Saint-Denis porte sur l’estimation du nombre d’habitants d’un logement calculée en cas de non‑réponse à l’enquête. Une étude détaillée a montré que malgré la taille des ménages en Seine-Saint-Denis plus importante qu’en moyenne, la méthode d’estimation de la non-réponse ne remettait pas en cause la fiabilité des résultats.

L’indépendance de l’Insee n’est pas en question

Le rapport d’information du 31 mai 2018 formulait aussi l’idée (proposition n° 3) de « placer l’Insee sous l’autorité du Premier ministre pour assurer un meilleur pilotage statistique des politiques publiques ».

Interrogé à ce sujet par les auteurs du présent rapport, le directeur général de l’Insee a rappelé que le positionnement de cet institut en tant que direction générale du ministère de l’économie et des finances est principalement le fruit de son histoire. D’après M. Jean-Luc Tavernier, ce positionnement assure aujourd’hui un fonctionnement satisfaisant de l’Insee qui produit les statistiques utiles à l’éclairage du débat public en toute indépendance de l’autorité politique.

Cette indépendance professionnelle de la statistique publique est prévue par le règlement (CE) n° 223/2009 révisé, qui dispose notamment (article 2(1), point (a) : « Les statistiques doivent être développées, produites et diffusées d’une manière indépendante, notamment ce qui concerne le choix des techniques, des définitions, des méthodologies et des sources à utiliser, ainsi que le calendrier et le contenu de toutes les formes de diffusion, et ces tâches sont accomplies sans aucune pression émanant de groupes politiques, de groupes d’intérêt, d’autorités nationales ou d’autorités de l’Union. ».

Le positionnement administratif actuel de l’Insee a été jugé, lors de la revue par ses pairs en 2021, conforme dans les faits, si ce n’est en droit, au règlement (CE) n° 223/2009 révisé. Selon le directeur général de l’Insee, la Commission européenne serait très critique vis-à-vis d’une évolution allant dans le sens de la proposition n° 3 du rapport Cornut-Gentille-Kokouendo : elle est déjà intervenue par le passé lorsqu’elle estimait que l’institut national statistique d’un État membre était trop proche institutionnellement du pouvoir politique, comme dans le cas de la Grèce en 2009.

Le Parlement a déjà la possibilité de faire appel à l’Insee

Dans leur proposition n° 13, les rapporteurs Cornut-Gentille et Kokouendo suggéraient d’accorder au Parlement le droit de demander des enquêtes statistiques directement auprès de l’Insee. Or, l’Insee considère qu’en tant qu’usager des statistiques publiques comme en tant que membre du CNIS, le Parlement a déjà la possibilité d’exprimer ses besoins en matière d’enquêtes statistiques auprès de l’Insee ou du service statistique public dans son ensemble ; il peut également demander au sein de ce Conseil des explications sur les méthodologies utilisées par la statistique publique.

Un département dont la démographie reste la plus dynamique de France métropolitaine en raison d’un taux de natalité élevé et de la jeunesse de la population

Au 1er janvier 2020 ([7]), la Seine-Saint-Denis comptait 1 655 422 habitants. Ayant augmenté de 14 000 habitants (+ 0,9 %) par an entre 2014 et 2020, la démographie du département est la plus dynamique de France métropolitaine. Ce dynamisme est d’autant plus marqué qu’il contraste avec le reste de la région parisienne : au cours de la même période, l’Île-de-France n’a vu sa population augmenter que de 0,3 % par an quand Paris perdait au contraire 0,6 % ([8]) de sa population chaque année. Au 1er janvier 2023, selon les estimations provisoires de l’Insee, la Seine-Saint-Denis comptait 1 682 806 habitants soit 27 384 de plus par rapport à 2020 ce qui représente une augmentation d’environ 9 128 habitants par an. La tendance constatée entre 2014 et 2020 semble donc ralentir.

Comme l’illustre le diagramme ci-dessous, la croissance de la population du département s’explique principalement par la contribution du solde naturel ([9]), très élevé en raison de la jeunesse de la population.

Évolution de la population (en %)

Source : Insee, recensement de la population exploitation principale, 2013-2019.

Département le plus jeune de France métropolitaine, la Seine-Saint-Denis comptait en 2020 42,6 % d’habitants de moins de 30 ans contre 35,2 % en France métropolitaine et 5,2 % d’habitants de plus de 75 ans contre 9,6 % en France métropolitaine. L’âge médian était de 34 ans en Seine-Saint-Denis et de 41 ans en France métropolitaine.

Un département comportant une part très importante d’habitants d’origine étrangère, en particulier dans certaines communes

Comme le rappelle l’Insee ([10]) qui qualifie le département de « cosmopolite », « les Trente Glorieuses se sont accompagnées d’une forte immigration de travail » puis « les grands programmes de logement menés entre le milieu des années 1960 et la fin des années 1970 ont contribué (…) à accueillir les familles dans le cadre du regroupement familial. Entre 1968 et 1982, le département est ainsi passé du 9e au 2e rang de France métropolitaine pour la proportion d’immigrés. Depuis, cette proportion a presque doublé pour atteindre 30 % en 2016, soit le premier rang national, hors Mayotte. En 2016, les immigrés – dont près de la moitié est originaire de sept pays (Algérie, Maroc, Portugal, Tunisie, Turquie, Italie et Espagne) – représentent 57 % des ouvriers et 39 % des employés du département. »

Au 1er janvier 2019 ([11]), parmi les 39 communes de plus de 10 000 habitants comptant plus de 30 % de personnes immigrées ([12]) sur le territoire national, 18 se trouvaient en Seine-Saint-Denis. Rappelons qu’au sens de l’Insee, un immigré se définit comme une personne née étrangère à l’étranger et résidant en France. On peut donc être immigré et avoir acquis la nationalité française.

Communes de Seine-Saint-Denis comptant plus de 30 %
de personnes immigrées au 1er janvier 2019

Aubervilliers	46 %
La Courneuve	45,1 %
Pierrefitte-sur-Seine	41 %
Le Bourget	39,6 %
Clichy-sous-Bois	38,6 %
Saint-Denis	38,4 %
Bobigny	37,8 %
Villetaneuse	36,4 %
Blanc-Mesnil	34,5 %
Épinay-sur-Seine	33,7 %
Sevran	33,6 %
Stains	33,4 %
Drancy	33,1 %
Bondy	33,0 %
Bagnolet	31,1 %
Saint-Ouen-sur-Seine	30,9 %
Aulnay-sous-Bois	30,4 %
Pantin	30,2 %

Source : Insee.

En outre, 62 % des jeunes séquano-dionysiens de moins de 25 ans ont au moins un parent immigré contre 43 % d’entre eux en Île-de-France. À Aubervilliers et La Courneuve, cette proportion atteint 79 %.

Un département en pleine mutation urbanistique

Du Grand Paris Express (a) aux travaux nécessaires à la tenue des jeux olympiques et paralympiques de 2024 (b) en passant par la rénovation urbaine des quartiers prioritaires de la ville (c), la Seine-Saint-Denis est la principale bénéficiaire des projets urbanistiques menés en Île-de-France, projets qui vont modifier en profondeur la physionomie du département.

Le Grand Paris Express devrait faire de Saint-Denis Pleyel la gare la plus interconnectée du nouveau réseau de transports en commun francilien

Projet d’amélioration du réseau de transports en commun francilien structuré autour de 4 nouvelles lignes de métro automatique (15, 16, 17 et 18) et de l’extension des lignes 11 et 14 – dont les financements s’élèvent à environ 42 milliards d’euros (euros 2023) ([13]) –, le Grand Paris Express ([14]) fera, à terme, de la gare de Saint-Denis Pleyel la station la plus interconnectée du nouveau réseau, desservie qu’elle sera par les lignes 14, 15, 16, 17 et par des liaisons piétonnes assurant une correspondance avec la ligne 13 et le RER D ([15]). Avec 250 000 voyageurs par jour ([16]), cette gare sera le principal point nodal ou « hub » du Grand Paris Express. Elle devrait être opérationnelle en 2024 ([17]).

Les deux cartes ci-dessous illustrent le tracé du Grand Paris Express :

Le Grand Paris Express, locomotive du BIM dans les transports

Source : Société du Grand Paris.

25 des 27 nouvelles gares du réseau du Grand Paris Express situées en Seine-Saint-Denis devraient l’être dans des communes comportant des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

En plus des travaux directement liés au réseau de transport, le projet du Grand Paris Express prévoit aussi de nouveaux aménagements urbains – logements, commerces et services – autour des gares.

Les jeux olympiques et paralympiques de 2024 : une opportunité à court et long termes pour l’aménagement du département

Parallèlement au Grand Paris Express, la Seine-Saint-Denis sera la principale bénéficiaire des travaux réalisés en vue de la tenue des jeux olympiques et paralympiques de 2024 puisque quatre des cinq plus grands chantiers d’infrastructures nouvelles menés par la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) se situent en Seine-Saint-Denis. Seule l’« Adidas Arena », porte de la Chapelle, sera hors du département. Bobigny accueillera un complexe sportif handisport, le Pôle de référence inclusif sport métropolitain (Prisme) ([18]). Quant à La Courneuve, au Bourget et à Dugny, ils accueilleront le village des médias. La principale opération d’aménagement dont bénéficiera le département est celle du village olympique dans les communes de Saint-Denis, de Saint-Ouen et de L’Île-Saint-Denis. Enfin, le Centre aquatique olympique (CAO) sera également à Saint-Denis.

Point mis en avant par les porteurs du projet, ce dernier prévoit des opérations de reconversion des infrastructures sportives précitées au profit des territoires ayant accueilli les Jeux. Ainsi la construction du village des médias devrait-elle permettre la restructuration urbaine des infrastructures nouvellement construites à La Courneuve, au Bourget et à Dugny : cet ensemble comptera 1 300 logements après les Jeux. Environ 500 emplois pourraient être créés grâce à l’activité de ce nouveau quartier. À Dugny et au Bourget, deux écoles devraient être reconstruites et un groupe scolaire et une crèche, financés. Par ailleurs, la reconversion du village olympique devrait contribuer à la création de deux groupes scolaires (écoles maternelles et élémentaires) ([19]), de deux crèches, d’une passerelle de franchissement de la Seine ainsi qu’à la rénovation du lycée Marcel Cachin et du gymnase Pablo Neruda. L’héritage du village olympique devrait apporter 2 807 logements et 100 000 m² de bureaux et services, susceptibles d’accueillir 6 000 habitants et 6 000 salariés. Enfin, dans le cadre de la reconversion de la ZAC de la Plaine Saulnier, la métropole du Grand Paris a fait inscrire dans le cahier des charges du contrat de concession une obligation de service public censée bénéficier aux écoles du quartier qui disposeront de créneaux horaires spécifiques dans le Centre aquatique olympique.

Aménagements dont la Seine-Saint-Denis devrait bénéficier
à l’issue des jeux olympiques et paralympiques de 2024

Source : Plaine Commune.

(1) Village des athlètes, nouveau quartier de ville ; (2) Centre aquatique olympique et futur quartier Plaine Saulnier ; (3) Modernisation du Stade de France ; (4) Transformation du canal Saint-Denis ; (5) Nouveau parc des sports à Marville ; (6) Nouveau centre aquatique à Aubervilliers ; (7) Agrandissement du parc Georges-Valbon.

En complément des ouvrages sportifs, des travaux d’aménagement ont été menés pour construire des passerelles et des ponts franchissant la Seine et les axes routiers, pour doter les bords de Seine de pistes cyclables et de voies piétonnes, pour enfouir les lignes à haute tension, pour construire un mur antibruit au sud de l’autoroute A86, etc.

D’après la Cour des comptes ([20]), la Seine-Saint-Denis bénéficie de 80 % du financement public de Solideo. Sur les 1,711 milliard d’euros de fonds publics alloués à Solideo – dont 75 % apportés par l’État –, 1,1 milliard sont investis en Seine-Saint-Denis ([21]).

La Seine-Saint-Denis : objectif prioritaire du nouveau programme national de renouvellement urbain avec 35 quartiers prioritaires rénovés

Troisième élément de mutation urbanistique d’ampleur, en Île-de-France, la Seine-Saint-Denis sera la principale bénéficiaire du nouveau projet de renouvellement urbain (nouveau PNRU) ([22]) qui bénéficie aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

Sur les 1 436 quartiers prioritaires situés en France métropolitaine ([23]), 63 se trouvent en Seine-Saint-Denis, soit près de 5 % des QPV de France métropolitaine. En mars 2022, 602 054 Séquano-Dionysiens résidaient dans un quartier prioritaire de la politique de la ville, soit 39 % de la population du département ([24]). Parmi les 40 communes de Seine-Saint-Denis, 32 comptent des QPV ([25])([26]). Le QPV le plus peuplé, à l’échelle régionale comme nationale, est celui du Franc‑Moisin‑Cosmonautes-Cristino Garcia-Landy : s’étendant sur les communes d’Aubervilliers, de La Courneuve et de Saint-Denis, il compte un peu plus de 126 000 habitants ([27]). Avec plus de 45 000 habitants, le QPV des Beaudottes – situé dans les communes d’Aulnay-sous-Bois et de Sevran – est le deuxième QPV le plus peuplé de France.

Part de la population vivant en QPV par commune
où au moins un QPV est présent en 2018 dans la Métropole du Grand Paris

Les données du graphique sont disponibles dans l'onglet tableau

Source : Insee (2022).

Le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) ([28]) prévoit la rénovation urbaine de 35 quartiers en Seine-Saint-Denis sur les 480 quartiers concernés ([29]) parmi les 1 436 QPV de France métropolitaine, pour un investissement total de 12 milliards d’euros ([30]) : plus de 55 % des QPV de Seine‑Saint-Denis seront rénovés par le NPRNU ([31]). 2 milliards d’euros ont été alloués aux 32 premiers projets validés en octobre 2021, ce qui fait de la Seine‑Saint-Denis le plus gros bénéficiaire du NPNRU d’Île-de-France.

Les trente-trois projets de quartiers validés en 2021

Source : Agence nationale pour la rénovation urbaine.

À l’occasion du dernier Comité interministériel des villes le 27 octobre dernier, le Gouvernement a annoncé, parmi ses axes de travail, l’« élaboration de nouveaux contrats de ville 2024-2030, sur une géographie prioritaire actualisée ([32]) ». Aucun calendrier n’a néanmoins été précisé quant à la nouvelle cartographie des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Une expansion économique suscitant de forts contrastes territoriaux au sein et à la lisière du département

Le territoire de Seine-Saint-Denis jouit d’une expansion économique qui contraste avec les fragilités sociales caractéristiques de la majorité de ses habitants. La progression de la part des emplois de cadre dans l’emploi total profite majoritairement aux non-résidents du département, disposant du niveau de qualification adéquat. Le taux de pauvreté du département demeure le plus élevé de France métropolitaine. En outre, au sein même du département, le territoire est marqué par des contrastes importants ([33]) :

– l’ouest du département se rapproche économiquement parlant de la métropole parisienne (a) ;

– le sud du département « se gentrifie » (b) ;

– le sud-est est tourné vers le Val-de-Marne et la Seine-et-Marne (c) ;

– le nord-est est quant à lui tourné vers l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle (d) ;

– enfin, le nord et le centre de la Seine-Saint-Denis concentrent les difficultés sociales (e).

Ces contrastes se ressentent dans l’évolution de la ségrégation résidentielle depuis quinze ans (f). Enfin, l’évolution économique du département est marquée par l’extinction à venir des zones franches urbaines (g).

Zonage économique de la Seine-Saint-Denis établi par l’Insee

Source : Insee, dossier Île-de-France n° 6, janvier 2021.

Une tertiarisation de Saint-Denis et de Saint-Ouen qui ne contribue guère à la diminution du taux de pauvreté des habitants

Selon les analyses fournies aux rapporteurs par l’Insee, l’ouest de la Seine‑Saint-Denis est marqué par des transformations économiques importantes, en particulier à Saint-Denis et à Saint-Ouen. Concentrant dès 2016 22 % de l’emploi du département pour 10 % de la population, ces deux communes sont devenues un véritable pôle tertiaire métropolitain grâce à leur positionnement géographique : proximité de la capitale et présence d’un réseau de transports en commun dense et diversifié (métro, RER, bus, train) constituent des atouts indéniables pour ces territoires. La mutation économique de ces communes est particulièrement visible à la Plaine et à la ZAC des Docks.

Le dynamisme de cette partie du département s’explique par la tertiarisation de l’économie : la part des emplois de cadre atteint 38 % de l’emploi de la zone ([34]). Cependant, les retombées de cette évolution économique ne profitent que partiellement aux habitants du département. Le taux de pauvreté est particulièrement élevé dans cette zone du territoire : en 2016 ([35]), il était de plus de 31 % à Saint Denis contre moins de 19 % à Tremblay-en-France. Car si la part des emplois de cadre a considérablement augmenté, elle concerne majoritairement des non-résidents : en 2016, 73 % des cadres employés en Seine‑Saint-Denis ne résidaient pas dans le département, classé au 1er rang des départements de France métropolitaine pour la part des emplois de cadre occupés par des non-résidents ([36]).

La gentrification de Pantin et de Montreuil

Au sud du département, les communes de Pantin, du Pré-Saint-Gervais, des Lilas, de Bagnolet et de Montreuil – limitrophes de Paris – et celle de Romainville forment un ensemble en voie de gentrification ([37]). Ce phénomène est particulièrement visible aux Grands Moulins de Pantin, réhabilités en bureaux. Concentrant 20 % de l’emploi départemental (+ 24 % entre 1999 et 2016), ce territoire regroupe des populations disposant de niveaux de vie et d’emplois très différents. Si le potentiel de rénovation de l’habitat ancien de ces communes contribue à ce phénomène de gentrification, le taux de pauvreté y reste élevé (26 %). D’autre part, encore une fois, s’il y a autant d’emplois que d’actifs dans ces communes, 50 % de ces emplois sont occupés par des non-résidents. Ce territoire pourrait donc connaître dans les prochaines années une forte fragmentation socio‑spatiale.

L’établissement public territorial Grand Paris Grand Est : une zone résidentielle tournée vers le Val-de-Marne et la Seine-et-Marne

Au sud-est de la Seine-Saint-Denis, l’établissement public territorial Grand Paris Grand Est forme un ensemble tourné vers les départements voisins du Val-de-Marne et de Seine-et-Marne. Essentiellement résidentielle, cette zone accueille un quart de la population départementale, une faible concentration de l’emploi (62 emplois pour 100 actifs) et la proportion la plus forte de personnes âgées du département (13 % de 65 ans ou plus). Elle présente moins de fragilités sociales que d’autres zones du 93 : près de 53 % des ménages y sont propriétaires ([38]), 21 % d’entre eux vivent en logement social et le taux de pauvreté est de 20 %. Toutefois, les écarts de niveau de vie y sont également importants : ainsi, entre la commune de Clichy-sous-Bois et celles du Raincy ou de Gournay‑sur‑Marne, beaucoup plus aisées.

Tremblay-en-France et Villepinte : des communes bénéficiant du dynamisme économique de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle

Au nord-est du département, la proximité de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle contribue au dynamisme des communes de Tremblay-en-France et Villepinte. Cette zone concentre plus d’emplois que de résidents, souvent issus des classes moyennes et majoritairement propriétaires.

Ces communes regroupent 4,5 % de la population de Seine-Saint-Denis et enregistrent un taux de natalité inférieur à la moyenne départementale. Cependant, la proportion d’actifs sans baccalauréat est importante (supérieure à 46 %) et cette zone est davantage touchée par le chômage que le sud du département. En outre, les familles nombreuses constituent 20 % de l’ensemble des ménages et la progression de la part des familles monoparentales est plus rapide que dans le reste de la Seine-Saint-Denis.

Le nord et le centre du département concentrent les fragilités sociales

Formant l’ensemble territorial le plus peuplé du département avec 44 % des habitants du département, le nord et le centre de la Seine-Saint-Denis se caractérisent avant tout par leur fragilité socio-économique. Ainsi, la part des ménages locataires du parc social dépasse les 40 % à Bobigny alors qu’elle est inférieure à 23 % au Raincy ([39]).

Deux pôles économiques sont implantés dans cette partie du département : Le Bourget et le pôle administratif de Bobigny. On compte 75 emplois pour 100 actifs et 6 emplois sur 10 occupés par des résidents du département. Toutefois, ce territoire reste avant tout une zone d’accueil pour la population précaire : 37 % des habitants de ce territoire ont moins de 25 ans et près d’une personne sur trois y est immigrée. Dans ces communes, la part des familles nombreuses est la plus élevée du département. Le taux de pauvreté atteint 34 %.

Une ségrégation résidentielle connaissant des évolutions contrastées depuis une quinzaine d’années

Si à l’échelle de la métropole du Grand Paris, 37 % de la population vit dans un quartier pouvant être qualifié de « mixte » ([40]), dans l’établissement public territorial (EPT) « Plaine Commune » ([41]) la mixité sociale est faible : plus de 50 % des quartiers de cet établissement public figurent parmi les plus ségrégués et moins de 15 % d’entre eux, parmi les plus mixtes alors que la ville de Paris compte près de 50 % de quartiers considérés parmi les plus mixtes et moins de 15 % parmi les plus ségrégués.

Répartition de la population de la métropole du Grand Paris
selon le niveau de mixité du quartier de résidence en 2019

Source : Insee, Filosofi, 2019.

Les contrastes du département apparaissent également dans l’évolution de la mixité résidentielle : selon l’Insee, depuis quinze ans, la ségrégation tend à diminuer dans certains quartiers au sud de Saint-Denis et d’Aubervilliers. À l’inverse, la ségrégation augmente dans d’autres quartiers au nord de ces communes : à Dugny, à Sevran, au Blanc-Mesnil et à Stains, la ségrégation, déjà élevée en 2004, s’est intensifiée.

Des incertitudes liées à l’extinction des zones franches urbaines en décembre 2023

Sur les 100 zones franches urbaines existantes ([42]), 26 sont en Île-de-France et 10 en Seine-Saint-Denis ([43]). Les entreprises qui s’y installent peuvent bénéficier d’une exonération d’impôt sur les bénéfices pendant cinq ans, dégressive les années suivantes (60 % la sixième année, 40 % la septième et 20 % la huitième) ([44]). L’exonération est plafonnée à 50 000 euros par période de douze mois et à 200 000 euros pour trois ans. Le plafond peut être majoré de 5 000 euros par nouveau salarié employé à temps plein et résidant dans la ZFU pendant au moins six mois. En outre, les entreprises peuvent bénéficier d’une exonération de cotisations patronales d’assurances sociales, d’allocations familiales, de fonds national d’aide au logement et, le cas échéant, de versement mobilité.

Trois générations de ZFU en Seine-Saint-Denis

ZFU créées au 01/01/1997 réactivées au 01/01/2003

ZFU créées au 01/01/2004

ZFU créées au 01/08/2006

Bondy : quartier Nord

Clichy-sous-Bois : grands ensembles du haut et du bas Clichy et de Montfermeil

Aulnay-sous-Bois : La Rose des Vents, Cité Emmaüs, Les Merisiers, les Étangs

Épinay-sur-Seine : Orgemont

La Courneuve : Les 4 000

Le Blanc-Mesnil-Dugny : Quartiers Nord

Sevran : les Beaudottes

Stains : Clos Saint-Lazare, Allende

Drancy : Étoile, Grémillon, Pont de Pierre, Les Courtillières

Neuilly-sur-Marne : Les Fauvettes

Source : CCI Paris Île-de-France.

En 2020 ([45]), la Cour des comptes dressait un bilan mitigé des mesures à destination des entreprises pour l’attractivité des quartiers de la politique de la ville ([46]). Ce dispositif devrait s’éteindre le 31 décembre 2023.

Une mobilité résidentielle qui complique la caractérisation
de la population séquano-dionysienne

La mobilité résidentielle amplifie les écarts de niveau de vie au sein du département et rend difficile la caractérisation de la population séquano-dyonisienne. Entre 2012 et 2017, la Seine-Saint-Denis a connu une évolution annuelle moyenne de sa population due au solde migratoire de -0,24 % (*). La majorité des migrations sont internes au département. En dehors de ces mobilités intradépartementales, les échanges se font surtout avec Paris (26 % des arrivées et 12 % des départs), la Seine-et-Marne (15 % des destinations hors Seine-Saint-Denis) et le Val-d’Oise (12 % des destinations hors Seine‑Saint‑Denis).

Saint-Denis et Saint-Ouen sont les communes ayant le déficit migratoire le plus important du département (- 3,8 % pour la période 2012-2017). Les échanges migratoires sont notamment déficitaires avec le Val-d’Oise où partent 8 % des personnes quittant la zone. Les cadres et les professions intermédiaires sont aussi nombreux à s’installer qu’à quitter les communes de Saint-Denis et Saint-Ouen, zone de passage mais pas d’installation pérenne.

À l’inverse, le nord et le cente du département sont peu concernés par les départs (- 0,4% de déficit migratoire entre 2012 et 2017). Cependant, le déficit migratoire est plus élevé pour les cadres et professions intermédiaires que pour les employés et ouvriers. Les échanges sont déficitaires avec le Val-d’Oise et la Seine-et-Marne.

La zone autour des communes de Pantin et Montreuil est quant à elle attractive pour les cadres et professions intermédiaires venant de Paris qui représentent 68 % des actifs occupés entrants. De - 0,4 % entre 2012 et 2017, le déficit migratoire est plus faible qu’au niveau départemental. Les mobilités résidentielles avec Paris sont majoritaires (un quart des entrées et un dixième des sorties).

L’établissement public territorial Grand Paris Grand Est enregistre un déficit migratoire plus prononcé que celui du département (- 1,8 % entre 2012 et 2017). En raison de la proximité géographique de la Seine-et-Marne, les échanges avec ce département représentent plus de 10 % des départs et 6 % des arrivées.

Quant aux communes de Tremblay-en-France et de Villepinte, elles ont un déficit migratoire également un peu plus prononcé que celui du département (- 1,6 % entre 2012 et 2017). Les personnes qui quittent cette zone s’installent notamment en Seine‑et‑Marne (13 % des départs).

(*) Insee, recensement de la population 2019.

UN TERRITOIRE OÙ PERSISTENT DES DIFFICULTÉS SOCIALES MAJEURES

En dépit du dynamisme économique qui caractérise certaines parties du territoire de la Seine-Saint-Denis, le département reste confronté à des difficultés sociales majeures :

– une part importante de la population vit sous le seuil de pauvreté (1) ;

– le niveau de vie médian des Séquano-Dionysiens est le plus faible d’Île‑de-France (2) ;

– alors que le taux de chômage est élevé, l’inadéquation entre emplois et qualifications des résidents persiste (3) ;

– enfin, la population demeure largement dépendante des prestations sociales (4).

En 2017, l’Île-de-France reste la région où les écarts de niveaux de vie
sont les plus importants

Selon une étude de l’Insee datant du 18 mai 2021 (*), l’Île-de-France reste la région où les écarts de niveau de vie sont les plus importants au sein même des communes. Certes, le niveau de vie médian des Franciliens est plus élevé que celui des provinciaux mais c’est aussi en Île-de-France que les écarts sont les plus importants : l’Île-de-France comprend à la fois les trois départements de France métropolitaine aux niveaux de vie médians les plus élevés (Paris : 27 400 euros ; Hauts-de-Seine : 27 100 euros ; Yvelines : 26 100 euros) et le département au niveau de vie le plus faible (Seine-Saint-Denis : 17 300 euros).

Au sein même des communes, si les disparités sont les plus fortes au sein des villes les plus riches, certaines communes moins riches contribuent elles aussi sensiblement aux disparités de niveaux de vie dans leur département : en Seine-Saint-Denis, où la population est plutôt modeste, certaines communes, comme Montreuil, se distinguent par une cohabitation des populations pauvres (le premier décile est de 8 900 euros) et des populations plutôt aisées par rapport au reste du département (le neuvième décile atteint 38 400 euros). La commune du Raincy se démarque aussi du fait d’une proportion de personnes très aisées relativement plus importante.

Entre 2012 et 2017, les disparités ont légèrement diminué en Île-de-France – et ont surtout diminué à Paris et en Seine-Saint-Denis. Dans le sud-ouest du 93, à Montreuil et à Pantin, les disparités de revenus ont reculé plus rapidement qu’ailleurs car bien que le dernier décile des niveaux de vie et le niveau de vie médian y aient fortement augmenté, le premier décile des niveaux de vie a plus largement progressé (jusqu’à 25 % à Pantin), favorisant une baisse du rapport interdécile. Cette évolution s’explique en partie par la gentrification : les nouveaux arrivants sont en moyenne plus aisés et sont très souvent des cadres ; en parallèle, la pauvreté a globalement baissé. Enfin, les disparités reculent également dans des communes plus « défavorisées » grâce à une élévation des revenus des plus modestes comme à Clichy-sous-Bois (+ 16 %) Les opérations de rénovation urbaine ont peut-être modifié la structure de la population du fait du renouvellement du parc et des déménagements.

(*) https://www.insee.fr/fr/statistiques/5369176#:~:text=Les%20disparit%C3%A9s%20sont%20les%20plus, niveaux%20de%20vie%20plus%20homog%C3%A8nes.

En hausse, le taux de pauvreté est quasiment deux fois plus élevé qu’à Paris et en Île-de-France

En 2020, près de deux fois plus d’habitants de Seine-Saint-Denis (27,6 %) que de Franciliens (15,5 %) vivaient sous le seuil de pauvreté, fixé au niveau national à 60 % du revenu médian, c’est-à-dire à 1 086 euros par unité de consommation ([47]). Le taux de pauvreté en Seine-Saint-Denis a en outre augmenté puisqu’il était de 26,9 % en 2012. Au sein de la région, la Seine-Saint-Denis est aussi le département le plus pauvre puisqu’en 2020, Paris comptait 15,4 % de pauvres, les Hauts-de-Seine 11,9 % et les Yvelines 9,7 %.

Au niveau national, le taux de pauvreté est passé de 13,6 à 14,5 % (9,1 millions de personnes) entre 2020 et 2021, soit une hausse de 0,9 % (+ 550 000 personnes) pendant la crise sanitaire. Si les rapporteurs ne disposent pas à ce stade du taux de pauvreté de la Seine-Saint-Denis en 2021, ils notent que, selon l’Insee, la hausse du taux de pauvreté concerne davantage les membres de familles nombreuses et les chômeurs – catégories surreprésentées en Seine-Saint-Denis. Il est donc probable que le taux de pauvreté du département augmente lui aussi entre 2020 et 2021 dans ce département.

Proportion de personnes sous le seuil de pauvreté en Île-de-France
par département en 2020

(en pourcentage de la population)	Sous le seuil de pauvreté
Paris	15,4
Hauts-de-Seine	11,9
Seine-Saint-Denis	27,6
Val-de-Marne	16,6
Seine-et-Marne	11,7
Yvelines	9,7
Essonne	13,2
Val-d’Oise	17,0
Île-de-France	15,5

Source : Insee.

Le niveau de vie médian le plus faible d’Île-de-France

C’est aussi en Seine-Saint-Denis que le niveau de vie médian est le plus faible d’Île-de-France : en 2020, il était de 18 470 euros dans le département contre 24 490 euros au niveau régional, 28 810 euros dans les Hauts-de-Seine et 28 790 euros à Paris ([48]).

Au sein même du département, la situation est contrastée : le niveau de vie médian ne dépasse pas les 19 630 euros sur une grande partie du territoire – sauf dans l’est et le sud-est où il dépasse les 22 080 euros.

Selon l’Insee, en 2020, la part des ménages fiscaux imposés était de 48 % en Seine-Saint-Denis, le taux le plus faible d’Île-de-France, contre 68,5 % à Paris. À titre de comparaison, la part des ménages fiscaux imposés était de 45 % dans les Hauts-de-France en 2020 et de 41,1 % dans le Pas-de-Calais.

Enfin, le risque de précarité alimentaire est particulièrement élevé en Seine-Saint-Denis ([49]) : presque toutes les communes du département présentent une concentration de publics à risque de précarité alimentaire en raison de l’insuffisance de l’offre de proximité. À densité de population comparable, les communes de Seine-Saint-Denis disposent d’une offre plus faible que Paris.

Une inadéquation entre profil des emplois offerts et niveau de qualification des résidents et un taux de chômage très élevé

Comme on l’a vu supra, en Seine-Saint-Denis, l’inadéquation entre emplois proposés et qualification des actifs résidents est particulièrement élevée : environ deux emplois sur trois sont occupés par des non-résidents ([50]). À Montreuil et à Villepinte, la part des emplois occupés par des actifs non-résidents était supérieure à 47 % en 2016 alors qu’elle était comprise entre 40 et 47 % en 1999. À Bobigny, elle était comprise entre 32 et 40 % en 1999 et dépasse désormais les 40 %.

Longtemps caractérisée par son tissu d’emplois industriels, la Seine-Saint-Denis se tertiarise, accueillant de plus en plus de fonctions métropolitaines supérieures. Cela étant, ce dynamisme économique ne profite qu’en partie aux habitants du département : la Seine-Saint-Denis occupe le 89e rang national en termes d’adéquation entre emplois et catégories socioprofessionnelles. D’après l’Insee, entre 1999 et 2016, ce niveau d’adéquation a même diminué dans de nombreuses communes telles que Saint-Denis, Bobigny ou encore Le Raincy et Tremblay-en-France ([51]). 56 % des actifs résidents travaillent en dehors du département et les distances et durées de déplacement quotidiennes des Séquano-Dionysiens sont supérieures à celles des actifs des autres départements franciliens.

Enfin, le chômage est très élevé en Seine-Saint-Denis, en particulier dans le nord-ouest du département. Comprise entre 18 % et 22 % en 1999, la part des chômeurs dépassait les 22 % en 2016 à Saint-Denis. Bobigny a connu la même évolution ([52]). Au quatrième trimestre 2022 ([53]), le taux de chômage était de 10,1 % en Seine-Saint-Denis contre 6,9 % en Île-de-France et 7,2 % en France (hors Mayotte).

Une dépendance forte d’une part importante de la population envers les prestations sociales

a. 58,6 % de la population du département sont couverts par des prestations servies par la caisse d’allocations familiales

D’après la caisse d’allocations familiales de Seine-Saint-Denis (CAF 93), qui comptait 387 151 foyers allocataires en novembre 2022, 58,6 % ([54]) de la population du département était couverte par des prestations sociales. 66,4 % des allocataires sont de nationalité française et 33,5 % de nationalité étrangère – un chiffre à comparer aux 10 % de foyers de ressortissants étrangers allocataires au niveau national en 2019. Parmi ces 33,5 % d’étrangers allocataires, 4,5 % sont originaires d’un pays de l’Espace économique européen (EEE) ou de Suisse.

En outre, il y a bien davantage de familles nombreuses – c’est-à-dire de familles ayant trois enfants ou plus à charge au titre des prestations – en Seine‑Saint‑Denis (31,92 % des familles et 16,91 % des allocataires) qu’au niveau national (23 % des familles et 11,3 % des allocataires). Les familles nombreuses sont éligibles à différentes aides telles que l’allocation de soutien familial, le revenu de solidarité active (RSA) majoré et la prime d’activité (PPA) majorée.

S’agissant du RSA ([55]), la Seine-Saint-Denis comptait en septembre 2022 85 494 bénéficiaires soit environ 5,10 % de la population ([56]), contre 32 068 dans les Hauts-de-Seine et 64 897 à Paris, ce qui représente respectivement 1,96 % et 3,06 % de la population de ces départements ([57]).

Si le nombre de bénéficiaires du RSA a diminué grâce à la reprise de l’activité économique, le nombre de personnes bénéficiant de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ([58]) a au contraire augmenté au cours de ces dernières années : on en recensait 32 189 en 2022 en Seine-Saint-Denis, soit 1,92 % de la population, contre 26 213 en 2019. En comparaison, le nombre de bénéficiaires de l’AAH était en 2022 de 30 038 à Paris (1,42 % de la population) et de 17 822 dans les Hauts‑de‑Seine (1,09 %).

b. Un nombre important de personnes est couvert par l’aide médicale de l’État et la complémentaire santé solidaire

Au 1er septembre 2023, 49 260 personnes, contre 37 553 en 2018, étaient couvertes par l’aide médicale de l’État – qui offre un accès aux soins aux étrangers en situation irrégulière, résidant en France depuis plus de trois mois, n’ayant pas de titre de séjour depuis plus de trois mois et disposant de ressources inférieures à 9 719 euros pour une personne seule ([59]).

À la même date, 313 593 personnes, contre 279 931 en 2018, étaient couvertes par la complémentaire santé solidaire, aide au paiement des dépenses de santé, gratuite ou équivalent à un coût d’un euro par jour, pour les bénéficiaires de l’assurance maladie disposant de ressources inférieures à 9 719 euros pour une personne seule ([60]).

L’ACTION DE L’ÉTAT MISE À L’ÉPREUVE D’UNE RÉALITÉ SINGULIÈRE

Dans le contexte démographique, socio-économique et urbanistique décrit supra, les services de l’État œuvrant en Seine-Saint-Denis restent, comme il y a cinq ans, confrontés à des défis singuliers et cumulatifs :

– une situation sécuritaire qui demeure extrêmement préoccupante (A) ;

– une inflation croissante du nombre de dossiers judiciaires entraînant une dégradation du service rendu aux justiciables (B) ;

– une population à la santé particulièrement fragile et dont les besoins augmentent en raison de la croissance démographique et d’un contexte socioéconomique et environnemental défavorable (C) ;

– des difficultés scolaires très fortes et persistantes qui s’expliquent notamment par la situation familiale des élèves (D).

UN DÉPARTEMENT QUI DEMEURE LE PLUS CRIMINOGÈNE DE FRANCE HEXAGONALE

Déjà pointée dans le rapport d’information du 31 mai 2018, la situation sécuritaire en Seine-Saint-Denis demeure extrêmement préoccupante :

– le département détient toujours le triste record du nombre le plus important de faits de délinquance rapporté au nombre d’habitants en France métropolitaine (1) ;

– cette délinquance endémique, qui déstabilise le tissu économique et social et dont les habitants des cités et des centres-villes dégradés sont les premières victimes, va du trafic de stupéfiants au proxénétisme de mineurs en passant par les viols, les vols à main armée, le blanchiment d’argent, les violences intrafamiliales et la violence « du quotidien » (2).

Le nombre de faits de délinquance rapporté au nombre d’habitants le plus important de France métropolitaine

Selon les chiffres fournis aux rapporteurs par la préfecture de police de Paris, avec 153 850 faits de délinquance constatés en 2022 – soit une moyenne de 427 faits par jour –, la Seine-Saint-Denis connaît le nombre de faits de délinquance touchant les personnes rapporté au nombre d’habitants le plus important de France métropolitaine : 20 pour 1 000 habitants en 2022 contre 17 pour 1 000 à Paris et 13 pour 1 000 en Île-de-France.

A notamment augmenté entre 2018 et 2022 le nombre de morts violentes (hors incendies), de tentatives d’homicide volontaire, d’enlèvements et séquestrations, d’actes de proxénétisme aggravé, d’actes de violence contre X et de vols à main armée. Ainsi le nombre d’enlèvements séquestrations est-il passé de 14 à 32 entre 2018 et 2022. De même, les actes de proxénétisme aggravé sont passés de 16 à 27 au cours de la même période.

Ce niveau de violences se double d’un volume très élevé de délinquance dite du quotidien. Les rapporteurs reviennent infra sur certains aspects de cette délinquance qui contribue à alimenter le sentiment d’insécurité des habitants du département.

La « délinquance de cité » se caractérise par un enracinement sur le territoire du trafic de stupéfiants, avec des points de « deal » sources d’insécurité et de règlements de compte ou de tentatives d’homicide volontaire entre trafiquants. Les points de « deal » les plus importants sont situés dans les quartiers de grands ensembles de Saint-Ouen, dans le quartier de La Capsulerie à Bagnolet, dans le quartier des Beaudottes à Sevran, dans le quartier de Bondy-Nord et dans le quartier des grands ensembles de Bobigny.

Quant aux centres-villes dégradés du département, ce sont des lieux de polarisation de la délinquance et de la criminalité. Trafic de cigarettes, de médicaments et de stupéfiants et vente à la sauvette prospèrent au sein de certaines agglomérations accueillant des populations en situation de grande précarité et peuvent générer des rixes ou violences aux conséquences parfois funestes. Ces quartiers sont ceux ciblés par la politique de reconquête républicaine et recouvrent notamment les portes parisiennes : le quartier Michelet à Saint-Ouen, le quartier des Quatre-Chemins à Aubervilliers, le quartier des Six-Routes à La Courneuve, les quartiers Basilique et porte de Paris à Saint-Denis, les abords immédiats des gares du métro et du RER à Bobigny et Noisy-le-Sec.

Endémique, la délinquance déstabilise le tissu économique et social

Touchant principalement les quartiers sensibles, la délinquance endémique déstabilise le tissu économique et social, alimente un fort sentiment d’insécurité et génère des profits illicites – trafic de stupéfiants, fraudes, travail dissimulé –irradiant le bassin économique local. Ce niveau élevé de délinquance induit une économie souterraine particulièrement active et protéiforme. Le service département de la police judiciaire (SDPJ93), chargé des affaires les plus graves, ne peut que constater une augmentation des faits les plus violents.

Le trafic de stupéfiants : 200 points de « deal » en Seine-Saint-Denis

Selon la préfecture de police de Paris, au 31 décembre 2022, la Seine-Saint-Denis comptait 198 points de « deal » dont 20 en quartiers de reconquête républicaine ([61]). Le nombre de points de « deal » en Seine-Saint-Denis a enregistré une baisse notable durant l’année qui a suivi le début des recensements passant de 276 en 2020 à 209 à la fin de l’année 2021. Depuis, il oscille autour de 200. Les plus gros points de « deal » du département se situent dans les communes de Saint-Ouen, Bagnolet, Aulnay-sous-Bois et Saint-Denis. Les fours ([62]) historiques persistent grâce à une clientèle importante, à la proximité de la capitale et à une grande diversification des produits. Sur ce dernier point, comme d’autres territoires, la Seine-Saint-Denis est confrontée à l’essor des nouvelles drogues de synthèse.

Les centrales d’appels semblent se développer considérablement, comme dans le reste du ressort de la préfecture de police. Il n’est désormais plus rare d’observer parallèlement à un point de « deal » « en dur », une centrale organisée par les mêmes trafiquants et destinée à effectuer de la livraison à domicile.

Les services de police maintiennent une pression constante sur ces points de vente identifiés. En 2022, 64 opérations ont eu lieu, conduisant à 188 gardes à vue et 62 écrous. Depuis le début de l’année 2023 ([63]), cette pression se maintient avec 26 opérations ayant conduit à 70 gardes à vue et 28 écrous ([64]).

Selon les informations fournies par la préfecture de police, on assiste à une hausse importante de la quantité de produits saisis pour le cannabis, la cocaïne et l’héroïne. Les saisies de cannabis ont été multipliées par 2,18 entre 2021 et 2022, passant de 1,543 à 3,372 tonnes. Les saisies de cocaïne ont quant à elles augmenté de 45 %, passant de 85,2 à 123,3 kg. Enfin, les saisies d’héroïne sont passées de 5,6 à 6,3 kg au cours de la même période.

Saisies de stupéfiants en Seine-Saint-Denis entre 2020 et 2023

	Affaires	Saisies
	Affaires	Héroïne (gr)	Cocaïne (gr)	Cannabis (gr)	Ecstasy, MDMA (gr)	Crack (gr)	Médic. (cts)	Autres ([65])	Numéraire (en €)	Avoirs crim. Saisis (en €)
2023 1er trim	2 648	7 750,7	10 113,2	3 548 156,5	1 991,5	458,2	627	188,3	725 036	1 193 812
2022	8 601	6 283	123 350	3 371 713	25 922,7	2 571	1 485	3 156	1 758 375	2 016 895
2021	9 664	5 668,5	85 185,3	1 542 897,6	33 871,5	169,6	2 264,6	1 765,6	2 214 487	2 447 568
2020	8 434	6 008,2	45 399,3	1 817 802,5	27 359,9	252,3	1 316,1	17,7	1 930 615	2 815 583

Source : préfecture de police de Paris.

Un proxénétisme dont les auteurs comme les victimes sont souvent très jeunes

Selon la sous-direction de la police judiciaire du 93, le nombre de dossiers de proxénétisme ([66]) dit de « cités » ou de « cyberprostitution » n’a cessé de croître entre 2019 et 2021, avec 29 dossiers en 2020 contre 20 dossiers en 2019. En 2020, les enquêtes visant des faits de proxénétisme ont permis d’interpeller 65 individus et d’en déférer 41 à la justice. Comme les victimes, les auteurs de ces faits sont souvent très jeunes puisqu’âgés de 20 à 25 ans, et déjà, pour la plupart, défavorablement connus des services de police et de la justice pour des faits de délinquance liés aux stupéfiants. Les saisines sont restées stables en 2021 mais le nombre de gardes à vue a augmenté. Les enquêtes ont permis d’identifier 38 jeunes prostituées dont 33 mineures pour la plupart domiciliées en région parisienne.

En constante progression depuis ces dernières années, la prostitution des mineurs occupe une place importante en Seine-Saint-Denis. Des communes telles qu’Aulnay-sous-Bois ou Villepinte sont concernées par le phénomène en raison de l’implantation importante d’hôtels à tarifs attractifs. L’activité prostitutionnelle a un caractère volatile, s’appuyant sur des réseaux non structurés qui œuvrent également dans la grande couronne parisienne et en province. Les affaires traitées se caractérisent par l’implication d’une multiplicité d’auteurs et par l’association éphémère de victimes et de proxénètes. L’activité de ces micro-réseaux plus ou moins structurés est largement favorisée par l’essor des outils modernes de communication, les réseaux sociaux, et l’accès facilité à des appartements où les passes peuvent se dérouler en toute discrétion. L’entrée des victimes dans la prostitution se fait par le biais des petits amis mais aussi via les réseaux sociaux. Des jeunes filles en fugue, en décrochage scolaire et familial, se prostituent dans des hôtels bon marché du département ou dans des appartements loués de façon éphémère via des sites tels qu’Airbnb.

Le blanchiment, la non-justification de ressources et le recel

Lié au trafic de stupéfiants et aux autres activités illicites, le blanchiment est particulièrement important en Seine-Saint-Denis, comme l’illustre le tableau ci-dessous qui présente le nombre de faits constatés par la préfecture de police en Seine-Saint-Denis. Il en va de même de la non-justification de ressources et du recel.

Blanchiment ([67])

2019		2020		2021		2022
Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ
127	43	197	73	222	44	230	48

Source : SRDC – extraction ORUS au 29/09/2023.

nON-JUSTIFICATION DE RESSOURCES ([68])

2019		2020		2021		2022
Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ
31	6	44	5	34	5	15	3

Source : SRDC – extraction ORUS au 29/09/2023.

RECEl ([69])

2019		2020		2021		2022
Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ	Services PP	Dont DRPJ
2 493	18	2 209	11	2 201	31	2 066	15

Source : SRDC – extraction ORUS au 29/09/2023.

Les vols

Comme l’illustre le tableau ci-dessous, le nombre de vols à main armée et à l’arme blanche ou par destination enregistré en 2022 est assez comparable à celui de 2019. Il reste extrêmement élevé et préoccupant, s’agissant en particulier des vols à l’arme blanche ou par destination, et alimente le sentiment d’insécurité des habitants du département.

Vols à main armée

Infractions	2019	2020	2021	2022
Vols à main armée contre des établissements financiers	4	1	7	7
Vols à main armée contre des établissements industriels ou commerciaux	27	18	25	22
Vols à main armée contre des entreprises de transport de fonds	3	2	0	1
Vols à main armée contre des particuliers à leur domicile	25	27	25	17
Autres vols à main armée	86	61	64	61
Vols arme blanche ou par destination contre des établissements financiers, commerciaux ou industriels	44	26	23	37
Vols arme blanche ou par destination contre des particuliers à leur domicile	27	37	29	30
Autres vols avec arme blanche ou par destination	315	370	298	310

Source : préfecture de police de Paris.

Quant au nombre de vols sans arme, il est globalement en baisse importante entre 2019 et 2022 mais reste extrêmement élevé, s’agissant en particulier des vols visant des femmes sur la voie publique. Les cambriolages à domicile sont également extrêmement fréquents dans le département.

Vols sans arme

Infractions	2019	2020	2021	2022
Vols violents sans arme contre des établissements financiers, commerciaux ou industriels	40	52	42	44
Vols violents sans arme contre des particuliers à leur domicile	62	68	44	51
Vols violents sans arme contre des femmes sur la voie publique ou autres lieux publics	3 541	2 972	2 538	1 884
Vols violents sans arme contre d’autres victimes	4 562	3 839	3 547	3 305

Source : préfecture de police de Paris.

caMBRIOLAGES

Infractions	2019	2020	2021	2022
Cambriolages de locaux d’habitation principale	6 950	5 773	5 755	6 003
Cambriolages de résidences secondaires	196	268	189	217
Cambriolages de locaux industriels, commerciaux ou financiers	791	1 315	1 052	1 041
Cambriolages d’autres lieux	1 390	1 172	1 143	1 224

Source : préfecture de police de Paris.

Les violences intrafamiliales et les viols

En 2022, les violences intrafamiliales ont connu une forte hausse par rapport à l’année précédente, passant de 5 726 à 7 031 – soit une hausse de 22,8 % par rapport à 2021. Les violences intrafamiliales représentent 52 % des coups et blessures volontaires et concernent 4,3 habitants sur 1 000 dans le département. Les autres coups et blessures volontaires augmentent, eux, de 7,9 % par rapport à l’année précédente. Au total, les coups et blessures volontaires ont représenté 13 553 délits en 2022.

VIOLS

Infractions	2019	2020	2021	2022
Viols sur majeur(es)	456	494	590	655
Viols sur mineur(es)	287	287	344	411

Source : préfecture de police de Paris.

La violence du quotidien

Dès le début de son ouvrage Poursuivre ([70]), Fabienne Klein-Donati, qui fut procureure du tribunal de Bobigny entre 2014 et 2021, décrit la violence que subissent au quotidien les Séquano-Dionysiens : « Chaque matin, les rapports de police témoignent de la violence qui ronge la Seine-Saint-Denis. Certains faits sont inhabituels, d’autres banals : un tabassage pour une PlayStation, des dégradations dans un établissement scolaire, l’agression d’une dame de quatre-vingt-douze ans pour lui voler sa chaîne en or, le chien jeté du troisième étage pour s’en débarrasser, des voleurs de fruits qui règlent leur note en tirant sur l’épicier parce qu’il menaçait d’appeler la police, le vol à l’arraché d’un téléphone portable dont l’auteur a fait chuter lourdement la victime, une course-poursuite en scooter suivie d’un échange de coups de feu, une kalachnikov retrouvée lors d’une arrestation dans le cadre d’un trafic de stupéfiants… »

UNE JUSTICE DÉGRADÉE DANS LA DEUXIÈME JURIDICTION DE FRANCE

Créé le 16 septembre 1972, le tribunal judiciaire de Bobigny a été installé dans ses locaux actuels le 13 mars 1987 : symbole de modernité à l’époque, le site du tribunal est progressivement devenu celui de la dureté des conditions de travail et des malfaçons immobilières. Deuxième juridiction du pays ([71]) par sa taille et le nombre de décisions rendues, il connaît une activité judiciaire particulièrement intense, se caractérisant avant tout par un fossé béant entre l’inflation du nombre de dossiers à traiter (1) et les effectifs présents sur place – sur lesquels les rapporteurs reviennent en détail en III du présent rapport. Ce fossé béant entraîne une dégradation inéluctable du service rendu au justiciable (2). S’agissant plus particulièrement de la matière pénale, la maison d’arrêt de Villepinte présente un taux de suroccupation record en Île-de-France (3).

Au sein du tribunal judiciaire de Bobigny, 18 250 affaires ont été traitées par les chambres civiles en 2022, notamment en matière de divorces, de baux d’habitation, d’expulsion, etc. Pour les rapporteurs, il importe que l’activité pénale très dense au tribunal judiciaire de Bobigny (cf. le b. infra) n’obère pas le traitement du contentieux civil.

Statistiques générales du contentieux civil ([72])

	2020	2021	2022
Affaires nouvelles	23 924	26 012	30 406
Affaires terminées	21 744	26 382	27 311
Affaires en cours	20 679	19 246	19 683

Source : tribunal judiciaire de Bobigny.

i. Une baisse des dossiers en stock en matière de contentieux des affaires familiales, de départage prud’homal et de surendettement

En matière de contentieux des affaires familiales, le nombre d’affaires en stock est passé de 9 094 en 2019 à 7 792 au mois d’août 2023, grâce à une forte mobilisation du service concerné. Selon les informations fournies aux rapporteurs, si le délai légal de six jours est désormais respecté ([73]) en matière d’ordonnance de protection ([74]), le service des affaires familiales reste cependant particulièrement sous tension et mériterait d’être renforcé.

Le service du départage prud’homal ([75]) a lui aussi réussi à faire baisser son stock d’affaires en cours de 956 en 2019 à 340 en 2022, avec des délais d’audiencement de moins de trois mois.

Enfin, le service du surendettement a résorbé un stock de 1 100 dossiers, les délais d’audiencement étant passés de vingt mois, au sortir de la crise sanitaire, à deux mois désormais.

ii. La promotion de la médiation et de modes alternatifs de règlement des différends

La juridiction de Bobigny s’est engagée dans une politique de promotion de la médiation. Des audiences de règlement amiable des litiges sont en cours de fixation au titre de l’ordonnance de roulement.

iii. Des difficultés persistantes en matière de contentieux aérien, de réparation du préjudice corporel et d’assistance éducative

Le contentieux aérien

Avec près de 13 115 dossiers en stock au 30 septembre 2023 et des délais d’audiencement qui avoisinent cinquante-cinq mois, le contentieux des demandes d’indemnisation des retards ou annulations de vols à l’aéroport de Roissy pose de véritables difficultés de traitement et entraîne un engorgement du tribunal de proximité d’Aulnay-sous-Bois.

Ce contentieux est encadré par un règlement européen ([76]) qui laisse aux États membres le libre choix de déterminer les juridictions compétentes en la matière. En droit français, l’article 46 du code de procédure civile prévoit qu’un demandeur peut, à son choix, attraire le défendeur devant le tribunal du lieu de domicile de ce dernier ou la juridiction du lieu de la livraison effective de la chose ou encore celle du lieu de l’exécution de la prestation de service : en d’autres termes, les passagers souhaitant se faire indemniser peuvent saisir le tribunal du siège de la compagnie aérienne, du lieu de départ ou du lieu d’arrivée de leur vol.

Cela étant, s’agissant de demandes en justice tendant au paiement d’une somme n’excédant pas 5 000 euros, l’article 750-1 du code de procédure civile prévoit que ces demandes doivent être précédées, au choix des parties, d’une tentative de conciliation menée par un conciliateur de justice, d’une tentative de médiation ou d’une tentative de procédure participative sans quoi le juge peut prononcer d’office l’irrecevabilité de ces demandes. Dans les faits, cette disposition législative est inopérante, le nombre de conciliateurs et de médiateurs étant insuffisant et la procédure participative, onéreuse. En conséquence, des avocats spécialisés apportent chaque semaine au tribunal de proximité d’Aulnay-sous-Bois des cartons entiers de requêtes.

Afin de lever cette difficulté, les rapporteurs proposent de modifier l’article 750‑1 du code de procédure civile afin de préciser qu’en matière de contentieux aérien, la médiation précitée est assurée par le Médiateur du tourisme et du voyage et que c’est la seule procédure amiable possible, à l’exclusion de la conciliation et de la procédure participative. Les rapporteurs estiment qu’une telle évolution permettrait de régler à l’amiable 90 % des litiges, dans l’intérêt tant des passagers de vols retardés que dans celui des autres justiciables usagers des tribunaux de proximité. Cette modification législative bénéficierait d’ailleurs à d’autres tribunaux croulant sous ce type de requêtes du fait de la présence d’un aéroport important dans leur ressort.

Selon les éléments fournis par les chefs de juridiction de Bobigny, une réunion a été organisée le 30 juin 2023 sous l’égide du premier président de la cour d’appel de Paris avec les présidents des tribunaux concernés – Paris, Bobigny, Créteil et Évry –, les avocats intervenant au titre de ce contentieux et le Médiateur du tourisme et du voyage, afin d’aller dans ce sens.

Proposition : Modifier l’article 750-1 du code de procédure civile afin de préciser qu’en matière de contentieux aérien, la médiation est assurée par le Médiateur du tourisme et du voyage et que c’est la seule procédure amiable possible, à l’exclusion de la conciliation et de la procédure participative.

La réparation du préjudice corporel

Un autre point porté à l’attention des rapporteurs est celui de la réparation du préjudice corporel : le service chargé de ce contentieux est en effet confronté à une croissance exceptionnelle du nombre d’affaires nouvelles (multiplication par trois du stock de dossiers depuis 2017), liées au contentieux de l’indemnisation des victimes d’accidents médicaux. Sont désormais traités en priorité les contentieux concernant les personnes physiques – soit 27 % des dossiers. En revanche, la politique d’injonction à rencontrer un médiateur a échoué.

Les saisines en matière d’assistance éducative

En matière d’assistance éducative, une part importante des saisines concerne les mineurs non accompagnés, dont le nombre a augmenté de 60 % en 2022 : le conseil départemental subit un retard important dans l’application des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert puisque le délai est de onze mois.

b. L’activité pénale

i. Une forte augmentation du nombre de dossiers

Au sein de la juridiction de Bobigny, les contentieux considérés comme prioritaires et faisant l’objet d’une attention particulière au regard de la politique pénale concernent les violences conjugales et intrafamiliales, l’habitat indigne, la prostitution – des mineurs, en particulier –, la vente à la sauvette et la vente de produits contrefaits, le trafic de stupéfiants et les règlements de compte.

Entre 2019 et 2022, le nombre de dossiers reçus par le parquet de Bobigny a fortement augmenté, passant de 178 000 à 227 000, soit une progression de 27,5 % en trois ans. Parmi ces dossiers, seuls 45 000 à 50 000 peuvent donner lieu à poursuite. Chaque année, le tribunal est en mesure de rendre entre 16 000 et 20 000 décisions correctionnelles. Il y a 30 audiences pénales par semaine à Bobigny. Si la capacité de jugement du tribunal a quelque peu progressé, cette évolution est sans commune mesure avec la progression du nombre de dossiers à traiter.

Activité du tribunal correctionnel de Bobigny,
toutes chambres confondues

	Affaires nouvelles	Jugements rendus en matière pénale	Autres jugements	Ordonnances pénales	Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité	Affaires en cours
2019	13 620	10 443	3 706	2 971	1 655	7 680
2020	10 833	6 853	4 136	2 914	671	6 330
2021	14 172	8 701	4 019	3 725	1 436	7 704
2022	15 423	8 880	3 995	5 130	1 518	7 264

Source : tribunal judiciaire de Bobigny.

Le traitement des dossiers relatifs aux violences conjugales
au tribunal judiciaire de Bobigny

Au 16 octobre 2023, le parquet de Bobigny suivait 62 téléphones « grave danger » actifs (1), 36 situations réservées (2) et une vingtaine de bracelets anti-rapprochement. Plusieurs actions sont menées par le tribunal pour améliorer le traitement des dossiers relatifs aux violences conjugales, telles que la création de circuits courts (cf. infra) et le projet de création d’un pôle dédié aux violences intrafamiliales.

(1) Il s’agit de téléphones remis aux victimes de viol et de violences conjugales pour leur permettre d’alerter de façon prioritaire les forces de l’ordre.

(2) Une situation dite « réservée » se distingue de celle où le téléphone grave danger a été remis à la victime. En pratique, on dit d’un téléphone grave danger qu’il est réservé lorsque la situation a été abordée en comité de pilotage sur les violences intrafamiliales, qu’une décision d’attribution d’un téléphone grave danger a été prise pour la victime mais que la remise effective de l’appareil est différée en raison principalement de l’incarcération de l’auteur. La situation carcérale de l’auteur est alors étroitement surveillée pour permettre une remise quelques jours avant sa sortie de détention.

ii. Un recours accru à la comparution immédiate pour éviter la reconstitution des stocks de l’instruction

Le tribunal juge environ 2 500 dossiers en comparution immédiate tous les ans. Confrontés à un tel afflux de procédures pénales, les chefs de cette juridiction ont imposé la création d’une deuxième audience quotidienne de comparution immédiate et une permanence dédiée au trafic de stupéfiants – la Seine-Saint-Denis totalisant 18 % de ce trafic sur le territoire national.

Qui plus est, l’ensemble de ces chiffres ne dit rien de la nature des dossiers traités par le tribunal de Bobigny. Ainsi, la gravité des dossiers examinés ([77]) lors des deux audiences quotidiennes de comparution immédiate dans cette juridiction est très supérieure à celle de la quasi-totalité des juridictions puisque certains dossiers s’apparentent à de véritables dossiers d’information judiciaire dans un contexte de suroccupation de la maison d’arrêt de Villepinte (cf. infra) : sont ainsi traités en comparution immédiate des vols à main armée, des séquestrations et des faits de proxénétisme qui soulèvent des enjeux de peine très conséquents. Il s’agit de dossiers qui, il y a quelques années, auraient naturellement été confiés à des juges d’instruction, compte tenu de leur gravité, mais qui sont orientés vers des circuits plus rapides en raison de l’encombrement des cabinets d’instruction et de la nécessité, selon le procureur du tribunal, d’assurer la lisibilité de la réponse pénale.

À Bobigny, on recense une centaine de gardes à vue par jour.

iii. La création d’audiences de juge unique et d’audiences correctionnelles collégiales à moyens constants ainsi que le recours à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité pour traiter les stocks de dossiers pénaux accumulés en 2021

En 2021, afin de traiter les dossiers en attente du fait de la grève des avocats et de la crise sanitaire, le tribunal judiciaire a lancé un « plan volontariat » tenant à la création d’audiences de juge unique et d’audiences correctionnelles collégiales à moyens constants : plus de 30 audiences de juge unique ou en formation collégiale ont ainsi pu se tenir, permettant le jugement de plus de 280 dossiers.

Entre novembre 2021 et janvier 2022, le tribunal a également promu le recours à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité – couramment appelée « plaider-coupable » – et l’instauration de la mise en état pénale administrative et juridictionnelle.

iv. Le recours croissant à des mesures alternatives à l’audience et aux poursuites pour faire face à la massification et à l’intensification de la délinquance

Le tribunal judiciaire de Seine-Saint-Denis a orienté plus de 22 000 procédures vers des mesures alternatives à l’audience en 2021, soit 58 % de ses procédures, bien au-delà de la moyenne française, qui se situe à 50 %. C’est selon le procureur le seul moyen de répondre à la massification de la délinquance sinon à son intensité.

Lorsque le tribunal ne peut utiliser la procédure de comparution immédiate, il procède à une convocation par procès-verbal avec placement sous contrôle judiciaire – procédure que l’actuel procureur du tribunal judiciaire de Bobigny a qualifiée de « solution alternative dégradée » ([78]) : quelque 1 700 dossiers par an sont traités selon cette procédure.

v. Une augmentation du nombre de classements sans suite et une dégradation du taux de réponse judiciaire

Interrogé par les rapporteurs, le procureur du tribunal judiciaire de Bobigny a indiqué qu’il avait été contraint d’augmenter le nombre de classements sans suite. Le taux de réponse pénale s’est dégradé ces dernières années : il était de 80 à 90 % en 2018-2019 et est désormais inférieur à 70 %.

Lors de son déplacement au tribunal le 26 octobre 2023, le co-rapporteur Stéphane Peu a noté que sur le fondement d’une dépêche interministérielle datant du 31 mai 2021, les magistrats du tribunal judiciaire de Bobigny apuraient les stocks de procédures non traitées dans les services de police en classant sans suite les dossiers jugés trop anciens et pour lesquelles aucun acte d’enquête n’a été réalisé. Au 31 août 2023, le tribunal a un stock de 394 dossiers d’ordonnances de renvoi devant le tribunal correctionnel, contre 506 ordonnances de renvoi au 31 décembre 2022 : la sécurisation des circuits d’audiencement, la limitation des renvois et la baisse du nombre d’ordonnances de renvoi rendues par les juges d’instruction expliquent cette diminution. La création d’une 31e chambre devrait permettre de réduire encore ce stock. Au 31 août 2023, le stock d’affaires criminelles en attente d’être jugées se composait de 189 dossiers correspondant à plus de deux ans et demi d’audience sur la base de deux sections fonctionnant à 100 % : les capacités d’audiencement criminel du tribunal judiciaire de Bobigny sont saturées et l’enjeu d’une troisième session se pose de manière urgente au regard des délais d’audiencement des dossiers détenus devant la cour criminelle départementale ([79]) et la totale incapacité de la juridiction de Bobigny à juger les dossiers criminels « libres » ([80]).

Pour les rapporteurs, la densité de l’activité pénale nécessite à la fois l’augmentation de la capacité de jugement de dossiers en formation de juge unique, – en particulier pour les violences conjugales –, la création d’une chambre supplémentaire en matière financière – sachant qu’en septembre 2023, ont été créés deux cabinets spécialisés en cette matière – pour renforcer la lutte contre les atteintes à la probité et contre le blanchiment et enfin, la création d’une chambre en matière de criminalité organisée. Le nombre de jours dédiés aux dossiers dits d’audiences spéciales ayant doublé, il est nécessaire de créer une chambre spécialisée, à même de se consacrer aux dossiers sur plusieurs jours ou plusieurs semaines.

Proposition : Au tribunal judiciaire de Bobigny, augmenter la capacité de jugement en formation de juge unique pour les dossiers de violences conjugales et créer deux chambres supplémentaires, l’une en matière financière et l’autre en matière de criminalité organisée, en y affectant des ressources humaines supplémentaires.

vi. Un plan zéro délinquance qui n’a de sens que si l’évolution des moyens de la justice suit celle des moyens de la police

En 2022, le nombre de gardes à vue a augmenté de 8 % par rapport à 2021, ce qui illustre la progression du nombre d’affaires nécessitant une interpellation immédiate mais aussi l’évolution des capacités de la police. Au cours des six premiers mois de l’année 2023, le nombre de gardes à vue a encore augmenté de 9 % – avant même les nombreuses gardes à vue consécutives aux émeutes urbaines ([81]).

Le plan zéro délinquance

Dans la perspective des jeux olympiques et paralympiques de 2024, le plan zéro délinquance consiste à multiplier les opérations de sécurisation et de lutte contre la délinquance dans des secteurs ciblés. Ces opérations se déroulent sur l’ensemble du territoire de l’agglomération parisienne dans 42 secteurs estampillés « JO ». Douze communes sont concernées et les principaux phénomènes concernés sont l’activité des points de « deal » de stupéfiants, la vente à la sauvette, la contrefaçon, les campements sauvages, la détention et le transport d’armes, les violences urbaines, les rixes et la « délinquance d’opportunité ».

Ce plan mobilise non seulement les services de la préfecture de police mais aussi des unités de forces mobiles. En novembre-décembre 2022, ce plan a conduit à 675 opérations, mobilisé près de 5 000 effectifs. 9 000 personnes ont été contrôlées et 538 d’entre elles ont été interpellées. La montée en puissance souhaitée des opérations de la lutte contre la délinquance se poursuivra jusqu’à l’été 2024. Ainsi, depuis le début de l’année 2023, 871 opérations ont été menées, 9 400 effectifs ont été mobilisés, près de 25 000 personnes ont été contrôlées et 1 254 ont été interpellées.

S’appuyant sur une très forte progression des effectifs de police, ce plan exerce mécaniquement une pression sur la chaîne judiciaire pénale. Les effectifs des services de police vont continuer à être renforcés au fil des mois. La direction départementale de la sécurité de proximité va sensiblement accroître la pression policière, tous contentieux confondus, en mai-juin 2024 dans le périmètre des jeux olympiques, ce qui, pour les chefs de juridiction, « va nécessairement se concrétiser par une pression sur le parquet et la juridiction ».

L’augmentation du nombre de dossiers s’explique aussi par la progression du nombre d’officiers de police judiciaire (OPJ) : il y a 504 OPJ en Seine-Saint-Denis en 2023 contre seulement 227 en 2018 ([82]). Dans le même temps, les effectifs du parquet, sur lesquels les rapporteurs reviennent infra, n’ont augmenté que de 9 %, passant de 53 à 58.

Bilan au 6 octobre 2023 de l’activité du tribunal judiciaire de Bobigny
à la suite des violences urbaines du 27 juin au 3 juillet 2023 en Seine-Saint-Denis ([83])

– 630 gardes à vue dont près de 200 pour la seule nuit du 1er au 2 juillet 2023 et dont plus d’un tiers concerne des mineurs ;

– 229 défèrements dont 98 sont des défèrements de mineurs aux fins de mise en œuvre d’une procédure avec mise à l’épreuve éducative ;

– 141 personnes ont déjà été jugées en comparution immédiate, cette procédure ayant donné lieu à 26 placements sous contrôle judiciaire, 32 placements en détention provisoire, 8 relaxes, 6 annulations de procédure. Les autres prévenus ont été condamnés à des peines d’emprisonnement avec mandat de dépôt, avec sursis probatoire ou simple ainsi qu’à des peines de travail d’intérêt général. Le prononcé d’interdictions de paraître dans les secteurs géographiques où les faits ont été commis et d’interdiction de détention d’arme a aussi été requis aux différents stades de la procédure.

L’une des conséquences les plus flagrantes du décalage entre effectifs et nombre de dossiers à traiter est l’allongement de la durée des procédures. Ainsi, dans le domaine civil, le traitement des procédures hors divorce suppose d’attendre sept mois avant d’accéder à un juge aux affaires familiales alors que ce délai n’est que de trois mois à Paris selon la bâtonnière de Seine-Saint-Denis.

Une extrême lenteur dans l’exécution des peines

L’extrême lenteur dans l’exécution des peines prononcées est un autre symptôme inquiétant des dysfonctionnements de la justice en Seine-Saint-Denis. Il arrive en effet que la juridiction mette trois ans à faire exécuter ses décisions. Selon les informations fournies aux rapporteurs, les délais moyens de traitement des jugements de condamnation varient de deux à douze mois pour le greffe correctionnel et de moins d’un mois à plus de deux ans selon les chambres pour les services de l’exécution des peines.

Pour remédier à ce problème, des « circuits courts » ont été institués en faveur de l’exécution des peines prononcées en matière de violences intrafamiliales ou concernant les personnes condamnées à un sursis probatoire. Les dossiers renvoyés sont ainsi prioritairement examinés à l’audience de proximité du tribunal de Saint-Denis. Il reste que ces circuits courts perturbent l’organisation générale de la juridiction et que cette accélération est opérée au détriment de l’exécution d’autres décisions. Certaines peines, telles que les amendes de plus de deux ans, ne peuvent être mises à exécution. Selon les informations fournies aux rapporteurs, au 26 octobre 2023, 25 000 peines restaient non exécutées parmi lesquelles 113 peines prescrites, 6 300 peines archivées sans exécution et 18 600 peines à exécuter – chiffre à rapprocher de celui de 19 280 condamnés majeurs ou mineurs en 2022. Près de 10 000 ordonnances pénales n’ont pu être exécutées cette année.

Entre janvier et septembre 2023, le taux de réponse pénale ([84]) du tribunal de Bobigny était de 59,3 %, contre 62,3 % au tribunal judiciaire de Créteil, 72,9 % à Paris, 77,0 % à Évry-Courcouronnes, 77,3 % à Meaux, 88,7 % à Melun et 91,5 % à Fontainebleau.

Une situation limite ayant conduit les chefs de juridiction à adresser au Garde des Sceaux une note d’alerte en décembre 2022

Le décalage patent entre besoins et moyens au tribunal judiciaire de Bobigny, l’écart entre le nombre de policiers et le nombre de magistrats dans le département de Seine-Saint-Denis, le nombre de dossiers classés sans suite, l’allongement des délais d’accès au juge, l’extrême lenteur voire la non-application de certaines peines : autant de phénomènes qui, dans le département qui compte le plus de faits de délinquance en France métropolitaine, conduisent les rapporteurs à s’inquiéter de la dégradation inéluctable du service public de la justice en Seine-Saint-Denis.

Dans une note d’alerte en date du 7 décembre 2022, les chefs de juridiction, M. Peimane Ghaleh-Marzban, président du tribunal, et M. Éric Mathais, procureur – que vos rapporteurs ont auditionnés non seulement à l’Assemblée nationale mais aussi in situ à Bobigny –, s’inquiètent des nombreuses difficultés rencontrées par leur juridiction. Ils y sollicitent « une mobilisation en urgence du ministère de la justice pour [leur] permettre de pleinement assumer [leurs] responsabilités. » Ils poursuivent : « Nous sommes à un moment crucial de la juridiction et nous craignons, chaque jour, pour la santé de nos collègues magistrats et fonctionnaires, qui ne peuvent assumer leurs missions qu’en travaillant durant les soirées, les week‑ends et les congés, engendrant une souffrance au travail. » Les rapporteurs reviennent en détail en troisième partie du présent rapport sur les effectifs du tribunal judiciaire de Bobigny.

Le service d’accueil unique du justiciable de Bobigny

Lors de sa visite du tribunal judiciaire de Bobigny le 26 octobre 2023, le co‑rapporteur Stéphane Peu s’est vu présenter le service d’accueil unique du justiciable (SAUJ).

La création des SAUJ s’inscrit dans le cadre de l’amélioration de l’accueil des justiciables. Service d’accueil centralisé et point d’entrée procédural, le SAUJ constitue une « vitrine » de la juridiction en ce sens qu’il est le premier interlocuteur au sein du tribunal pour les usagers : il délivre des informations générales, des renseignements particuliers sur des procédures en cours et réceptionne certains actes. Composé d’une équipe de greffiers, d’adjoints administratifs et de jeunes volontaires du service civique, le SAUJ de Bobigny a accueilli 144 111 visiteurs en 2022 et reçoit 12 000 personnes chaque mois en moyenne (avec des pointes d’affluence à 15 000 personnes par mois en janvier, juin et septembre) et une moyenne de 600 personnes par jour qui, souvent, cumulent leurs demandes.

Une maison d’arrêt suroccupée mais où la violence est en baisse

Deux établissements pénitentiaires sont implantés en Seine-Saint-Denis :

– la maison d’arrêt de Villepinte ;

– le centre de semi-liberté de Gagny qui assure l’accueil de semi-libres et les écrous des personnes placées sous surveillance électronique.

Les rapporteurs notent que le tribunal judiciaire de Bobigny incarcère également beaucoup dans des établissements situés hors de son ressort puisque 30 % des détenus de Fleury-Mérogis sont incarcérés pour le compte du tribunal judiciaire de Bobigny.

La maison d’arrêt de Villepinte enregistre un taux d’occupation record en Île-de-France, ce qui a des conséquences lourdes sur les conditions de vie et de travail des détenus et des agents (a). Elle accueille une population jeune composée d’un nombre important de prévenus en détention provisoire et de personnes étrangères allophones (b). Les faits de violence y ont diminué grâce à la prise en charge accrue des populations pénales, aux activités proposées et à l’ouverture d’un « module de respect » (c). Compte tenu de la suroccupation de la maison d’arrêt de Villepinte et de l’intensité de l’activité juridictionnelle du tribunal judiciaire de Bobigny, sont prévus deux projets visant à étendre le parc pénitentiaire du département (d).

Quant au centre de Gagny, il a une capacité théorique de 48 places mais un taux d’occupation qui excède régulièrement les 150 %.

Conçue pour accueillir 582 personnes, la maison d’arrêt de Villepinte accueille en 2023 1 020 personnes écrouées dont 29 mineurs. Le taux d’occupation chez les majeurs est donc de 183 %. Depuis 2017, la maison d’arrêt de la Seine-Saint-Denis détient le triste record d’être l’établissement le plus surencombré de toute l’Île-de-France, à l’exception de Meaux qui a atteint en mai 2023 le taux de 189 %. Pour mémoire, le taux moyen d’occupation des établissements pénitentiaires est de 149 % en Île-de-France ([85]) et de 142 % sur le territoire national ([86]).

Si en 2017, le taux d’occupation de Villepinte était de 200 %, les décisions prises par le législateur dans le cadre de la crise sanitaire en 2020 ([87]) ont conduit à une réduction drastique de l’effectif carcéral. Selon son directeur, la maison d’arrêt de Seine-Saint-Denis a eu en mars 2020 un niveau d’effectif (750 détenus) qu’elle n’avait « jamais connu depuis les années 2000 ». Cependant, au 1er septembre de la même année, l’effectif était déjà remonté à 840 personnes détenues puis à plus de 1 000 en juin 2021.

On compte à Villepinte 500 cellules simples et 40 cellules doubles. Toutes les cellules simples, de 8,5 m² de superficie, sont doublées et toutes les cellules doubles, de 13,5 m², sont triplées. Il existe cependant quelques exceptions au doublement et au triplement des cellules. Ainsi, l’encellulement individuel est garanti aux 29 mineurs présents dans l’établissement, qui ont leur propre quartier dédié. La maison d’arrêt de Villepinte comprend aussi une aile entièrement dédiée aux profils dangereux et hétéro-agressifs. Sont également en cellule individuelle, pour éviter les phénomènes d’emprise, les « détenus particulièrement signalés » ou qui relèvent du terrorisme.

D’ici à 2024, la maison d’arrêt bénéficiera de 120 places supplémentaires dans une structure située à 29 kilomètres et dédiée à la réinsertion (cf. le d. infra).

ii. De lourdes conséquences sur les conditions de vie et de travail

La surpopulation de la maison d’arrêt de Villepinte entraîne une forte dégradation de ses infrastructures et en particulier des réseaux d’adduction et d’évacuation d’eau ainsi que du réseau d’évacuation de l’air humide. Selon le directeur de la maison d’arrêt, en dépit de ces conditions dégradées, le maintien de l’hygiène et de la maintenance des espaces communs reste assuré : « les conditions de vie comme les conditions de travail, pour les personnes détenues comme pour les personnels, sont maintenues dans un équilibre tout à fait honorable » compte tenu de la situation.

La surpopulation carcérale affecte aussi toute l’offre de travail et de prise en charge des personnes détenues car les espaces ont été conçus pour accueillir des activités proposées il y a trente ans à des personnes détenues au nombre d’un peu moins de 600. Aujourd’hui, les locaux alloués aux activités et à l’unité sanitaire, et donc aux soins, au sport ou au travail, sont très largement sous-calibrés. Par exemple, les ateliers de la maison d’arrêt de la Seine-Saint-Denis qui n’emploient que 30 personnes, ne mesurent que 750 m². Les rapporteurs notent cependant que l’administration pénitentiaire va bénéficier de lourds investissements dans le département qui devraient permettre de remédier à cette situation.

Une population jeune composée d’un nombre important de prévenus en détention provisoire et de personnes étrangères allophones

S’agissant des caractéristiques de la population pénitentiaire de Seine-Saint-Denis, 60 % des individus incarcérés à Villepinte sont des prévenus, c’est‑à‑dire des personnes n’ayant pas encore été jugées ni condamnées définitivement, alors que cette moyenne s’établit à 27 % ([88]) sur le reste du territoire national. Un tiers des personnes écrouées à Villepinte, prévenus comme condamnés, l’est en vertu d’une procédure criminelle : il s’agit d’une proportion très importante si on la compare à celle d’autres établissements pénitentiaires. À Nancy, par exemple, cette proportion est de 15 %.

L’immense majorité des personnes détenues à Villepinte sont originaires de Seine-Saint-Denis. La moyenne d’âge des personnes détenues dans l’établissement est de 27 ans : elle est beaucoup plus basse que la moyenne nationale qui était de 34,7 ans en 2021.

40 % des personnes détenues à Villepinte sont de nationalité étrangère. Une part importante de la population carcérale de Seine-Saint-Denis est donc totalement allophone et l’administration pénitentiaire s’efforce de lui donner les outils pour s’exprimer et comprendre l’environnement dans lequel elle se trouve. L’éducation nationale dispense des cours de français aux détenus mais ses personnels sont préemptés par les mineurs qui ont une obligation de scolarité et qui sont répartis dans de très petits groupes de niveaux très divers. Le solde des heures disponibles alloué aux majeurs est donc minimal. L’établissement organise des cours assurés par des détenus polyglottes, ce qui permet de transmettre aux allophones les bases du règlement de l’établissement et, ainsi, d’y réduire le niveau de violence.

Une diminution importante des faits de violence grâce à la prise en charge accrue des populations pénales, aux activités proposées et à l’ouverture d’un « module de respect »

Si le rapport d’information du 31 mai 2018 dont les rapporteurs assurent le suivi faisait état d’un niveau de violence important au sein de la maison d’arrêt de Villepinte, cette dernière est désormais l’établissement qui connaît le moins de violences de toute l’Île-de-France. Entre le 1er janvier et le 30 avril 2023, la direction interrégionale des services pénitentiaires recensait en moyenne 45 faits de violence pour 1 000 détenus au sein de la région parisienne : or, ce chiffre n’est que de 24 à Villepinte. Il semble qu’un travail important ait été accompli au sein de l’établissement pour garantir la bonne application de son règlement intérieur, pour assurer la bonne prise en charge de la population carcérale et pour lui proposer des activités spécifiques. En outre, l’établissement a institué un « module de respect » offrant des conditions de détention et de prise en charge beaucoup plus favorables, en contrepartie du respect du règlement intérieur de l’établissement. Ceux des détenus de 18 à 25 ans qui ont participé à ce module ont obtenu un aménagement de peine.

Les rapporteurs notent que l’établissement ne bénéficie de la présence d’un psychiatre que deux demi-journées par semaine, ce qu’ils jugent d’autant plus insuffisant que les pathologies psychiatriques ont augmenté avec la crise sanitaire. En outre, il n’y a qu’une seule unité hospitalière spécialement aménagée (UHSA) dédiée aux profils psychiatriques pénitentiaires, située à Villejuif. Une seconde unité UHSA devrait être construite à l’hôpital Robert Ballanger d’ici à sept ans.

d. Deux projets d’extension du parc pénitentiaire du département

Selon les informations transmises à la mission d’évaluation, deux projets seraient en cours afin d’étendre le parc pénitentiaire de Seine-Saint-Denis.

D’une part, est prévue en 2024 la création d’une structure d’accompagnement à la sortie (dite « SAS ») à Noisy-le-Grand. Cette structure disposera de 120 places dont 90 destinées à l’accompagnement des 18-21 et des 21‑25 ans et 30 autres places de semi-liberté ([89]).

D’autre part, la maison d’arrêt de Villepinte va être étendue sur le territoire de la commune de Tremblay-en-France : cette extension permettra la création de 700 places supplémentaires dont un quartier pour femmes.

Proposition : Accélérer le rythme de réalisation des travaux d’extension du parc pénitentiaire en Seine-Saint-Denis.

UNE SANTÉ FRAGILE DANS LE PREMIER DÉSERT MÉDICAL DE FRANCE

La population de Seine-Saint-Denis se caractérise par une part importante de jeunes mais aussi par une augmentation de la proportion de personnes âgées (1). Les besoins de la population risquent donc d’augmenter. Ils sont déjà importants du fait, notamment, d’un contexte environnemental dégradé (2) et de pathologies spécifiques (3), qui contribuent à la faiblesse de l’espérance de vie dans le département par rapport à la moyenne régionale (4). On note aussi des besoins accrus en équipements médico-sociaux pour les personnes handicapées (5).

Une population jeune mais un nombre croissant de personnes de plus de 75 ans

La Seine-Saint-Denis comptait 1 655 422 habitants ([90]) en 2020, et 1 682 806 habitants en 2023 selon les estimations, et sa croissance démographique est plus élevée que la moyenne régionale. En 2040, la population du département devrait être comprise entre 1,67 et 1,82 million d’habitants ([91]) selon les différents scénarios de l’Insee ([92]). Du fait conjugué du nombre important de jeunes enfants et adolescents et du faible nombre de personnes âgées, la moyenne d’âge du département est basse pour le moment – mais plus pour longtemps. Ainsi, les enfants de 0 à 14 ans représentent 22,4 % de la population en Seine-Saint-Denis contre 19,3 % en Île-de-France. Dans le même temps, les 75 ans ou plus représentent 5,2 % de la population de Seine-Saint-Denis contre 6,9 % de celle d’Île-de-France ([93]). Néanmoins, le nombre de personnes de plus de 75 ans augmente et une tendance au vieillissement se dessine.

Structure par âge de la Seine-Saint-Denis en 2019 et projections
à l’horizon 2030

Source : La santé des Franciliens, février 2023, Observatoire régional de santé.

D’après les projections démographiques de l’Insee ([94]), à l’horizon 2040, l’âge moyen des Séquano-Dionysiens atteindrait 38,5 ans contre 35,6 ans en 2019. La part des personnes âgées de moins de 20 ans dans la population départementale diminuerait : de 29 % en 2019 à 26 % en 2040. À l’inverse, le nombre de personnes de 65 ans ou plus augmenterait, faisant passer leur part dans la population de 12 à 17 %. Le nombre de personnes de 75 ans ou plus progresserait également : de 84 000 en 2019 à 145 000 en 2040. La part des 75 ans ou plus dans la population passerait ainsi de 5 % à 8 %. Néanmoins, la Seine-Saint-Denis resterait le département d’Île-de-France où les personnes de 75 ans ou plus seraient proportionnellement les moins nombreuses.

En raison du taux de pauvreté important du département ([95]), la population âgée à venir aura besoin d’une offre financière accessible et de places habilitées à l’aide sociale.

Un environnement dégradé

En Seine-Saint-Denis, le contexte environnemental est fortement dégradé : l’exposition prolongée à la pollution des sols, à la pollution atmosphérique et aux bruits routier et aérien est corrélée à de nombreuses pathologies tels que cancers, maladies cardio-vasculaires et maladies respiratoires. 23 % de la population de Seine-Saint-Denis est multi-exposée aux pollutions contre 13 % en Île-de-France ([96]).

Par ailleurs, la part du parc de logements privés potentiellement indignes s’élève à 7,5 % en Seine-Saint-Denis contre 6,5 % à Paris ([97]). Dans le département, un quart des logements de ce parc est suroccupé ou a été construit avant 1949. Or, la qualité du logement est un déterminant essentiel de l’état de santé : de mauvaises conditions de logement exposent les populations à des risques sanitaires liés à la suroccupation, à la présence d’humidité ou à une qualité de l’air intérieur dégradée. De nombreuses pathologies, telles que les maladies respiratoires et infectieuses, sont accentuées ou provoquées par un habitat dégradé. Vivre dans un logement indigne augmente également le risque d’accident domestique et d’intoxication au monoxyde de carbone. Enfin, le logement influence le développement social de l’individu et sa santé mentale.

Part du parc privé potentiellement indigne suroccupé
dans les départements franciliens (en %)

Source : Insee RP 2019, DRIHL, Agence nationale de l’habitat.

Des publics aux pathologies spécifiques

Selon la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), au 1er septembre 2023, il y avait 20,8 % de personnes en affection de longue durée dans le département contre 17,1 % dans la métropole du Grand Paris.

La surmortalité observée dans le département lors de la crise sanitaire a mis en lumière les pathologies spécifiques dont souffrent les habitants de Seine-Saint-Denis : la proportion de personnes obèses y était de 16 % en novembre 2020 contre 14 % en Île-de-France ([98]). Parmi ces personnes, on compte de nombreux jeunes, et surtout de nombreux garçons : 22 % des garçons de 17 ans vivant en Seine-Saint-Denis sont en surcharge pondérale contre 12,7 % des filles. Cette différence entre les filles et les garçons s’observe dans les autres départements franciliens, comme le montre le graphique ci-dessous.

Surcharge pondérale chez les jeunes de 17 ans dans les départements
d’Île-de-France (en %)

Source : Escapad 2017, OFDT 2017.

Quant au taux de personnes atteintes de diabète de type 2, il est de 6,98 % en Seine-Saint-Denis contre 5,39 % en Île-de-France ([99]), alors même que la population séquano-dionysienne est plus jeune. La prévalence du diabète de type 2 varie fortement selon des critères socio-économiques et territoriaux : la morbidité est deux fois plus élevée dans l’établissement public territorial Plaine Commune qu’à Paris ou dans la Haute vallée de Chevreuse ([100]).

Enfin, s’agissant des cancers, on observe dans le département un contraste entre une incidence plutôt favorable et une mortalité plutôt défavorable, comme l’illustre le schéma ci-dessous. Cette situation met en lumière l’influence des déterminants de santé sur l’apparition de certaines maladies et sur la mortalité associée à des comorbidités (surpoids, diabète), très présentes en Seine-Saint-Denis. Ce contraste peut aussi s’expliquer par un retard au diagnostic et par des difficultés d’accès au système de soins. D’après la CPAM, au 1er septembre 2023, le taux de dépistage du cancer du sein est de 46,4 % en Seine-Saint-Denis contre 52,6 % en petite couronne. Pour le dépistage du cancer colo‑rectoral, le taux est de 18,4 % dans le 93 contre 20,8 % en petite couronne.

Taux d’incidence et de mortalité par cancer en Île-de-France
et ses départements chez les femmes et les hommes

cid:18ba4ce5fdbed7548511

Source : Santé publique France, 2019, exploitation Observation régional de santé Île-de-France, 2023.

Une espérance de vie inférieure à la moyenne régionale

En 2021 ([101]), l’espérance de vie des hommes à la naissance était de 78,2 ans en Seine-Saint-Denis contre 81,6 ans à Paris, 80,7 ans en Île-de-France et 79,4 ans au niveau national. Pour les femmes, ce chiffre était de 84,2 ans en Seine‑Saint-Denis contre 86,8 ans à Paris, 86 ans en Île-de-France et 85,5 ans au niveau national. L’espérance de vie est donc plus faible en Seine-Saint-Denis qu’à Paris, en Île-de-France et au niveau national, quel que soit le sexe.

Aux inégalités d’espérance de vie s’ajoutent les inégalités d’espérance de vie sans incapacité : à 60 ans, les femmes vivant en Seine-Saint-Denis peuvent espérer vivre 56,4 % de leur espérance de vie sans incapacité contre 62,4 % à Paris et 55,9 % en moyenne nationale. Pour les hommes, ces chiffres sont de 57,8 % en Seine-Saint-Denis contre 67,6 % à Paris et 62,7 % dans la France entière.

Des besoins accrus en équipements médico-sociaux pour les personnes handicapées

La crise de l’offre dans le département, déjà sous-équipé, pourrait s’accentuer avec la fin des départs en Belgique pour les adultes en situation de handicap. En janvier 2021, lors de la réunion de la commission mixte paritaire en application de l’accord cadre franco-wallon de 2011 relatif à l’accueil des personnes en situation de handicap en Belgique, un moratoire sur la capacité d’accueil des adultes handicapés français en Belgique a été annoncé.

Avec près de 42% des personnes accueillies en Belgique ([102]), l’Île-de-France était la première bénéficiaire des conventions. 23 % des enfants accueillis en Belgique étaient ainsi originaires d’Île-de-France. Au total, environ 7 500 adultes et 1 500 enfants français atteints d’un handicap étaient jusqu’alors hébergés dans des établissements spécialisés en Belgique. Le nombre de personnes adultes sans solution risque d’augmenter considérablement suite à l’impossibilité de les adresser vers des établissements belges depuis février 2023.

UNE ÉCOLE EN CRISE QUI PEINE À TENIR LA PROMESSE RÉPUBLICAINE

Dans le premier degré public en Seine-Saint-Denis, l’éducation nationale a accueilli à la rentrée scolaire 2022-2023 186 344 élèves et 185 782 élèves à la rentrée scolaire 2023-2024, soit 562 élèves de moins. La part de l’enseignement privé y est plus faible qu’au niveau national et le département enregistre une baisse de sa démographie scolaire ([103]) – même si la tendance est moins marquée dans le 93 qu’au niveau national : entre 2017 et 2022, les effectifs séquano-dionysiens ont baissé de 2,3 % contre 4,8 % au niveau national.

Dans le second degré, on compte un peu moins de 139 000 élèves : les effectifs augmentent de 0,5 à 0,7 % alors qu’ils diminuent au niveau national. Le tableau ci-dessous présente l’évolution des effectifs scolarisés dans les écoles primaires et les établissements publics secondaires du département.

Évolution des effectifs scolarisés dans les écoles primaires et les établissements publics de l’enseignement secondaire en Seine-Saint-Denis

	2020-2021	2021-2022	2022-2023	2023-2024
Maternelle	75 146	73 473	72 850	72 050
Élémentaire	115 025	112 877	112 308	112 571
Classes spéciales	1 020	1 147	1 186	1161
Total 1er degré	191 191	187 497	186 344	185 782
Collèges	77 216	76 506	76 851	77057
SEGPA	1 896	2 017	2 011	1929
Total collèges	79 112	78 523	78 862	78 986
Voie gén. et techno	35 337	36 597	37 056	37 434
Voie pro	17 127	17 187	17 418	18 061
Total lycées	52 464	53 784	54 474	55 495

Source : Académie de Créteil.

Les enfants de Seine-Saint-Denis ont d’importantes difficultés scolaires – en particulier en compréhension orale et dans la résolution de problèmes mathématiques (1) – corrélées à la situation de leurs parents (2).

Qu’il s’agisse de connaître le nom des lettres et le son qu’elles produisent ou d’écrire des nombres entiers, le niveau des élèves de CP de Seine-Saint-Denis est moins bon que dans le reste de la France métropolitaine. Néanmoins, tout faible qu’il soit, il reste assez proche du niveau moyen, comme l’illustrent les graphiques ci‑dessous ([104]).

« Connaître le nom des lettres et le son qu’elles produisent » (CP)

PCT : pourcentage ; IPS : indice de position sociale.

« Connaître le nom des lettres et le son qu’elles produisent » (CP)

« Écrire des nombres entiers » (CP)

Source : direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance

En revanche, le ministère de l’éducation nationale observe en Seine-Saint-Denis un décrochage des élèves de CP dans des compétences complexes telles que la maîtrise du vocabulaire ou la résolution de problèmes mathématiques qui supposent une bonne maîtrise de la langue.

« Comprendre des mots à l’oral » (CP)

Source : ibid.

On observe le même décrochage pour la résolution de problèmes mathématiques :

« Résoudre des problèmes » (CP)

Source : ibid.

Comme au niveau national, on constate aussi un important décalage entre filles et garçons en résolution de problèmes mathématiques.

Dès l’entrée en classe de petite section de maternelle, à trois ans, le problème de vocabulaire observé au CP est déjà perceptible. Or, plus tôt la difficulté est décelée, plus elle est facile à corriger.

Des difficultés similaires en CE1

En CE1, on observe les mêmes tendances : un niveau comparable à la moyenne en lecture et en écriture mais un important décalage en compréhension orale et en résolution de problèmes mathématiques. En matière de compréhension orale, en CE1, comme en CP, le niveau des filles est meilleur que celui des garçons, en Seine-Saint-Denis comme en France métropolitaine. L’écart entre filles et garçons est en revanche beaucoup moins marqué en lecture – au niveau national comme dans le département de Seine-Saint-Denis.

En 6e, les élèves de Seine-Saint-Denis sont les moins bien classés de France métropolitaine, notamment en mathématiques

Au collège, on observe que les élèves de Seine-Saint-Denis – représentés en rouge ci-dessous – sont les moins bien classés de France métropolitaine, en français comme en mathématiques.

Si l’on observe un certain rattrapage en « fluence », le décrochage se confirme en résolution de problèmes :

Source : direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance

Les schémas ci-dessous présentent en rouge le classement, aux épreuves de français et de mathématiques, des collèges de Seine-Saint-Denis au diplôme national du brevet, en fonction de l’indice de position sociale des établissements :

d. À indice de position sociale équivalent, l’indice de valeur ajoutée des collèges fait apparaître de nets écarts entre les élèves scolarisés dans le secteur privé et en REP+

Construit par la DEPP ([105]) sur le même modèle que l’indice de valeur ajoutée des lycées (IVAL), l’indice de valeur ajoutée des collèges (IVAC) a pour objectif d’évaluer la contribution des collèges à la réussite des élèves en allant au-delà des seuls résultats « bruts » aux examens ([106]). Les indicateurs en valeur ajoutée consistent à confronter les résultats de chaque collège à ceux attendus, compte tenu du profil des élèves scolarisés.

Le schéma ci-dessous illustre où se situent les indices de valeur ajoutée des collèges de Seine-Saint-Denis par rapport à la moyenne nationale.

L’indice de valeur ajoutée des collèges de Seine-Saint-Denis en 2022

Source : DEPP.

Comme l’a expliqué la DEPP aux rapporteurs, à indice de position sociale équivalent, selon le secteur ou le collège où ils entrent, les collégiens n’ont pas du tout le même niveau scolaire : les élèves appartenant aux groupes les plus défavorisés inscrits dans le secteur privé ont de bien meilleurs résultats scolaires que le même profil social qui rentre en REP+ ([107]).

e. Un taux de jeunes de 16 à 25 ans non diplômés qui régresse et tend vers la moyenne nationale

Selon les informations transmises par la DEPP, la part des jeunes de 16 à 25 ans sans diplôme ou possédant au mieux le diplôme national du brevet, et n’étant pas inscrits dans un établissement d’enseignement tend à régresser en Seine‑Saint‑Denis, étant passée de 15,4 % à 10,8 % entre 2007 et 2019.

Part des jeunes âgés de 16 à 25 ans peu ou pas diplômés (en %)

	2007	2014	2019
Seine-Saint-Denis	15,4	13,9	10,8
Académie de Créteil	12,6	11,0	8,7
France métropolitaine	10,7	9,5	8,2

Source : Insee, recensement de population, calculs DEPP.

La baisse de 3 %, entre 2014 et 2019, de la part des jeunes âgés de 16 à 25 ans possédant au plus le diplôme national du brevet dans le département de Seine-Saint-Denis est plus importante que dans l’académie de Créteil (- 2,3 %) et que celle enregistrée en France métropolitaine (- 1,3 %).

La Seine-Saint-Denis se caractérise par la surreprésentation de la part de la population de 0 à 17 ans dont les deux parents ont un niveau inférieur au bac ou aucun diplôme ; un taux de pauvreté des familles deux fois plus élevé que la moyenne nationale, le taux de logements surpeuplés le plus élevé de France métropolitaine ; un niveau de vie médian des couples avec enfants de 17 000 euros, comme à La Réunion.

L’indice de position sociale des collèges de Seine-Saint-Denis permet de mieux appréhender la situation socio-économique des parents d’élèves du département.

L’indice de position sociale, un outil statistique de la direction de l’évaluation,
de la prospective et de la performance

L’indice de position sociale (IPS) d’un collège est un indicateur qui résume les conditions socio-économiques et culturelles des familles des élèves qu’il accueille. Il permet de rendre compte des disparités sociales existantes entre collèges et en leur sein.

L’indice est élaboré en déterminant des valeurs de référence pour chaque profession et catégorie sociale des parents, ou pour chaque couple de professions et catégories sociales (père et mère). Ces valeurs de référence sont ensuite appliquées aux professions et catégories sociales disponibles dans chaque établissement scolaire, à partir de quoi est calculée leur moyenne dans ledit établissement. Les valeurs de référence de l’indice pour chaque profession et catégorie sociale, ou couple de professions et catégories sociales, sont déterminées grâce à l’analyse de données d’enquêtes statistiques (*).

L’indice de position sociale d’une profession et catégorie sociale donnée est ainsi voulu par le ministère de l’éducation nationale comme le résumé quantitatif de certains attributs socio-économiques et culturels favorables à la réussite scolaire, que l’on retrouve en moyenne pour cette profession et catégorie sociale.

(*) Les panels d’élèves de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’éducation nationale sont des dispositifs de suivi de cohortes composés de plusieurs milliers d’élèves représentatifs des élèves scolarisés en France. Ils permettent notamment, via des enquêtes auprès des familles des élèves, de recueillir des informations très précises sur les conditions socio-économiques et culturelles des familles des élèves, telles que les niveaux de diplômes, les conditions matérielles, les pratiques culturelles, etc. Ces caractéristiques sont synthétisées par profession et catégorie sociale au moyen d’une analyse factorielle.

À la rentrée 2022, l’IPS moyen des collégiens en France était de 105 : cette moyenne recèle cependant des écarts très importants puisque les 8 départements les plus défavorisés socialement ont un IPS moyen inférieur à 95 tandis que 12 départements ont, quant à eux, un IPS moyen supérieur à 110. En dehors des départements ultramarins ([108]), les collèges de Seine-Saint-Denis ont l’indice de position sociale (92) le plus faible de France, juste devant l’Aisne, les Ardennes, la Haute-Marne et le Pas-de-Calais qui ont un IPS compris entre 92 et 95. À l’inverse, les départements les plus favorisés sont situés à Paris (126), au sud-ouest de l’Île-de-France (Hauts-de-Seine : 124 et Yvelines : 122), dans les Alpes (Isère, Savoie et Haute-Savoie) et dans les départements des grandes métropoles (Toulouse, Nantes, Rennes, Bordeaux, Lyon). Ces disparités géographiques de l’IPS des collégiens reflètent les différences de contexte économique et social des départements. Les départements dont l’IPS moyen est le plus élevé sont également ceux ayant le plus fort revenu médian.

En outre, l’indice de position sociale des collèges privés sous contrat de Seine-Saint-Denis est similaire à celui des établissements privés du reste de la France. C’est donc entre les établissements publics hors éducation prioritaire que l’écart se forme ([109]).

Indice de position sociale des collégiens en 2022

Indice de position sociale des collégiens ([110]) en 2022	Métropole et DROM	Académie de Créteil	Seine-Saint-Denis
Public hors éducation prioritaire	106,0	106,7	97,7
REP	85,3	85,2	83,8
REP+	74,4	77,5	77,6
Total Public	100,9	98,3	88,0
Privé sous contrat	121,1	127,1	119,7
Total public + privé sous contrat	105,3	102,2	92,2

Source : direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance.

De fortes inégalités entre établissements de Seine-Saint-Denis

Ce n’est pas l’accueil d’élèves défavorisés qui caractérise les établissements de REP et de REP+ mais le fait qu’ils n’accueillent presqu’uniquement que ce type d’élèves. Ainsi, tant les établissements de REP+ que les établissements privés sous contrat se caractérisent par une forte homogénéité sociale : les premiers n’accueillant quasiment que des élèves défavorisés tandis que les seconds accueillent essentiellement des élèves favorisés.

III. UN ÉTAT QUI SE VEUT « PLUS FORT » MAIS QUI ÉCHOUE À ATTIRER ET À FIDÉLISER LES AGENTS PUBLICS

À la suite du rapport d’information publié par François Cornut-Gentille et Rodrigue Kokouendo le 31 mai 2018, le Premier ministre Édouard Philippe a chargé le préfet de Seine-Saint-Denis de constituer cinq groupes de travail composés d’acteurs locaux et d’élus afin d’élaborer des mesures s’appuyant sur les constats de ce rapport. Le 31 octobre 2019, le Premier ministre a présenté le plan « L’État plus fort en Seine-Saint-Denis » comportant 23 mesures relatives à l’attractivité, la sécurité, l’éducation, la santé et la justice. Plusieurs de ces mesures visent à améliorer les infrastructures d’accueil des services publics dans les champs de la sécurité, de la justice, de la santé et – dans une moindre mesure – de l’éducation (A). Au-delà de ces efforts portant sur le bâti, les rapporteurs, tout comme les auteurs du rapport d’information dont ils assurent le suivi, dressent un bilan mitigé des politiques prioritaires menées en Seine-Saint-Denis (B). De fait, en dépit des efforts et de la bonne volonté affichée par les gouvernements successifs, les ressources humaines des services publics demeurent instables en Seine-Saint-Denis, notamment en raison du manque d’attractivité du département (C).

A. UN EFFORT CONSÉQUENT EN FAVEUR DES INFRASTRUCTURES DES SERVICES PUBLICS

Parmi la vingtaine de mesures du plan gouvernemental, sont notamment prévus des investissements dans les infrastructures des services publics du département. Le plan « L’État plus fort » a ainsi servi d’accélérateur à plusieurs projets immobiliers au profit de la sécurité publique, de la justice, de l’éducation et de la santé (1). Cependant, certains projets d’infrastructure ont pris un retard important (2) et des incertitudes pèsent sur le projet hospitalo-universitaire Grand Paris Nord (3). Les rapporteurs saluent par ailleurs un soutien bienvenu à l’investissement dans les établissements de santé et médico-sociaux mais notent que certaines avancées en la matière sont peu documentées (4). Après Paris, la Seine-Saint-Denis est le département de France le moins doté en équipements sportifs, en particulier à l’école, mais les jeux olympiques et plusieurs plans d’équipement devraient quelque peu améliorer la situation (5). Enfin, dans un contexte national de dématérialisation des procédures, certaines administrations s’efforcent de maintenir un maillage de points d’accueil du public et recourent à des démarches d’« aller vers », ce qui n’empêche certaines dérives telles que le trafic de rendez-vous administratifs (6).

1. Le plan « État plus fort » : un accélérateur pour plusieurs projets

a. L’installation de la sous-préfecture de Saint-Denis dans d’anciens locaux de la Banque de France : un site opérationnel depuis septembre 2023

Parmi les mesures du plan « État plus fort », était prévu le relogement, d’ici à 2022, de la sous-préfecture de Saint-Denis dans d’anciens locaux de la Banque de France acquis par le ministère de l’intérieur en décembre 2019. Les travaux d’aménagement des locaux de l’ancien bâtiment de la Banque de France ayant été engagés en juin 2021, le site est opérationnel depuis le mois de septembre 2023 et accueille 75 agents de la sous-préfecture dont 9 délégués du préfet.

Selon les informations transmises par la préfecture de Seine-Saint-Denis, le chantier a pris du retard en raison d’une pollution au plomb ([111]) ayant entraîné un surcoût de 1,473 million d’euros. Des travaux complémentaires liés à des aléas de chantier ont alourdi l’enveloppe du projet de 494 187 euros. Le report de la livraison des locaux a entraîné la prolongation des baux de la préfecture et du logement du sous-préfet pour un montant de 144 538 euros. Au total, le coût du projet est passé de 12,57 millions d’euros prévus en 2019 – dont 7 millions de travaux – à 14,73 millions d’euros – dont 8,4 millions d’euros de travaux ([112]).

b. La nette amélioration du taux d’équipements médicaux lourds soumis à autorisation

Afin d’améliorer le taux d’équipements lourds soumis à autorisation du territoire, le plan « État plus fort » prévoyait l’installation d’équipements supplémentaires dans l’ensemble du réseau hospitalier séquano-dionysien d’ici à 2021. Dès le printemps 2021, les autorisations pour le déploiement de six IRM, de trois scanners, d’un Tepscan ([113]) et d’un plateau d’imagerie médicale mutualisé ont été accordées. Depuis, les autorisations pour le déploiement de treize IRM et de neuf scanners ont été délivrées. Au total, le département est désormais équipé de 102 équipements médicaux lourds dans 22 communes. Par ailleurs, depuis juin 2023, toute structure disposant déjà d’une implantation d’équipements médicaux lourds peut en acquérir un nouveau sans avoir à demander une nouvelle autorisation à l’agence régionale de santé (ARS) francilienne.

c. L’abondement à la dotation de soutien à l’investissement local

Dans le cadre du plan « État plus fort », il était également prévu d’allouer, pendant 10 ans, 2 millions d’euros par an supplémentaires à l’immobilier scolaire en augmentant la dotation de soutien à l’investissement local ([114]). Au total, les collectivités locales bénéficieront donc de 20 millions d’euros supplémentaires de l’État dans le cadre des investissements immobiliers scolaires qu’elles effectuent. Cette mesure est appliquée depuis 2019 ([115]).

Selon les organisations représentatives des personnels enseignants entendues par les rapporteurs, cette dotation manque cruellement de visibilité au regard des montants en jeu. Pour mémoire, en matière d’investissement dans l’immobilier scolaire – domaine qui relève de la compétence des collectivités locales :

– le plan départemental « éco-collège » 2021-2030 vise, à hauteur d’1 milliard d’euros sur dix ans, la rénovation de 43 collèges, la construction de 8 nouveaux collèges et la création de 7 000 places ;

– le plan d’urgence régional de 5 milliards d’euros en faveur de la modernisation des lycées qui vise la création de 21 000 places supplémentaires.

d. La constitution de l’Institut de cancérologie multi-sites public-privé

Depuis 2018, le groupement de coopération sanitaire (GCS) de cancérologie de Seine-Saint-Denis est la structure de référence en matière d’offre de soins en cancérologie dans le département. En 2019, le Gouvernement a donc décidé, dans le cadre du plan « L’État plus fort », d’élargir cette coopération à l’ensemble des acteurs de santé impliqués dans la prise en charge des patients souffrant d’un cancer, y compris ceux du secteur privé. Le Gouvernement a également prévu l’institution d’un centre de recours local regroupant différentes consultations en oncologie.

En 2021, la signature de l’avenant à la convention de l’Institut départemental de cancérologie multi-sites du Nord-Est Parisien a associé aux établissements de santé publics fondateurs du GCS de cancérologie neuf établissements privés de Seine-Saint-Denis et l’association « Collaboration médicale pour les soins de proximité de qualité et la recherche en cancérologie 93 » (CM SPQR 93). L’un des objectifs de ce projet est d’éviter la « fuite » des patients séquano-dionysiens vers les hôpitaux parisiens.

e. La création de structures de soins psychiatriques au sein de l’établissement public de santé de Ville-Évrard

Afin de consolider la prise en charge non sectorisée des urgences psychiatriques dans le département, assurées par les services d’accueil des urgences de 5 établissements de santé publics du territoire, un centre renforcé d’urgence de psychiatrie a été créé à l’automne 2023 au sein du service des urgences psychiatriques de l’hôpital Delafontaine.

En outre, la Seine-Saint-Denis va bénéficier, à Neuilly-sur-Marne, de la création d’une unité de soins intensifs en psychiatrie composée de deux unités d’hospitalisation de 10 lits, de deux chambres d’isolement et d’une chambre médicalisée bariatrique ([116]), à destination des malades difficiles. Cette unité de soins intensifs psychiatriques a vocation à accueillir des patients dont la prise en charge est provisoirement contre-indiquée dans les unités d’hospitalisation de secteur. Il était prévu que les travaux de cette structure débutent au printemps 2023 pour une livraison à la fin de l’année 2024, mais le projet est provisoirement mis en suspens en attente d’un arbitrage sur le cadrage et le dimensionnement du projet.

Proposition : Mettre en application le projet de création d’une unité de soins intensifs en psychiatrie à Neuilly-sur-Marne.

2. Plusieurs projets d’infrastructures ont pris un retard important

a. Une rénovation des commissariats d’Aulnay-sous-Bois et d’Épinay-sur-Seine qui ne devrait s’achever qu’à la fin du second semestre 2025

Dans le cadre des investissements relatifs à la sécurité, les commissariats de police d’Aulnay-sous-Bois et d’Épinay-sur-Seine, qui accueillent respectivement 349 et 135 agents, devaient être rénovés d’ici à 2023. Les montants prévus pour la remise à niveau de ces infrastructures étaient de 16 millions d’euros à Aulnay-sous-Bois et de 14 millions d’euros à Épinay-sur-Seine.

L’évaluation du coût global de l’opération d’Aulnay-sous-Bois est désormais de 19,95 millions d’euros. Le lancement des travaux est prévu au deuxième trimestre 2024, la livraison technique au cours du second semestre 2025 et la mise en service au premier semestre 2026.

L’évaluation du coût global de l’opération d’Épinay-sur-Seine a également été revue à la hausse pour atteindre 15,5 millions d’euros. Le lancement des travaux doit avoir lieu au second trimestre 2024 pour une livraison technique au second semestre 2025 et une mise en service au premier trimestre 2026.

b. Un retard de deux ans des travaux d’extension du tribunal de Bobigny

Mené par l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) ([117]), le projet d’extension du tribunal judiciaire de Bobigny porte sur 13 000 m2 supplémentaires pour un budget de 120,35 millions d’euros : il s’agit du plus important projet pour les services judiciaires depuis la construction du tribunal judiciaire de Paris dans le 17e arrondissement de la capitale. L’avis d’appel à la concurrence pour le marché de maîtrise d’œuvre ayant été lancé en avril 2021, les candidats ont été sélectionnés en octobre 2021 et le projet architectural, en janvier 2023. Cependant, alors que le démarrage des travaux était initialement prévu début 2024 pour une livraison fin 2025 et une ouverture dans le courant du premier semestre 2026, les travaux seront finalement réalisés à partir de 2025. La livraison, retardée, est prévue à la fin de l’année 2027. Parallèlement, des travaux de rénovation électrique d’envergure sont conduits au sein de la juridiction de Bobigny depuis trois ans, ayant conduit à l’installation temporaire de 130 magistrats et fonctionnaires en dehors du site historique, dans de nouveaux locaux modernes. Enfin, d’autres travaux sont prévus en 2024-2025 : le réaménagement de trois boxes de détenus, la mise en accessibilité aux personnes handicapées de plusieurs salles d’audiences et des sanitaires, la remise à niveau du système de sécurité incendie du site historique et l’installation de rayonnages coulissants dans le service des pièces à conviction.

Les rapporteurs notent qu’au-delà de ces travaux de rénovation, l’amélioration des conditions de travail est un véritable défi au sein du tribunal et un enjeu quotidien majeur pour les quelque 750 personnes qui y travaillent comme pour les justiciables qui s’y rendent.

3. Des incertitudes et des craintes pèsent sur le projet hospitalo-universitaire Grand Paris Nord

Représentant un investissement d’1,3 milliard d’euros, le projet hospitalo-universitaire Grand Paris Nord a pour objectif de regrouper, d’ici à 2028 au sein du futur CHU de Saint-Ouen, les activités des hôpitaux Bichat (Paris 18e) et Beaujon (Clichy-la-Garenne), ainsi qu’une structure universitaire réunissant les activités de recherche et de formation en médecine de l’université Paris Cité.

Signé en mars 2022 par le préfet de Seine-Saint-Denis, l’arrêté de déclaration d’utilité publique (DUP) du projet a été annulé par le tribunal administratif de Montreuil en juillet 2023 alors que les travaux de démolition sur le chantier à Saint-Ouen avaient commencé en juin 2023 : le tribunal administratif estime en effet que ce projet conduirait à diminuer le nombre de lits d’hospitalisation de 1 131 à 941, le nombre de places en ambulatoire, de 207 à 173 et le nombre de naissances pouvant être accueillies, de 3 238 à 2 000. Les rapporteurs s’inquiètent d’une opération qui risque in fine de faire baisser l’offre hospitalière et les capacités de la maternité.

Cependant, le 24 octobre 2023, la cour administrative d’appel de Paris a rendu un arrêt reconnaissant « le caractère d’utilité publique » du futur hôpital. Elle considère que « s’il s’avérait nécessaire de compléter les capacités hospitalières ainsi offertes, au regard de l’évolution des besoins de la population, l’intérêt du projet en serait certes diminué, mais pas au point de lui faire perdre son caractère d’utilité publique ». Il reste que la cour d’appel confirme l’existence d’un vice de procédure en raison de l’absence d’un « élément important d’appréciation de l’intérêt socioéconomique du projet » dans le dossier de l’enquête public permettant de recueillir les observations de la population. L’État a six mois pour réaliser une nouvelle enquête publique.

4. Un soutien à l’investissement dans les établissements de santé et médico-sociaux attendu mais aux contours flous

a. Les projets réalisés de restructuration du site du groupement hospitalier intercommunal Le Raincy-Montfermeil et du centre hospitalier universitaire Avicenne-Bobigny et de modernisation de l’établissement public de santé de Ville-Évrard

La restructuration du site du groupement hospitalier intercommunal Le Raincy-Montfermeil vise à sa reconstruction sur un site voisin, Les Ormes, et à la construction d’un nouveau bâtiment d’environ 53 000 m² – composé de 394 à 438 lits et places de médecine, chirurgie et obstétrique et de soins prolongés complexes – dont l’ouverture est prévue en 2030. Le 3 mars 2022, le Premier ministre annonçait qu’une enveloppe nationale de 100 millions d’euros serait dédiée à la reconstruction de cet établissement. Les travaux relatifs au dimensionnement du niveau d’aide porté par l’agence régionale de santé au projet de transformation du groupement hospitalier de territoire Grand Paris Nord Est se poursuivent mais les montants devraient atteindre plusieurs centaines de millions d’euros dans les prochaines années.

Le plan prévoit aussi la construction d’un pôle mère-enfant à l’hôpital Avicenne et la modernisation de l’hôpital Jean Verdier. Le but est de transférer le pôle mère-enfant du centre hospitalo-universitaire Jean Verdier de Bondy vers le site de l’hôpital Avicenne à Bobigny. Après une phase d’étude d’octobre 2022 à mai 2023, les travaux ont débuté en juin 2023 pour une ouverture en 2025. Le bâtiment accueillera le service des urgences pédiatriques et gynéco-obstétriques, une maternité de niveau 2B pour 3 000 naissances, les services de gynécologie, néonatologie, de médecine de la reproduction et de pédiatrie. Le centre hospitalo‑universitaire Jean Verdier deviendra un site universitaire de proximité, dans une logique de décloisonnement ville-hôpital.

Enfin le projet de reconstruction de l’établissement public de santé Ville‑Évrard est une opération qui prévoit la transformation de 4 sites d’hospitalisation adultes et d’un site de pédopsychiatrie, pour un montant de 170 millions d’euros. Une aide financière de 81,7 millions d’euros sera apportée dans le cadre de la stratégie d’investissement en santé « Ségur en Île-de-France ». La livraison du projet est prévue en 2026.

b. La modernisation du service des urgences des établissements de Montfermeil, d’Aulnay-sous-Bois et de Montreuil

Le plan gouvernemental « L’État plus fort en Seine-Saint-Denis » prévoyait aussi la modernisation des urgences des hôpitaux de Montreuil, de Montfermeil et d’Aulnay-sous-Bois d’ici à 2024. Les rapporteurs n’ayant reçu que très peu d’éléments d’information à ce sujet de la part des services de la préfecture, ils se contenteront d’indiquer que la modernisation des services d’urgences des centres hospitaliers d’Aulnay-sous-Bois et de Montreuil est finalisée pour un montant de 20 millions d’euros. Ceux-ci sont respectivement entrés en activité en avril 2022 et janvier 2023. Aucune information n’a été fournie concernant Montfermeil.

5. Le département de France, après Paris, le moins doté en équipements sportifs

a. Un département sous-doté dans une région également sous-dotée

Après Paris, la Seine-Saint-Denis est le département de France le moins doté en équipements sportifs avec 15,8 équipements pour 10 000 habitants ([118]). Le département manque notamment de bassins de baignade : il compte 34 équipements aquatiques pour 40 communes, soit 0,0034 piscine pour 10 000 habitants. En outre, le parc aquatique est vétuste : la moitié des équipements a été construite avant 1976 et la majorité n’a pas bénéficié de gros travaux de rénovation.

En milieu scolaire, le constat est semblable. Sans évoquer le cas parisien dont les caractéristiques sont spécifiques ([119]), la Seine-Saint-Denis, assez proche à cet égard du Val-de-Marne, est le département d’Île-de-France où le nombre d’infrastructures sportives en milieu scolaire est le plus faible. Comme l’indique le tableau ci-dessous, pour 10 000 habitants, la Seine-Saint-Denis compte 10,3 équipements en milieu scolaire, pour une moyenne francilienne de 12,4.

Nombre d’infrastructures sportives en milieu scolaire
pour 10 000 habitants à Paris et en Seine-Saint-Denis

	Paris	Seine-Saint-Denis
Nombre d’infrastructures sportives	1 426	1 703
Nombre d’habitants	2 145 906	1 655 422
Nombre d’infrastructures sportives pour 10 000 habitants	6,6	10,3

Source : ministère des sports et des jeux olympiques et paralympiques.

Cependant, c’est l’Île-de-France dans son ensemble qui pâtit du manque d’équipements en milieu scolaire. En France métropolitaine, région parisienne exclue, on trouve en moyenne 25,4 équipements en milieu scolaire pour 10 000 habitants. C’est pourquoi le ministère de l’éducation nationale considère que cette carence doit être pensée non seulement dans un cadre plus global de développement du sport mais aussi dans un cadre géographique plus large que celui de la Seine-Saint-Denis.

Dans ce contexte, l’Agence nationale du sport et le Comité d’organisation des jeux olympiques et paralympiques de 2024 ont conçu un dispositif global appelé « Plus de sport à l’école ». Dans cet esprit, les « 30 minutes par jour d’activité physique » ont été introduites à l’école afin d’optimiser les temps de pratique des élèves. Ce dispositif va de pair avec les priorités affichées du ministère chargé des sports, en faveur de l’« aisance aquatique » et de « savoir rouler à vélo ». À la rentrée scolaire 2023, ont été instituées deux heures hebdomadaires supplémentaires d’activité physique et sportive pour les collégiens afin de renforcer l’accès aux activités physiques et sportives pour les collégiens en étant initialement éloignés.

b. Plusieurs plans d’équipement sont en cours en Seine-Saint-Denis

L’héritage des jeux olympiques

Dans le cadre des jeux olympiques, l’État, Solideo et le conseil départemental visent à faire en sorte que l’héritage des jeux permette au département de disposer du centre aquatique olympique ainsi que du Pôle de référence inclusif sport métropolitain (Prisme), tous deux construits pour l’événement sportif de 2024. En 2020, la préfecture a investi plus de 16 millions d’euros pour soutenir les projets de rénovation et de création d’équipements sportifs des communes. Le conseil départemental, quant à lui, finance un plan piscine qui intégrera le réemploi des trois bassins temporaires installés pour les jeux olympiques de 2024 : ces bassins seront réimplantés à Sevran, Montfermeil, Bagnolet, Pierrefitte-sur-Seine, l’un d’entre eux étant divisé en deux.

Outre l’héritage bâtimentaire, l’un des objectifs visés par le Gouvernement dans le cadre des jeux olympiques est de favoriser le développement puis la structuration sur le territoire de nouvelles disciplines, telles que le skate board ou le break dance. Le plan exceptionnel d’investissement dans les équipements sportifs vise à remettre à niveau des équipements d’apprentissage en complément des équipements construits pour les jeux olympiques, en ciblant notamment les équipements de proximité en accès libre et avec des conventions d’utilisation avec des associations sportives, le développement des bassins d’apprentissage de la natation, la rénovation énergétique et la modernisation des équipements sportifs structurants et, enfin, des projets d’aménagement des équipements sportifs scolaires afin d’ouvrir leur utilisation à la pratique sportive associative ou d’améliorer leur utilisation par les associations sportives, en dehors du temps scolaire.

Le plan 5 000

Enfin, deux volets gérés par l’Agence nationale du sport visent à créer des équipements de proximité : un volet national, pour les collectivités territoriales comme les régions et les départements, mais également les fédérations ; un volet régional et territorial pour les collectivités territoriales et les associations affiliées à des fédérations sportives. En 2023, la Seine-Saint-Denis est le seul département à bénéficier d’une convention de financement entre l’Agence nationale du sport et le conseil départemental sur le volet régional et territorial. Le dispositif garantit une enveloppe budgétaire ([120]) d’un montant total de 4,8 millions d’euros, intégralement attribuée en 2023 pour améliorer qualitativement et quantitativement les équipements de proximité du département. Le cadrage du projet prévoit prioritairement l’ouverture de nouveaux sites ([121]).

6. Les points d’accueil du public à l’épreuve de la dématérialisation des services publics

Après avoir évoqué les projets d’amélioration des infrastructures d’accueil du public, les rapporteurs souhaitent faire un point sur le maillage physique des services publics dans le département de Seine-Saint-Denis. Dans le cadre des travaux de la mission d’information, plusieurs directeurs départementaux, tels que le directeur départemental des finances publiques ou le directeur de la caisse d’allocations familiales ont souligné l’importance qu’ils accordaient au maintien d’un maillage physique de points d’accueil du public (a). D’autres, tels la directrice de la CPAM, ont mis en avant une démarche « d’aller vers » (b). Il n’en demeure pas moins que la dématérialisation entraîne des dérives en Seine-Saint-Denis, telles que le trafic de rendez-vous en préfecture (c).

a. Dans un contexte de dématérialisation des procédures, la direction départementale des finances publiques et la caisse d’allocations familiales ont fait le choix de maintenir un maillage de points d’accueil du public

Dans l’objectif de réaliser des gains d’efficience et de productivité, la dématérialisation consiste non seulement à numériser les documents « papier » de l’administration mais aussi à substituer à l’accueil physique dans des locaux administratifs la réalisation des démarches administratives en ligne par les internautes. Généralisé à l’ensemble du territoire et des administrations, ce processus soulève d’importantes difficultés en Seine-Saint-Denis où de nombreux usagers sont dans l’incapacité d’utiliser les outils numériques, ne serait-ce qu’à cause de la barrière linguistique, a fortiori à l’écrit : pour nombre d’administrés, se rendre au guichet pour échanger à l’oral avec un agent est la seule manière d’entrer en communication avec le service public, faute de maîtriser la langue française.

C’est pourquoi la direction départementale des finances publiques (DDFiP) comme la caisse d’allocations familiales (CAF) de Seine-Saint-Denis ont fait le choix de maintenir un réseau de points physiques d’accueil du public : aucun centre des finances publiques n’a été fermé depuis 2019 – grâce à la mobilisation des élus locaux et des parlementaires – et la CAF compte quant à elle cinq lieux d’accueil dans le département, le plus important étant à Saint-Denis, le siège historique de la caisse avant la départementalisation, et les autres à Rosny‑sous‑Bois, à Bobigny, à Noisy-le-Grand et à Aulnay-sous-Bois.

L’installation de nouveaux points de contact du réseau France Services et des points de paiement chez les buralistes relève de la même logique : le département compte ainsi 26 centres France Services dont 7 itinérants. Depuis juillet 2021, les usagers ont aussi la possibilité de régler chez les buralistes – par carte bleue ou en espèces jusqu’à 300 euros – certaines dépenses, comme la cantine scolaire, les centres aérés ou les amendes, ce qui fait bénéficier aux Séquano‑Dionysiens de 200 points de contact supplémentaires. Le directeur de la DDFiP du 93 a précisé aux rapporteurs que le temps d’accueil d’un usager était deux fois plus important dans le département qu’ailleurs en raison des difficultés de communication propres aux habitants de Seine-Saint-Denis.

En complément du maintien d’un maillage territorial, la DDFiP du 93 a adopté une stratégie multicanale, c’est-à-dire s’appuyant sur plusieurs canaux de communication : accueil physique, téléphonique et électronique. Durant la crise sanitaire, le développement des rendez-vous téléphoniques a ainsi permis à l’administration des finances publiques du département d’offrir aux usagers un accueil personnalisé et d’éviter les files d’attente générées par l’accueil en flux.

La CAF, qui compte cinq lieux d’accueil dans le département gère un flux de 8 000 à 10 000 visiteurs chaque semaine. Les allocataires étrangers du fichier CAF représentent un tiers du public. Ces personnes ne connaissent souvent pas leurs droits et ne maîtrisent pas les démarches, en plus de leur faible maîtrise de la langue. Cette situation oblige la CAF à garder un accueil physique important sans prise de rendez-vous, qui correspond aux besoins du département.

Enfin, si plusieurs centres d’accueil de la CPAM ont été fermés depuis quinze ans, la Seine-Saint-Denis conserve le deuxième réseau d’agences le plus dense de France après les Bouches-du-Rhône : elle compte 13 agences contre 11 à Paris, 10 dans les Hauts-de-Seine et 6 dans le Val-d’Oise.

Lors de leurs auditions, les rapporteurs ont noté que la fermeture des accueils physiques au profit de la prise de contact en ligne accentuait les difficultés d’accès au service public de nombreux usagers et amplifiait le non-recours. De même, l’absence de salle de réunion pour recevoir les délégations qui se présentent à la direction départementale des services de l’éducation nationale à Bobigny peut contribuer à la dégradation des relations avec l’institution. Plusieurs administrations ont mentionné la récurrence de situations où les usagers se rendent dans un service public pour évoquer des problèmes ayant trait à d’autres services.

b. Des acteurs tels que la caisse primaire d’assurance maladie ont adopté une démarche d’aller vers

Pendant la crise sanitaire et de manière expérimentale dans un premier temps, la CPAM de Seine-Saint-Denis, a adopté une démarche d’« aller vers », adaptée aux spécificités de la population. La caisse a ainsi eu recours aux appels téléphoniques après ciblage en s’appuyant sur ses bases de données ([122]) ou encore au déplacement des agents et professionnels de santé au plus près des habitants – par exemple, en positionnant un centre mobile au pied des tours d’habitation – afin d’optimiser les campagnes de vaccination, de dépistage et de prévention. Par ailleurs, sur les 1,7 million d’assurés de la CPAM de Seine-Saint-Denis, 1,2 million de comptes Ameli ont été ouverts ce qui représente 83 % de la population éligible, l’un des meilleurs taux en France d’après la caisse qui estime que la fracture numérique n’est pas massive. Cependant, contrairement aux autres départements, il y a moins d’équipement en ordinateurs dans le département et l’usage du smartphone y est majoritaire. De nombreux administrés n’ayant pas d’imprimante, la CPAM en a installé dans les locaux d’accueil du public. Enfin, de nombreux usagers présentant des difficultés de compréhension ou d’expression en langue française, la CPAM a également installé dans ses locaux des outils de traduction automatisée.

c. Les dérives de la dématérialisation : le trafic de rendez-vous en préfecture pour l’obtention de titres de séjour

Au titre de la réglementation applicable aux étrangers, la dématérialisation de la prise de rendez-vous en préfecture a favorisé le développement de pratiques illégales et la constitution d’un véritable marché noir, les rendez-vous étant cédés pour des montants allant jusqu’à plusieurs centaines d’euros. Le co‑rapporteur Stéphane Peu a ainsi dénoncé dans deux questions écrites, l’une publiée en 2019, l’autre en 2022 ([123]), les dysfonctionnements rencontrés depuis de nombreuses années par les usagers de la plateforme numérique mise à leur disposition par la préfecture de la Seine-Saint-Denis pour effectuer les démarches de régularisation administrative, de renouvellement de leur titre de séjour ou encore de demande de naturalisation. Le co-rapporteur juge une telle situation ubuesque. Selon lui, cette dernière confirme que le recours exclusif au numérique est une impasse à un accès normal des usagers au service public et à l’exercice effectif de leurs droits.

Proposition : Proscrire le recours exclusif à l’outil numérique comme moyen de communication entre les usagers et les administrations publiques et accompagner les usagers les plus en difficulté pour leur faciliter l’usage des outils numériques existants.

B. UN BILAN MITIGÉ DES POLITIQUES PRIORITAIRES

Dans leur rapport d’information du 31 mai 2018, les députés Cornut‑Gentille et Kokouendo proposaient (proposition n° 1) de « repenser l’élaboration des politiques prioritaires en privilégiant l’identification de territoires prioritaires d’action et non plus seulement de domaines prioritaires ». Si la politique d’éducation prioritaire a nettement évolué depuis lors avec le dédoublement des classes (cf. infra) et si le nombre de quartiers de reconquête républicaine a augmenté en Seine-Saint-Denis à la suite du plan « État plus fort », on ne peut pas dire que le zonage et le champ d’application des politiques prioritaires aient évolué. Le Gouvernement n’a pas fait le choix, suggéré par MM. Cornut-Gentille et Kokouendo, de revoir intégralement la logique des politiques prioritaires. Par ailleurs, les deux députés précités préconisaient (proposition n° 9) de « créer des comités locaux de pilotage des politiques qui réuniraient, chaque semaine, le préfet, les représentants des services déconcentrés, les représentants des administrations centrales et des représentants locaux ». Selon les informations fournies aux rapporteurs, des comités stratégiques sont régulièrement organisés, associant l’État et les instances locales sur des thématiques précises – telles que l’emploi, l’insertion ou le handicap, s’agissant du conseil départemental. Les rapporteurs estiment donc que la proposition n° 9 est partiellement satisfaite.

Cinq ans après le rapport d’information des députés précités, les rapporteurs dressent un état des lieux mitigé des politiques prioritaires menées en matière d’éducation (1) et de sécurité (2).

1. Une politique d’éducation prioritaire aux effets contrastés

Comme le rappellent nos collègues Roger Chudeau et Agnès Carel, auteurs d’un récent rapport d’information sur le sujet ([124]), l’éducation prioritaire est un renforcement des moyens alloués au service public de l’éducation dans un ensemble de territoires et d’établissements scolaires qui concentrent davantage de difficultés sociales. Elle vise à corriger l’inégalité par le renforcement sélectif de l’action éducative dans les zones et dans les milieux sociaux où le taux d’échec scolaire est le plus élevé. Il s’agit de réduire à moins de 10 % les écarts de résultats entre les élèves qui bénéficient de cette politique et le reste de la population scolaire dans la maîtrise des compétences de base en français et en mathématiques sans que les résultats globaux baissent. L’objectif est aussi que chaque élève acquière tous les savoirs et toutes les compétences du socle commun de connaissances, de compétences et de culture.

Ayant beaucoup évolué depuis sa création en 1981, la politique d’éducation prioritaire est désormais structurée selon deux catégories de dispositifs : les réseaux d’éducation prioritaire (REP) et les réseaux d’éducation prioritaire renforcée (REP+), correspondant à des niveaux croissants de difficultés scolaires et sociales. Chacun de ces réseaux comprend un collège et des écoles maternelles et élémentaires.

Si au niveau national, 20 % des élèves relèvent de l’éducation prioritaire, la Seine-Saint-Denis compte trois fois plus d’établissements en éducation prioritaire que la moyenne, avec 56 % des effectifs du 1er degré et 60 % des effectifs au collège. Le département est à cet égard dans une situation comparable à la Martinique, la Guyane et Mayotte. Il y a également une part plus importante d’élèves résidant dans des quartiers prioritaires de la ville en Seine‑Saint‑Denis qu’au niveau national.

L’une des principales mesures récemment instituées en réseau d’éducation prioritaire est le dédoublement des classes en grande section de maternelle, en CP et en CE1. En Seine-Saint-Denis, cette mesure a eu le mérite de permettre le maintien du nombre d’enseignants en dépit de la baisse du nombre d’élèves scolarisés dans le département. Au-delà de cette analyse quantitative, il est difficile d’évaluer l’efficacité de la mesure à ce stade, compte tenu de son caractère très récent (a). Le dispositif est complété par des mesures relevant de la politique de la ville et du cadre national (b). En début de CE1, on constate une réduction des écarts entre les élèves en réseau d’éducation prioritaire et les autres élèves (c). Au collège, en REP+, un écart se creuse en mathématiques entre la Seine-Saint-Denis et le reste du territoire national (d). Enfin, la toute petite enfance, avant trois ans, est un âge clef pour l’acquisition de la maîtrise du langage. Or, elle n’est pas encore prise en compte par l’éducation prioritaire (e).

a. Le dédoublement des classes en réseau d’éducation prioritaire a permis un maintien du nombre d’enseignants en Seine-Saint-Denis en dépit de la baisse du nombre d’élèves inscrits dans le département

L’un des principaux outils de l’éducation prioritaire réside dans l’augmentation du taux d’encadrement des élèves par les enseignants : après le dispositif « Plus de maîtres que de classes » institué en 2012, le dédoublement des classes de CP et de CE1 lancé en 2017 puis étendu aux classes de grande section de maternelle à partir de 2020 a « simultanément accru les moyens de la politique d’éducation prioritaire et conforté leur ciblage en faveur du premier degré », soulignent les auteurs du rapport d’information de juillet 2023 précité.

i. Un bilan quantitativement positif

En Seine-Saint-Denis ([125]), le dédoublement des classes, qui concerne 59 % des écoles du département, est effectif à 100 % en grande section de maternelle, en CP et en CE1 en REP et en REP+ ([126]) : c’est à ce jour le seul département de l’académie à être dans ce cas. Le dédoublement des classes de CP et de CE1 a été effectué entre 2017 et 2020, suivi du dédoublement des classes de grande section en REP+ jusqu’en 2022. Le dédoublement des classes de grande section en REP est quant à lui effectif depuis la rentrée scolaire de septembre 2023. Au total, il représente plus de 1 500 emplois d’enseignants supplémentaires dont 476 en maternelle et 1 029 au niveau élémentaire, soit un investissement de l’État de 110 millions d’euros par an.

Dédoubler des classes suppose que les bâtiments scolaires disposent de l’espace suffisant pour les accueillir, ce qui n’est pas toujours le cas. C’est pourquoi certains établissements ont été contraints de maintenir l’effectif complet de 24 élèves et de faire intervenir deux enseignants en « co-enseignement » : en Seine-Saint-Denis, le co-enseignement représente 17 % en CP, 19 % en CE1 et 35 % en grande section tandis qu’au niveau national, 14 % des classes au total se déroulent en co-enseignement au lieu d’être dédoublées.

À la rentrée de 2023, les taux d’encadrement sont les suivants dans les établissements de REP et REP+ en Seine-Saint-Denis :

– en grande section de maternelle et autres niveaux, 13 431 élèves bénéficient d’un taux moyen de 13,26 ;

– en grande section « simple niveau », 12 704 élèves ([127]) bénéficient d’un taux d’encadrement moyen de 13,22 ;

– en CP, CE1 et autres niveaux, 26 285 élèves bénéficient d’un taux d’encadrement moyen de 13,10 ;

– en simple niveau CP et CE1, 25 899 élèves bénéficient d’un taux d’encadrement moyen est de 13,08.

Le taux d’encadrement des autres niveaux en maternelle (22,17) et en élémentaire (21,83) reste stable : ainsi, les effectifs des classes dédoublées sont‑ils respectés sans pour autant charger les autres niveaux. Localement, des contraintes de locaux, entre autres, peuvent conduire à des effectifs supérieurs.

Dans leur rapport d’information du 31 mai 2018, les députés François Cornut-Gentille et Rodrigue Kokouendo proposaient (proposition n° 5) de « faire évoluer les critères de répartition des effectifs afin de tenir compte des spécificités de l’action scolaire, policière et judiciaire dans les territoires ». S’agissant de l’école, le dédoublement des classes peut être considéré comme une forme d’évolution des critères de répartition des effectifs visant à tenir compte des difficultés propres aux élèves en réseau d’éducation prioritaire.

ii. Un dispositif trop récemment mis en place pour être évalué à ce stade

Interrogé par les rapporteurs, le rectorat de Créteil estime que « la réduction des écarts de réussite entre l’éducation prioritaire et le hors éducation prioritaire aux évaluations de CP/CE1 peut être analysée comme une conséquence positive du dédoublement ». Quant à la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), elle a indiqué ne pas être en mesure d’évaluer l’efficacité du dispositif à ce stade, le dédoublement étant trop récent dans certains établissements. Directrice de ce service statistique de l’éducation nationale, Mme Fabienne Rosenwald a indiqué qu’avec le dédoublement en CP et CE1, les élèves de REP+ progressaient davantage que les élèves qui étaient dans d’autres secteurs mais qu’il était impossible de déterminer si cette évolution était pérenne. En outre, le confinement imposé pendant la crise sanitaire complique l’analyse.

b. Un dispositif complété par des mesures relevant de la politique de la ville et du cadre national

Si le dédoublement des classes – et plus globalement, l’élévation du taux d’encadrement – est la mesure éducative la plus importante en réseau d’éducation prioritaire, il est complété par une politique d’amélioration de l’attractivité des postes d’enseignant ([128]) et par un renforcement de l’accompagnement des élèves avec l’opération « devoirs faits », le « plan mercredi (