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Texte de la REPONSE :
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L'honorable parlementaire a raison de souligner le nombre eleve de circulaires emises chaque annee par les administrations. Dans son rapport general pour l'annee 1991, le Conseil d'Etat s'est efforce de mesurer l'evolution du flux annuel des circulaires dans quelques grands ministeres. Il a constate que, sur une dizaine d'annees, ce flux etait partout en augmentation. Il a notamment releve qu'au ministere de l'interieur, le volume total des circulaires a ete multiplie par 4,5 entre 1978 et 1988, passant de 63 a 287 - augmentation surement en grande partie imputable a la decentralisation -, qu'au ministere de l'education nationale, ce volume a cru de pres de 50 p. 100 entre 1980 et 1990, qu'au ministere du travail, si de 1978 a 1990 le nombre des circulaires n'a augmente que de 20 p. 100, leur taille moyenne a ete accrue de 250 p. 100 et qu'enfin, au ministere de l'economie, des finances et du budget, la reduction du nombre des instructions (passe de 847 en 1980 a 479 en 1990) s'est accompagnee d'un tel gonflement de chacune d'entre elles que le volume global a cru de 20 p. 100. Ce phenomene ne facilite pas la tache des responsables publics charges de les appliquer - notamment celle des prefets - et contribue au sentiment d'inaccessibilite et d'illisibilite des textes que peut legitimement eprouver le citoyen. Il convient d'ajouter que la profusion des circulaires peut etre aussi un element d'insecurite juridique, puisque en vertu des dispositions de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amelioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, et de celles de l'article 1er du decret no 83-1025 du 28 novembre 1983, concernant les relations entre l'administration et les usagers, tout citoyen est fonde a se prevaloir, a l'encontre de l'administration, des directives, instructions et circulaires comportant une interpretation du droit positif ou une description des procedures administratives. Dans beaucoup de cas, l'intervention de circulaires s'avere cependant legitime et necessaire. La circulaire constitue la voie normale par laquelle le Premier ministre et les ministres informent les fonctionnaires des orientations de la politique gouvernementale. Elle est tout aussi naturellement utilisee pour expliciter, a l'intention des agents publics, les conditions d'application des lois et reglements et, notamment, compte tenu de la complexite grandissante de notre reglementation, les modalites de leur articulation avec les textes deja en vigueur. Pour concilier ces exigences, des instructions de caractere permanent ont ete donnees aux differents departements ministeriels pour limiter le nombre de circulaires, ameliorer leurs conditions d'elaboration et leur lisibilite et faciliter leur acces au citoyen. Ces instructions sont contenues dans une circulaire du Premier ministre du 15 juin 1987 sur les circulaires ministerielles qui est toujours en vigueur. Elles ont ete recemment rappelees dans une circulaire du Premier ministre du 2 janvier 1993. Les plus importantes sont les suivantes. 1/Il ne peut y avoir matiere a circulaire que dans les cas suivants : expose d'une politique gouvernementale ; commentaire des lois et reglements ayant pour objet de preciser, par une exacte interpretation de leurs dispositions, les droits et obligations des personnes concernees, en vue d'assurer, sur l'ensemble du territoire de la Republique, une application aussi uniforme que possible du droit positif ; determination des regles de fonctionnement des services. 2/Une circulaire ne peut creer, pour les usagers, d'obligations qui ne resulteraient ni de la loi ni du reglement. 3/L'intervention d'une circulaire ne doit jamais etre regardee comme une condition necessaire a l'entree en vigueur d'une loi ou d'un reglement. 4/Une circulaire doit exprimer non la position des bureaux, mais la volonte du ministre. A cet effet, dans le cas ou le ministre ne signe pas personnellement une circulaire, seul un directeur ou, si l'importance d'une sous-direction le justifie, un sous-directeur d'administration centrale peut la signer. 5/Les circulaires, directives et instructions comportant une interpretation du droit positif ou une description de procedures administratives doivent etre publiees dans un bulletin officiel ayant une periodicite au moins trimestrielle. 6/Un soin particulier doit etre consacre a la redaction des circulaires. Pour s'assurer de leur bonne comprehension, il est recommande que chaque circulaire soit lue, avant signature, par un echantillon, meme reduit, de ses destinataires. 7/Toute circulaire doit faire explicitement reference aux circulaires qu'elle abroge, complete ou modifie. 8/ Il doit etre procede periodiquement a un recensement des circulaires en vigueur afin d'abroger celles qui ont perdu leur utilite.
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