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Texte de la QUESTION :
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M. Franck Marlin appelle l'attention de Mme le secrétaire d'Etat au tourisme sur la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992, portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, qui permet aux communes, dans son article 10-I, de créer des offices de tourisme (OTSI). Dans son article 10-II, la loi précise que la nature juridique de cet organisme ainsi que les modalités de son organisation sont déterminées par le conseil municipal. La Fédération nationale des offices de tourisme et syndicats d'initiative (FNOTSI), dans une brochure parue en 1993 (page 9), indique que « dans leur très grande majorité, les OTSI sont des associations de droit privé loi 1901 » et que « le caractère associatif des OTSI est différent du plus grand nombre des associations, puisqu'eux n'agissent pas seulement pour leurs membres mais pour le service public ». Les dispositions légales semblent donc autoriser sans ambiguïté les communes à confier les missions d'accueil et d'information des touristes à des associations de type loi de 1901, dans lesquelles des élus de la commune sont membres du conseil d'administration en position minoritaire. Malgré cela, il semble que certaines chambres régionales des comptes accusent un certain nombre d'élus membres d'OTSI de gestion de fait. Il lui demande donc de bien vouloir confirmer que la loi du 23 décembre 1992 a, en matière de tourisme, créé une exception à l'interdiction du démembrement du service public au bénéfice d'associations.
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Texte de la REPONSE :
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L'honorable parlementaire a bien voulu appeler l'attention sur la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, qui permet notamment aux communes de créer des offices de tourisme. La loi du 23 décembre 1992 a eu pour objectif de doter la France d'une organisation touristique rénovée reposant sur une définition claire et cohérente des compétences touristiques. Elle reconnaît que le tourisme est une compétence publique à part entière exercée de façon coordonnée par l'Etat et les collectivités territoriales. La loi pose le principe d'une concertation entre la commune, le département, la région ainsi que l'Etat et privilégie les procédures contractuelles pour permettre la coordination de leurs actions. Au plan communal, la loi a eu pour objet de reconnaître que l'organisation locale du tourisme entrait dans le champ des compétences de la commune ou du groupement de communes. C'est ainsi que l'organe délibérant de la commune ou de groupement de communes est compétent en matière de création et d'organisation des offices de tourisme, dans le cadre des dispositions fixées à l'article 10 de la loi. Le législateur a reconnu ainsi un pouvoir étendu aux collectivités locales quant au fonctionnement des offices de tourisme, puisqu'elles en déterminent la nature juridique, les modalités d'organisation et définissent les missions qui leur sont confiées. La commune peut avoir recours aux différents modes de gestion des services publics locaux : gestion publique avec la régie municipale ou l'établissement public à caractère industriel et commercial en ce qui concerne les stations classées, en application de l'article L. 2231-9 du code général des collectivités territoriales ; gestion déléguée avec la société d'économie mixte locale ou le statut associatif. L'organe délibérant de la commune ou du groupement de communes dispose ainsi d'un large pouvoir d'appréciation quant au mode de gestion de l'organisme local de tourisme. Pour des raisons pratiques, dans de nombreux cas, mais sans que cela ait un caractère exclusif, l'office de tourisme est organisé sous la forme d'une association créée dans le cadre des dispositions prévues par la loi du 1er juillet 1901 ; cette formule permet de déléguer la gestion de ce service public local à un organisme disposant de la personnalité morale, bénéficiant de modalités souples dans son fonctionnement et pouvant dans le cadre de ses instances, associer aisément les différents partenaires, professionnels, associations et organismes intéressés au développement touristique local. L'office de tourisme créé en application de la loi du 23 décembre 1992, sous forme associative, a toutefois pour obligation d'exercer, conformément aux dispositions arrêtées par l'organe délibérant de la commune ou du groupement de communes, les missions d'accueil, d'information des touristes et de promotion pour lesquelles il a été créé ou reconnu ; il agit dans le cadre des règles prévues par la loi précitée et de celles applicables en matière de service public local. C'est ainsi que la composition des instances de l'office de tourisme constitué sous la forme associative doit prévoir des représentants de la commune ou du groupement de communes, cette désignation étant assurée par l'organe délibérant de la collectivité locale concernée. L'office de tourisme est soumis à une obligation d'information puisqu'il doit, selon les dispositions de l'article 10-VI de la loi du 23 décembre 1992, soumettre annuellement un rapport financier au conseil municipal ou à l'organe délibérant du groupement de communes. Par ailleurs, si la liberté de subvention sous forme directe ou indirecte, telle les aides en personnels, en matériels ou en locaux, est naturellement reconnue à la collectivité, son exercice est soumis à certaines obligations dont l'inobservation peut être constitutive d'une situation de gestion de fait de fonds publics. Sont notamment irréguliers les versements de subventions dont l'objet serait fictif et utilisé à d'autres fins que celles prévues dans la décision d'attribution ou qui seraient destinés à effectuer des opérations irrégulières, illégales ou devant incomber directement à la collectivité locale. L'association doit également disposer d'une réelle autonomie pour la gestion de ses activités par rapport à la collectivité publique ayant attribué la subvention ; il importe à cet égard que la représentation de l'organe délibérant de la collectivité locale au sein de l'office de tourisme sous forme associative ne soit pas prépondérante, lui assurant ainsi un pouvoir de décision qui lui soit propre. Enfin, l'association doit être régulièrement habilitée à percevoir des recettes provenant de la gestion d'immeubles et de droits appartenant à la collectivité publique. L'office de tourisme, dans la mesure où il est subventionné par la collectivité publique, est soumis au contrôle des juridictions financières, les chambres régionales des comptes pouvant notamment effectuer la vérification des comptes des associations auxquelles les collectivités assurent un concours financier. Enfin, dans le cas où la mission de service public est déléguée, excluant les modes de gestion directe en régie ou le régime spécial de l'établissement public industriel et commercial prévu à l'article L. 2231-9 du code général des collectivités territoriales, la commune ou le groupement de communes doit appliquer les règles en matière de concession de service public et, notamment, celles concernant les procédures de publicité relatives aux conventions de délégation de service public, établies par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. La loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme a ainsi donné aux collectivités locales la faculté de créer et d'arrêter les modalités d'organisation des offices de tourisme dans le cadre d'un libre choix quant à la forme juridique à retenir pour la gestion de ce service public en charge des missions d'accueil, d'information des touristes et de promotion de la commune. L'exercice de cette compétence de création et d'organisation des offices de tourisme ne crée pas pour autant de régime juridique dérogatoire ; il doit ainsi s'exercer dans le strict respect des règles de comptabilité publique et du droit commun encadrant les services publics locaux.
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