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Texte de la QUESTION :
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M. Albert Facon appelle l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation sur les contraintes auxquelles doivent faire face les collectivités locales dans le recrutement d'un personnel qualifié, et ce tant au niveau de la rémunération que des modalités d'attribution des logements de fonction. En effet, force est de constater que l'instauration de grilles salariales trop basses eu égard aux exigences du travail demandé ne rendent pas attractives les places proposées, que ce soit par rapport au secteur privé ou à la fonction publique d'Etat. Qui plus est, les modalités d'attribution des logements communaux par nécessité absolue de service ou par utilité de service sont telles qu'elles ne permettent plus une libre administration par la collectivité, et ce en totale contradiction avec les impératifs de la décentralisation. Avec l'accroissement des transferts de responsabilités vers les collectivités territoriales, cette absence de marque de manoeuvre suffisante risque d'aboutir à un découragement général préjudiciable à l'intérêt commun. En conséquence, il lui demande quelles dispositions il entend prendre en faveur des fonctionnaires territoriaux afin d'assurer la juste parité qu'ils méritent.
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Texte de la REPONSE :
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Tant au plan indiciaire qu'indemnitaire, l'un des principes qui a guidé l'élaboration des textes régissant la fonction publique territoriale a été celui de la parité avec la fonction publique d'Etat. Ainsi, les grilles indiciaires des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale ont été établies par analogie avec les corps équivalents de l'Etat : ce principe a notamment prévalu dans le cadre du protocole d'accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations concernant la fonction publique territoriale. S'agissant du régime indemnitaire, l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dispose que « l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ». Le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application de l'article 88 précité prévoit que le régime indemnitaire des différents fonctionnaires territoriaux « ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes ». Le législateur ayant posé comme limite à l'appréciation des collectivités locales en matière indemnitaire les régimes indemnitaires applicables aux services de l'Etat, l'objet du décret du 6 septembre 1991 a été d'identifier des services de l'Etat, en considération d'une pluralité de critères, à commencer par celui des fonctions exercées, dont l'équivalence avec les fonctionnaires territoriaux permet de retenir leur régime indemnitaire comme référence. Dès lors que cette équivalence est expressément établie par le décret précité, lequel n'a pas été censuré par la juridiction administrative pour erreur manifeste d'appréciation, les textes réglementaires existant pour la fonction publique de l'Etat constituent le cadre commun à l'ensemble de collectivités locales à l'intérieur duquel celles-ci peuvent déterminer le contenu, les modalités et les taux du régime indemnitaire de leurs fonctionnaires. Ainsi, sont donc respectés d'une part le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires afin d'éviter des différences injustifiées entre fonctionnaires exerçant des fonctions équivalentes, entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale comme à l'intérieur de celle-ci, d'autre part l'autonomie de décision des collectivités locales en matière de gestion de leur personnel dans le cadre fixé par le législateur : celles-ci disposent de souplesse pour adapter individuellement le régime indemnitaire de leurs agents grâce notamment au mécanisme prévu par l'article 5 du décret, qui permet par la constitution d'une enveloppe complémentaire l'abondement des dotations individuelles. Pour ce qui concerne les avantages en nature pouvant être attribués aux titulaires de certains emplois fonctionnels des collectivités locales, l'article 79-II de la loi n° 95-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, a complété l'article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes, par l'alinéa suivant : « Pour l'application des dispositions précédentes, un logement de fonction et un véhicule peuvent être attribués par nécessité absolue de service aux agents occupant l'un des emplois fonctionnels d'un département ou d'une région ou de secrétaire général d'une commune ou de directeur d'un établissement public de coopération intercommunale mentionnés à l'article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Les frais de représentation inhérents à leurs fonctions sont fixés par délibération de l'organe délibérant ». Cet article, d'application immédiate, fixe de façon limitative, la liste des emplois fonctionnels de direction dans certaines catégories de collectivités locales, susceptibles de bénéficier des avantages en nature qu'il énumère. Néanmoins, cet article ne fait que compléter l'article 21 de la loi n° 90-1067 du 18 novembre 1990 déjà citée, qui constitue le fondement législatif de l'attribution, par les collectivités locales, de logements de fonction à leurs agents, soit à titre gratuit soit moyennant le paiement d'une redevance. L'attribution d'un logement de fonction à des agents non visés dans la loi du 12 juillet 1999 précitée demeure donc possible, sous le contrôle du juge, et dès lors que les contraintes liées à la nécessité absolue de service ou à l'utilité de service sont démontrées. L'application des nouvelles dispositions introduites par la loi du 12 juillet 1999 n'est pas sans contrepartie dans la mesure où elle doit s'articuler avec les principes régissant le régime indemnitaire et la parité avec la fonction publique d'Etat. Les textes fixant le régime indemnitaire prévoient en effet fréquemment que l'octroi d'un tel logement est exclusif de tout ou partie du régime indemnitaire. Il en est ainsi de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires concernant le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux. Le montant indemnitaire global versé aux fonctionnaires devra donc tenir compte de cette réfaction. D'une manière générale, au terme de la construction statutaire mise en place depuis une douzaine d'années pour la fonction publique territoriale et compte tenu des dispositions prévues en matière de régime indemnitaire et de rémunérations accessoires, c'est donc un ensemble complet de règles, comparables à celles applicables aux fonctionnaires de l'Etat, qui régit les conditions dans lesquelles les collectivités locales peuvent faire face à leurs besoins de recrutement de personnels qualifiés, selon la diversité de leur niveau hiérarchique.
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