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Texte de la QUESTION :
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M. Pascal Terrasse souhaite connaître le sentiment de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur les résultats effectifs produits par les allégements de charges sur l'économie et l'emploi. Une étude de l'Acoss, publiée au mois de septembre, révèle que les exonérations de charges patronales ont augmenté de 64 % depuis 1999. Si certains de ces allégements ont été consentis dans le cadre de la mise en place des 35 heures, dont l'effet bénéfique sur l'emploi entre 1998 et 2001 n'est contesté que par les tenants d'une politique économique dérégulée, les baisses de charges engagées après 2001 n'ont fait l'objet d'aucune contrepartie en terme d'emploi de la part des entreprises. La faible dynamique du marché de l'emploi dans un contexte économique exsangue n'exonère pas les entreprises de tout engagement et il serait certainement souhaitable qu'une évaluation précise des résultats effectifs produits par ces baisses de cotisations sur l'emploi soit conduite. Aussi il souhaiterait connaître les intentions du Gouvernement en la matière, étant entendu que, dans le cadre budgétaire particulièrement tendu que la France connaît actuellement, tout abandon de recette de la part de l'État se doit d'être justifié. - Question transmise à M. le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.
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Texte de la REPONSE :
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L'honorable parlementaire s'inquiète des résultats effectifs produits sur l'économie et l'emploi des allégements de cotisations sociales employeurs dans un contexte budgétaire strict. Toutefois, ces mesures d'allégements de cotisations sociales ont une longue histoire et les études montrent qu'elles ont exercé un effet bénéfique sur l'emploi notamment des moins qualifiés. Le tournant des mesures générales de réduction du coût du travail est pris au début des années quatre-vingt-dix à la suite des travaux du Commissariat général du Plan. A partir de 1993, l'action publique en faveur de l'emploi s'oriente vers des mesures générales de baisse du coût du travail pour les non qualifiés au voisinage du Smic par le biais d'allégements des cotisations sociales employeurs. Ces allégements vont connaître une évolution en trois temps. D'abord jusqu'en 1997, il s'agit d'une démarche de réduction du coût du travail au voisinage du Smic. Dans un deuxième temps, de 1998 à 2002, le champ des allégements est étendu en contrepartie de la réduction du temps du travail. Enfin, la période la plus récente voit le retour à une démarche de baisse du coût du travail. Depuis la mise en place de ces mesures à partir de 1993, une inflexion des tendances du chômage et de l'emploi a pu être constatée. Après la récession de 1993, les années 1994 à 1997 sont marquées par une reprise de l'activité économique : le PIB progresse de 1,7% par an soit 1 point de moins que le seuil considéré comme susceptible de stabiliser le chômage. Les évolutions constatées du chômage et de l'emploi sont cependant plus favorables que celles qui pouvaient être escomptées. En effet, 660 000 emplois salariés sont créés dans le secteur marchand. On peut rapprocher ces années de la période 1985-1988 au cours de laquelle, en dépit d'une croissance moyenne du PIB de 2,6% par an, 350 000 emplois ont été créés. Soit près de deux fois moins que de 1994 à 1997, ce qui semblerait marquer une amélioration du contenu en emploi de la croissance durant la dernière période. L'année 1994 marque également un coup d'arrêt à la chute des emplois non-qualifiés, tant en niveau qu'en pourcentage de l'effectif total. De 1994 à 1997, 250 000 emplois non-qualifiés sont créés alors que depuis les années soixante, ces emplois n'avaient cessé de décliner. Bien évidemment, ces constats ne permettent pas de distinguer ce qui est attribuable à la mesure de baisse du coût du travail de ce qui s'explique par d'autres facteurs, comme le développement des emplois à temps partiel durant la même période. Les effets sur l'emploi des allégements de cotisations sociales sont délicats à mesurer parce que les canaux de transmission de la mesure sont complexes et ils dépendent d'un ensemble de paramètres difficiles à évaluer. A ce jour, les évaluations ex post des conséquences sur l'emploi des allégements de cotisations sociales sont peu nombreuses. Une étude réalisée par l'INSEE (Crépon & Desplatz, 2002) a cherché à mesurer rétrospectivement la contribution des allégements de cotisations sociales à l'emploi à partir de données d'entreprises. L'efficacité de la mesure s'estime en comparant les performances des bénéficiaires avec celles d'un groupe témoin. On distingue donc les entreprises qui bénéficient pleinement de la mesure de celles qui en bénéficient peu. Selon les auteurs, la mesure aurait permis de créer 460 000 emplois salariés en trois ans, de fin 1994 à fin 1997. Même si des critiques ont été adressées à cette étude (OFCE, 2003) sur l'ampleur de l'effet mesurée, les économistes s'accordent à ce que la mesure a eu un effet significatif (DARES, DP, INSEE, 1997). Les études mettent en évidence un ralentissement de la productivité horaire du travail, concomitant à l'abaissement du coût du travail. Les équations macroéconomiques d'emploi permettent de reproduire correctement l'évolution de l'emploi dans le passé, mais depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, elles le sous-estiment systématiquement (Lerais, 2001) et (Gonzalez-Demichel et al., 2002). Dans cette dernière étude, les auteurs remarquent en outre que la situation sur le plan du chômage s'est particulièrement améliorée pour les ouvriers et les jeunes, deux catégories de population susceptibles d'avoir bénéficié le plus largement des créations ou maintiens d'emplois liés aux mesures d'allégement. Références : CREPON B. et DESPLATZ R. (2002), « Une nouvelle évaluation des allégements de charges sociales sur les bas salaires », Economie et Statistique, n° 348. CSERC (1996), L'allégement de charges sociales sur les bas salaires : rapport au premier ministre, La Documentation française. DARES, DP, INSEE (1997) : « Bilan économique et social de la France. Préparation à la conférence nationale sur l'emploi, les salaires et le temps de travail », La Documentation française. LERAIS F. (2001), « Une croissance plus riche en emplois », Premières Synthèses, N° 07-01, Dares. MALINVAUD E. (1998) : « Les cotisations sociales à la charge de l'employeur : une analyse économique », Rapport du CAE, La Documentation française. OFCE (2003), « Débat sur les allégements de cotisations sociales sur les bas salaires du 14 mars 2003 », Revue de l'OFCE, n° 85, avril.
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