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Texte de la REPONSE :
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La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été adoptée le 1er août 2001 et entrera en vigueur le 1er janvier 2006 dans ses dispositions essentielles. Cette nouvelle « constitution financière » réforme en profondeur les conditions d'élaboration et d'exécution du budget de l'État. Dans son économie générale, la LOLF se propose de faire passer la gestion de l'Etat d'une logique de moyens à une logique d'objectifs et de résultats, en l'orientant vers la recherche de l'efficacité et la mesure de la performance. Ce but doit être atteint en conférant plus d'autonomie aux responsables de la conduite des politiques publiques. Ces principes généraux trouveront à s'appliquer en matière de dépenses de personnel. Par le levier budgétaire, la LOLF est susceptible de renouveler profondément la gestion des ressources humaines. La loi organique applique en effet aux dépenses de personnel le dispositif général de budgétisation orientée vers les résultats. Au sein de chaque programme, les crédits de personnel sont regroupés au sein d'un titre spécifique, dont le montant constitue un plafond limitatif. L'article 7-II de la LOLF précise en effet que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ». À l'intérieur de ce plafond, les différentes catégories de dépenses de personnel sont fongibles. Toutefois, le titre consacré au personnel, selon le principe de fongibilité asymétrique, ne peut être abondé par les crédits des autres titres du programme. Par ailleurs, pour les effectifs, un plafond global d'autorisation d'emplois rémunérés par l'État est fixé par ministère. L'article 7-III de la LOLF précise en effet que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ». Ce dispositif de globalisation des crédits et des emplois doit permettre d'assurer aux gestionnaires une liberté d'utilisation des moyens pour atteindre les résultats qui sont exigés d'eux en contrepartie. En effet, les mesures d'emplois ne sont plus détaillées par la loi de finances, notamment les créations, suppressions et transformations d'emplois. Il n'y a donc plus de tableaux détaillés des emplois autorisés. Tout comme les crédits, les emplois sont fongibles au sein d'un ministère, dans la double limite du nombre d'emplois et du montant de crédits de personnel. Ce système rompt avec le modèle d'autorisation budgétaire issu de la pratique de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Si la LOLF ne modifie pas le statut général et les garanties reconnues aux fonctionnaires, certains mécanismes de gestion statutaire doivent néanmoins être adaptés à ce nouveau contexte budgétaire. Ainsi la disparition du pyramidage budgétaire des corps en grades, du fait de la LOLF, conduit à se fonder sur d'autres règles de gestion que le nombre de postes budgétaires disponibles. La mise en place d'un système de ratio promus/promouvables pour déterminer le nombre maximal d'avancements par corps doit dans cette perspective être réalisée, pour les corps dont le pyramidage était jusqu'à présent opéré de manière budgétaire. Cette réforme devrait être prochainement mise en oeuvre. Mais la réforme de l'Etat ne saurait se réduire au domaine budgétaire. C'est pourquoi à l'issue d'une négociation avec les partenaires sociaux, un programme de modernisation de la fonction publique a été annoncé. Trois chantiers principaux ont été retenus : la gestion des carrières ; les promotions, la valorisation des personnes et la reconnaissance de l'expérience professionnelle ; les salaires. D'ici 2006, le programme de travail prévoit également des groupes de travail sur : l'amélioration de l'initiation des jeunes ; les agents non titulaires ; le dialogue social ; les horaires d'ouverture des lieux d'accueil du public. Enfin, une réflexion prospective sera ouverte dès juin 2005 avec le commissariat général au plan sur l'avenir et les missions du service public à l'horizon 2015. Le rapport public 2003 du Conseil d'État (Conseil d'État, rapport 2003, considérations générales, « Perspectives pour la fonction publique ») propose ainsi une nouvelle organisation statutaire de la fonction publique. Partant de l'atomisation actuelle de la fonction publique en un millier de corps environ, la haute juridiction propose que soient créées quelques grands cadres statutaires, articulés selon les principales missions de l'État.
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