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Texte de la REPONSE :
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L'honorable parlementaire a bien voulu appeler l'attention du ministre de la culture et de la communication sur les conclusions formulées par la Cour des comptes quant au financement de l'INRAP. À cet égard, le ministre tient à préciser qu'il partage l'analyse de la Cour selon laquelle « la nécessité de financer le déficit de l'Institut national de recherche archéologique préventive (INRAP), alors qu'aucun crédit n'avait pour ce faire été demandé par le ministère dans le cadre de la loi de finances initiale [...] a pesé sur la gestion du ministère en 2004. » En effet, le redéploiement de 11,5 MEUR vers l'INRAP a constitué la charge budgétaire la plus lourde pour cet exercice. Cependant, les montants indiqués comme ayant été versés à l'établissement public en cours d'exercice 2004 et l'absence d'information du Parlement relevée par la Cour sur ce sujet dans le projet de loi de finances 2004 peuvent appeler les commentaires suivants. Montants versés à l'établissement : exercice 2002 ; s'agissant de l'avance du Trésor de 23 M, un rappel historique est nécessaire pour expliquer comment l'INRAP s'est trouvé dans l'impossibilité de rembourser cette avance compte tenu des graves difficultés rencontrées sur le rendement de la redevance. Le 1er février 2002, l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) a été transformée en établissement public à caractère administratif dénommé Institut national de recherches archéologiques préventives. La loi du 17 janvier 2001 qui a créé cet établissement assurait son financement grâce une taxe appelée redevance et prélevée sur les projets d'aménagement ayant fait l'objet d'une prescription archéologique par les services de l'Etat. Dans l'attente de la montée en charge de cette loi et à la demande du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la solution d'une avance du Trésor de 23 M pour faire face aux premiers engagements de dépenses a été préférée à la constitution d'un fonds de roulement initial. Cette avance devait être remboursée à la fin de l'année 2002. En septembre 2002, il est apparu que le rendement qui devait couvrir la totalité des charges de l'INRAp était très largement inférieur aux provisions et qu'un important déficité budgétaire en découlait. Ce déficit structurel a été accentué en décembre 2002 avec le vote d'un amendement qui abaissait la redevance, jugée trop élevée, de 25 %. Une taxe additionnelle sur les assurances a été proposée pour compenser ce manque à gagner pour les recettes de l'établissement mais il n'y a pas été donné suite. Compte tenu de la grave crise de trésorerie et financière traversée par l'établissement, il lui était impossible de rembourser l'avance du Trésor. Celle-ci a en effet permis à l'établissement de fonctionner en attendant les modifcations législatives ultérieures. L'avance de 23 M n'avait pas vocation à être financée par des recettes budgétaires. Par ailleurs, le Parlement s'étant engagé fin 2002 dans une réforme législative destinée à augmenter le rendement de la taxe et résorber le déficit de l'INARA, il n'a pas été demandé d'ouverture nette lors de la LRF 2002. Par ailleurs, le ministère était dans l'incapacité fin 2002 de déployer des crédits pour subventionner l'INRAP et couvrir le déficit encore non stabilisé. Exercice 2003 : dès la fin 2002, un processus de réécriture législative s'est engagé, à la demande des parlementaires, pour rectifier certaines dispositions, ajuster le rendement de la redevance, tout en simplifiant son mode de calcul et permettre ainsi le financement de l'établissement. Ce travail s'est déroulé lors du premier semestre 2003 pour aboutir à une nouvelle loi le 1er août, dont l'entrée en vigueur « financière » s'est faite à la date du 1er novembre 2003. Pendant 10 mois, ce sont donc les dispositions de la loi 2001, aggravées sur le plan budgétaire par l'abaissement non compensé de la redevance de 25 %, qui se sont appliquées, induisant ainsi un déficit supplémentaire. L'estimation de ce dernier a été difficile compte tenu de l'absence de tout recul sur un système fiscal entièrement nouveau ; de la difficulté de classer les opérations selon qu'elles relevaient du dispositif initial de 2001 ou du dispositif corrigé suite à la baisse de 25 % ; de l'important coup de frein donné aux dépenses de l'établissement qui s'est essentiellement traduit par la baisse du nombre de CDD. Au final, le déficit cumulé sur 2002 et 2003 s'est élevé à 39 M. Un premier redéploiement de 27,5 M correspondant au montant du déficit budgétaire 2003 de l'établissement a permis d'accorder une subvention à l'INRAP et d'équilibrer son budget. Ce montant a été versé en deux temps : 12,5 M ont été alloués par mouvements de sous-répartition internes au chapitre 36-60, dédié au fonctionnement des établissements publics sous tutelle du ministère de la culture, dans les six premiers mois de l'année, permettant ainsi d'éviter les difficultés en trésorerie, et 15 M lors de la LFR 2003. Ces derniers auraient dû être versés à l'établissement au tout début de 2004 mais le ministère, dans le cadre de la régulation budgétaire, a été contraint à une obligation de reports, notamment sur le chapitre 36-60 précité. Au vu des difficultés financières et de trésorerie de l'établissement, le ministère des finances a autorisé des reports anticipés de 15 M pour l'INRAP versés fin février 2004 à l'établissement mais qui étaient en réalité attachés à l'exercice 2003. Exercice 2004 : le ministère de la culture a poursuivi son effort de couverture du déficit 2002-203 par redéploiement sur son budget 2004. Selon le même principe d'auto-assurance qui avait prévalu en 2003, le ministère a donc redéployé 11,5 M (solde entre 39 M et 27,5 M versés en 2003) : 3,2 M (dont 0,9 M sur le chapitre 36-60) par virements internes versés en novembre et décembre 2004 et 8,3 M lors de la LFR 2004 versés en janvier 2005 à l'établissement. Le tableau ci-après présente une chronologie des déficits de l'INRAP, des montants de subvention accordés et des versements effectivement réalisés compte tenu des « véhicules budgétaires » utilisés et des contraintes d'obligation de report.
| Exercice |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
TOTAL |
| Déficit |
11,5 |
27,5 |
0 |
0 |
39 |
| Subvention |
0 |
27,5 |
11,5 |
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39 |
| Versement effectif compte tenu des véhicules budgétaires et de contraintes de reports |
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12,5 |
15 |
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27,5 |
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3,2 |
8,3 |
11,5 |
| Total |
0 |
12,5 |
18,2 |
8,3 |
39 |
Comme le montre le tableau ci-dessus, l'INRAP n'a reçu au titre de 2004 que 11,5 M correspondant initialement à la couverture du déficit 2002. 15 M ont été versés en février 2004 au titre de l'obligation de report 2003 du ministère des finances. Le montant de 26,5 M auquel fait référence le rapport de la Cour des comptes se décompose en réalité des deux mouvements précités. Il n'a été procédé d'autre part à aucun redéploiement ni à partir du chapitre 39-01 ni à partir des crédits de la réserve parlementaire pour financier l'INRAP en 2004. Le tableau ci-dessous présente les chapitres d'origine à partir desquels les redéploiements ont été réalisés en 2003 et en 2004.
CHAPITRE D'ORIGINE
des redéploiements |
2003 |
2004 |
| Chapitre 36-60 |
6,5 |
0,9 |
| Chapitre 35-20 |
4,7 |
0,4 |
| Chapitre 43-20 |
0 |
5,1 |
| Chapitre 43-30 |
0,2 |
3,2 |
| Chapitre 43-92 |
0 |
1,9 |
| Sous-total dépenses ordinaires |
11,4 |
11,5 |
| Chapitre 56-20 |
6,5 |
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| Chapitre 66-20 |
3,6 |
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| Chapitre 66-91 |
6 |
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| Sous-total dépenses en capital |
16,1 |
0 |
| Total |
27,5 |
11,5 |
Exercice 2005 : le ministère devait verser 7,5 M en 2005 pour permettre à l'INRAP le remboursement en trois ans de l'avance de 23 M faite par le Trésor en 2002. Cette obligation était issue d'un arbitrage interministériel du 22 décembre 2004. Devant la réserve du ministère de la culture sur la capacité de l'établissement à revenir à l'équilibre du fait de la lente montée en puissances des recettes de la redevance constatée en 2004, une clause de rendez-vous en juin 2005 a été fixée. En effet, le financement de l'INRAP par la redevance d'archéologie préventive telle que définie par la loi de 2003 n'est pas assuré. Se cumulent en réalité plusieurs difficultés : la complexité des circuits procéduraux, l'important effet d'inertie des circuits de recouvrement, la modification législative intervenue à l'été 2004 qui laissait le choix aux aménageurs d'un recalcul éventuel jusqu'à la fin de l'exercice 2004. Lors du 1er semestre 2006, la situation financière de l'INRAP ne s'est pas améliorée. Le ministère a d'ores et déjà été contraint de redéployer 10 M en mai et juin pour assurer la continuité du service de l'INRAP. Dans ce contexte, il a été décidé de surseoir au remboursement de l'avance autorisée en 2002 par le Trésor. Perspectives : compte tenu des difficultés financières persistantes rencontrées par l'INRAP et du poids de cet établissement sur la gestion du ministère, plusieurs pistes sont envisagées. Le ministère de la culture et de la communication bénéficie désormais des préconisations de l'étude commandée à un cabinet extérieur et pourra bientôt disposer du rapport final d'une mission conjointe de l'inspection générale des finances, de l'inspection général de l'administration des affaires culturelles et du conseil général des ponts et chaussées qui porte à la fois sur le dispositif global de la redevance d'archéologie préventive ainsi que le fonctionnement de l'INRAP. Enfin, comme prévu par la loi relative à l'archéologie préventive et en s'appuyant sur les analyses des deux études évoquées ci-dessus, le Gouvernement présentera au Parlement, avant le 31 décembre 2005, un rapport sur l'exécution de cette loi. Ce rapport présentera notamment un bilan des opérations d'archéologie préventive réalisées, l'état d'avancement de la réalisation de la carte archéologique nationale et la situation financière de l'INRAP.
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