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Texte de la QUESTION :
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M Gerard Longuet rappelle a M le ministre de la defense que chacun admet desormais que la hausse de prix d'un materiel d'armement entre generations successives traduise la desormais classique derive genetique. Selon le rapport de la commission de la defense nationale et des forces armees relatif a la loi de programmation 1990-1993, les methodes de gestion des programmes et de maitrise de leurs couts devraient etre affinees ; le decalage d'un programme accroit son cout en francs constants « puisque la difference entre cout des facteurs et prix du PIBm s'en trouve accrue » (p 195) ; la derive du devis de serie du char Leclerc etait partiellement imputable a une erreur methodologique « decelee tardivement » (p 175). Les evaluations avancees devant la representation nationale marquent une tendance permanente a la croissance superieure a la hausse du prix du PIBm, quelle que soit la nature des programmes vises par ces devis, developpement, materiels de serie futurs comme actuellement produits. Quelle que soit la nature des differentes « derives » en matiere de couts des materiels d'armement, il se demande si le flou qui regne dans les esprits ne pourrait trouver a se dissiper au prix d'un effort de clarification des notions et demarches economiques ou financieres mises en oeuvre, au premier chef le « devis a cout constant des facteurs » (devis a CCF) utilise par la delegation generale pour l'armement au sein du ministere de la defense, ou il est systematiquement utilise pour presenter et suivre les devis. Malgre le souci de rigueur qui animait les auteurs et anime toujours les utilisateurs du « devis a CCF », il craint que des difficultes de comprehension de cette notion ne troublent encore les esprits, tant au sein du Parlement ou de l'opinion qu'au sein de la defense, aggravees par le fait que les devis transmis a l'exterieur du ministere ou circulant dans la nature sont rarement assortis d'une reference economique claire : on entend generalement parler de francs sans savoir s'ils sont courants, constants ou a CCF Le ministre de la defense serait bienvenu a eclairer le Parlement : quant a la distinction entre devis et prix ; quant aux differentes acceptions de la notion de derive des prix ou des devis ; quant a la facon dont sont construits puis mis a jour les devis. Le ministre de la defense serait egalement bienvenu a exposer comment la pratique du devis a CCF peut etre compatible avec le respect strict d'une enveloppe budgetaire : en effet, ne revise-t-on pas systematiquement les dotations budgetaires au prorata du cout des facteurs ? Cette consequence du fait que les auteurs du systeme CCF avaient entendu degager les directeurs de programme de toute incidence de l'evolution du contexte economique est-elle coherente avec le souci de l'optimisation de l'emploi des deniers publics ? Le ministre de la defense ne devrait-il pas, enfin, ne faire etat devant le Parlement que du devis ou de prix correspondant a des notions ou demarches intellectuelles clairement definies et publiquement exposees au prealable, comprises de chacun ? et preciser systematiquement le contexte economique de tout element financier communique au Parlement ou a l'opinion ?
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Texte de la REPONSE :
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Reponse. - Le prix d'un materiel est la somme de paiements constates en comptabilite (donc en francs courants) tel qu'il apparait apres la livraison du materiel. Il s'agit donc d'un constat a posteriori. Le terme de devis est generalement utilise au sens de « cout previsionnel ». Il sous-entend en plus une decomposition par postes. Le cout previsionnel d'un programme (non encore acheve) est la somme des paiements constates ou prevus necessaires pour realiser ce programme. Un devis est elabore a partir d'une prevision technique du ressort du directeur de programme, celle des quantites de facteurs de production (heures de main-d'oeuvre, matieres, etc) qui seront necessaires pour realiser le programme, et d'une prevision economique, celle du cout de ces facteurs permettant de les valoriser. On admet que les couts de ces facteurs evoluent proportionnellement a des indices publies mensuellement dans des documents officiels, notamment de l'INSEE. On peut ainsi associer au contenu physique un indice mensuel de cout des facteurs, combinaison lineaire d'indices publies dans des documents officiels. La forme d'evolution du cout des facteurs est tout a fait analogue aux formules d'actualisation des prix utilisees dans les marches publics. Lorsque le programme comporte un marche principal, la formule utilisee est d'ailleurs le plus souvent celle d'actualisation des prix de ce marche. Pour porter une appreciation globale sur l'evolution du cout previsionnel d'un programme en cours de realisation, on cherche a eliminer le plus possible l'influence des conditions exterieures a ce programme et notamment celle de l'evolution du contexte economique. Au moment du lancement d'une phase du programme, le directeur de programme etablit un devis de reference (evalue en faisant l'hypothese que les couts des facteurs restent figes aux valeurs constatees a la date de reference). Le devis est dit « au cout des facteurs de la date de reference du programme ». De meme, en cours de programme, pour l'evaluation et l'echelonnement des besoins financiers, le responsable du programme fera l'hypothese qu'a partir de l'annee N les couts des facteurs de production qui n'ont pas encore ete payes resteront figes aux valeurs constatees en janvier de l'annee N On aboutit ainsi a un devis au cout constant des facteurs a partir de janvier N L'avantage d'une telle evolution est que, si pour le passe l'evolution est en francs courants, pour l'avenir on ne prejuge pas des evolutions ulterieures que connaitront les couts des facteurs de production. Enfin, a l'occasion de chaque recalage financier du programme, on cherche a apprehender ce qu'aurait ete le cout de la phase en cours du programme si, pendant toute sa duree, les couts des facteurs n'avaient pas varie depuis la date de reference. On transforme donc l'evolution ci-dessus au cout constant des facteurs a partir de janvier N en evaluation au cout des facteurs de la date de reference grace a la formule d'evolution du cout des facteurs, et on compare le resultat au devis de reference. Pour l'etablissement du devis de reference ou, ulterieurement, dans les devis au cout constant des facteurs, a partir de janvier N, le responsable de programme prend en compte tous les gains de productivite futurs previsibles dans l'ensemble de l'economie, dans le secteur industriel concerne et dans le programme lui-meme. Dans les echanges avec d'autres ministeres et avec le Parlement, le principe de base est de ne fournir que des evaluations en francs courants, notamment dans le cadre de la preparation budgetaire. Cette evaluation est normalement accompagnee des hypotheses prises pour l'evolution future du PIBm. Cependant, pour certains travaux de programmation dans lesquels on souhaite s'affranchir de l'inflation (caracterisee par l'indice de prix du PIBm), il est usuel d'utiliser une evaluation des paiements futurs « en francs constants PIBm » qui s'obtient en corrigeant les paiements en francs courants de l'evoluton constatee ou prevue de l'indice de prix du PIBm. Les evaluations en « francs courants » ou « francs constants PIBm » sont les seules utilisees pour analyser les ressources et besoins globaux du departement de la defense (budget, programmation, etc). Les evaluations « au cout des facteurs » sont reservees a l'analyse passee ou previsionnelle du cout du programme. La derive des couts des materiels d'armement est une notion trop couramment utilisee a mauvais escient. Il est vrai que, concretement, on constate sur les dernieres decennies une evolution des prix de serie de materiels de generations successives qui croissent sensiblement comme la valeur du PIBm, un peu plus vite pour les avions de combat dont la complexite est grande, un peu moins vite pour les materiels terrestres ou navals dont la complexite est moindre. Cela veut dire qu'entre deux materiels supposes remplir des missions similaires a des epoques differentes, il existe une evolution technique notable tant en performances qu'en menaces, qui influe sur le prix du materiel. En revanche, les prix des materiels d'armement d'une meme serie (donc a qualite donnee) croissent sensiblement comme l'indice du prix du PIBm.
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