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Texte de la REPONSE :
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Reponse. - La politique de l'emploi menee depuis 1988 s'articule autour de trois axes majeurs, qui structurent et fondent la coherence de l'ensemble des actions mises en oeuvre, meme si suivant les periodes l'accent a davantage ete mis sur tel ou tel aspect, en fonction de la conjoncture et/ou des priorites accordees aux reformes structurelles de l'activite du ministere. Ces trois axes sont les suivants : la recherche d'une croissance plus riche en emplois et le necessaire accompagnement de la modernisation des entreprises ; l'intensification de la lutte contre le chomage, en particulier pour les categories les plus fragiles ; la renovation des interventions du ministere et la modernisation du service public de l'emploi. En 1991 et 1992, la politique menee par le ministere s'inscrit dans la problematique tracee par ces trois axes ; le premier se traduit en particulier par l'action aupres des PME-PMI et le developpement des emplois familiaux ; le second, par le soutien apporte a l'insertion par l'activite economique, l'amelioration qualitative et le developpement des formules d'insertion destinees aux jeunes, et le developpement a grande echelle du traitement individualise des difficultes des chomeurs de longue duree et des personnes en difficulte sur le marche du travail ; et l'instauration de garanties permettant aux salaries ages menaces de licenciement economique de beneficier de plans sociaux de qualite ; le troisieme, par la rationalisation interne et par l'affirmation du role d'animation et de coordination du service public de l'emploi au niveau local, propice a la mobilisation des acteurs. I - La recherche d'une croissance plus riche en emplois et le necessaire accompagnement de la modernisation des entreprises. Le plan pour l'emploi de 1988 prevoit a cet egard differentes mesures : abaissement du cout du travail, avec le deplafonnement et l'allegement des cotisations d'allocations familiales et la mise en place d'une exoneration totale de charges sociales pour l'embauche d'un premier salarie par un travailleur independant ; encouragement des initiatives locales pour l'emploi, avec notamment la mise en place du FRILE (fonds regional d'aide aux initiatives locales pour l'emploi) et la refonte de l'ACCRE (aide aux chomeurs, createurs ou repreneurs d'entreprise) avec mise en place du cheque conseil. Les entreprises d'insertion par l'economique sont par ailleurs relancees ; encouragement a la formation dans les entreprises dans une optique de gestion previsionnelle de l'emploi, avec l'extension des conventions de developpement de la formation et l'elargissement du credit d'impot formation. En 1989, dans la ligne des recommandations du Xe plan, le mouvement en faveur de l'abaissement du cout du travail continue, avec la poursuite du deplafonnement des cotisations d'allocations familiales et la mise en oeuvre d'une action analogue en matiere d'accident du travail : l'exoneration a l'embauche du premier salarie est reconduite pour un an ; un volet amenagement reduction du temps de travail est inclus dans le plan, avec l'institution, entre autres, d'un credit d'impot et d'un regime d'amortissement accelere. En 1990, l'allegement et le deplafonnement des cotisations d'allocations familiales et d'accident du travail se poursuivent, et se prolongent par celui du versement transport : l'exoneration a l'embauche du premier salarie est reconduite, et sera elargie dans le debat parlementaire aux gerants minoritaires de SARL ; des mesures significatives sont prises par ailleurs pour accroitre l'autofinancement des entreprises et leur effort d'investissement materiel et immateriel ; quelques mesures completent les dispositions du plan precedent relatives a l'amenagement reduction du temps de travail. L'effet attendu sur l'emploi reste cependant minime ; dans la suite du rapport remis par M Alphandery, des mesures de soutien aux entreprises d'insertion, aux associations intermediaires et aux regies de quartier sont adoptees. Mais c'est surtout dans le domaine de la formation professionnelle que le plan souhaite appliquer une priorite, en particulier en direction des PME-PMI : reouverture du credit d'impot-formation avec introduction d'une problematique d'age visant a eviter l'exclusion de la formation professionnelle des salaries « vieillissants » (au-dela de quarante-cinq ans) ; mise en place d'une aide au remplacement provisoire du salarie parti en formation ; mesure nouvelle de stage d'acces a l'emploi, portee a 50 000 actions pour 1991, inspiree de l'ancien stage de mise a niveau mais elargissant ses possibilites a la promotion interne des salaries, liberant des postes moins qualifies pour les chomeurs. Les mesures pour l'emploi annoncees par le conseil des ministres du 3 juillet 1991 renforcent l'orientation en direction des PME-PMI. En effet, toutes les etudes effectuees sur le marche du travail convergent pour montrer a la fois que les petites entreprises sont les plus dynamiques en terme de creation d'emplois et que ce sont elles qui se heurtent aux plus importants problemes de recrutement, en particulier de main-d'oeuvre qualifiee, en partie parce qu'elles n'ont pas les moyens de pratiquer d'analyses prospectives du contenu des postes et de leurs besoins en qualification. Ces mesures comportent donc un plan d'action visant a favoriser l'emergence de nouveaux emplois dans les PME-PMI. Ce plan d'action comporte : une consultation, par les prefets, des representants des professions afin de reperer, dans chaque bassin d'emploi, les besoins en main-d'oeuvre et de mettre en place les formations adaptees, a la fois pour les demandeurs d'emploi et pour les salaries insuffisamment qualifies, en combinant les dispositifs de l'Etat et ceux geres par les entreprises ; une mobilisation accrue de l'ANPE en direction des PME-PMI : l'ANPE a consacre entre juillet et decembre 10 000 journees operationnelles supplementaires pour apporter son aide a 40 000 entreprises ; une aide au conseil a l'embauche dans les PME, fournie par l'ANPE, afin d'aider ces dernieres a anticiper et a mieux cibler leurs besoins en matiere d'emploi et a definir les competences necessaires, en vue de faire emerger d'eventuelles offres d'emploi. De plus, le developpement de l'emploi dans les PME-PMI continue a etre facilite par la reconduction, pour 1992 et 1993, de l'exoneration de charges sociales a l'embauche du premier salarie, etendue en outre pendant un an a de nouveaux employeurs (certaines associations relevant de la loi de 1901, associations agreees pour les services aux personnes, mutuelles, cooperatives d'utilisation du materiel agricole et groupements d'employeurs). Cette exoneration est de surcroit etendue a l'embauche du second et du troisieme salarie pour les employeurs inscrits au repertoire des metiers, localises dans les zones eligibles aux programmes d'amenagement concerte des territoires ruraux des contrats de plan. La loi no 91-1405 du 31 decembre 1991 reprend l'ensemble de ces dispositions. En outre, le conseil des ministres du 16 octobre 1991 adopte pour les etablissements de moins de 500 salaries une mesure deja envisagee dans le plan d'action propose le 3 juillet : une baisse du cout du travail ciblee sur les jeunes sans qualification embauches pour des emplois non qualifies (exo jeunes) qui poursuit le double objectif d'inciter les entreprises a anticiper leurs embauches et d'integrer sur des emplois stables des jeunes non qualifies. Enfin, afin d'aider les entreprises connaissant des difficultes temporaires, dans la perspective de la reprise, l'aide publique au chomage partiel est temporairement accrue a la suite du conseil des ministres du 3 juillet 1991 : le montant de l'aide publique est porte a 18 francs par heure de prise en charge par l'Etat au titre de l'allocation specifique. Ce dispositif permet en effet d'eviter les licenciements effectues par les entreprises subissant une reduction temporaire de leur activite et les incite a reduire les heures travaillees plutot que les effectifs. L'ensemble des mesures adoptees en 1991 pour developper l'emploi a ete complete par une serie d'incitations au developpement des emplois familiaux. En effet, l'existence d'un important potentiel d'emplois aupres des familles (gardes d'enfants, aides a domicile des personnes agees et handicapees, travaux menagers), sous-exploites du fait du caractere partiellement solvable de la demande au prix du marche officiel (entrainant une preponderance du travail clandestin) et de l'insuffisante structuration de l'offre en termes de recrutement, de mise en relation et de formation des salaries, a incite les pouvoirs publics a completer la panoplie de mesures existant deja dans ce domaine par une action d'ensemble, exposee au conseil des ministres du 16 octobre 1991, reposant sur trois elements : la simplification des procedures de declaration des salaires aux organismes sociaux, decidee par le conseil des ministres du 3 juillet, est entree en vigueur le 1er janvier 1992 : les particuliers employeurs n'ont plus a declarer, chaque trimestre, que le salaire horaire et le nombre d'heures travaillees, l'URSSAF calculant elle-meme les cotisations ; l'aide a la demande des menages, avec une incitation fiscale simple, a vocation generale, de maniere a entrainer la creation d'un maximum d'emplois : a partir du 1er janvier 1992, l'emploi par les menages d'un salarie a domicile ouvre droit a une reduction d'impots, dont le montant atteint 50 p 100 des depenses engagees, dans la limite d'une depense de 25 000 francs ; l'appui a une meilleure organisation de l'offre de services au niveau local, avec des incitations au developpement, avec l'appui des collectivites territoriales, du reseau associatif de services aux personnes. Le cadre juridique de ces associations est renove, de maniere a ce qu'elles puissent a la fois etre l'employeur direct d'un certain nombre de salaries, en les mettant a la disposition des menages a titre onereux, et jouer le role d'intermediaire entre les demandes et les offres d'emploi emises par les particuliers, qui restent employeurs. En outre, ces associations beneficient de l'exoneration a l'embauche du premier salarie. L'ensemble de ces dispositions concernant les emplois familiaux a ete repris dans la loi no 91-1405 du 31 decembre 1991. II. - L'intensification de la lutte contre le chomage, en particulier pour les categories les plus fragiles. Le plan emploi de 1988 n'introduit pas de grands bouleversements en la matiere : les stages seize - vingt-cinq ans sont reconduits sous une forme modifiee, en attendant la mise en place du credit formation-jeunes ; la recherche d'un nouvel equilibre des formations en alternance est affichee, qui conduira, apres l'accord des partenaires sociaux, a la « moralisation » des SIVP par la loi du 13 janvier 1989 ; un volet formation optionnel est adjoint aux TUC, en perte de vitesse. L'innovation majeure tient essentiellement dans le developpement d'actions preventives du chomage de longue duree : mise en place de 40 000 stages courts de reclassement professionnel (SRP) geres par l'ANPE et experimentation de cercles de recherche d'emploi. Le plan du 13 septembre 1989 comportera des mesures beaucoup plus significatives, qui vont recomposer, de facon fondamentale, les dispositifs d'aide a l'insertion. La problematique ici est double : simplifier le dispositif general d'aide a l'insertion, compose alors d'une douzaine de mesures, et en ameliorer la qualite ; fixer des priorites au sein du dispositif general de lutte contre le chomage de longue duree, afin d'attenuer une selectivite qui conduit a une exclusion dramatique pour certaines categories. Les chomeurs de longue duree ages de plus de cinquante ans, ayant plus de trois ans d'anciennete ou beneficiaires du RMI, beneficient donc d'un soutien renforce dans l'acces aux dispositifs et d'une attention particuliere de la part de l'ANPE. Les activites d'interet collectif (TUC, PIL et AIG-RMI) sont fondues en une seule mesure reposant sur un veritable contrat de travail, le contrat emploi solidarite (CES). Les contrats de retour a l'emploi (CRE) succedent a deux mesures de contrats aides pour chomeurs de longue duree, cependant que les actions d'insertion et de formation (AIF) fusionnent la plupart des actions de formation pour chomeurs de longue duree, a l'exception des actions femmes isolees qui sont maintenues. Quantitativement, le programme est sensiblement renforce. Le plan de 1990, fort logiquement, ne bouleverse pas l'edifice ainsi reconstruit. Quelques mesures techniques perfectionnent le dispositif. Cependant la mise en place de 50 000 stages d'acces a l'emploi (SAE) et d'une mesure de diagnostic-action dans cinquante bassins d'emploi fait apparaitre un axe nouveau d'intervention autour du traitement des difficultes de recrutements ressenties par presque une entreprise sur deux. Le credit formation individualise est etendu aux adultes salaries et demandeurs d'emploi, selon des principes voisins du CFI jeunes. S'agissant des demandeurs d'emploi, l'ANPE se voit reconnaitre un role majeur. Enfin, il faut egalement noter egalement l'introduction des handicapes a la recherche d'un emploi dans les publics prioritaires des CRE. En 1991, ces orientations de long terme sont respectees, avec une forte composante concernant le renforcement du lien emploi-formation. a) L'instauration des carrefours pour l'emploi et la formation des jeunes, precisee par une circulaire du 3 septembre 1991, a pour objet de mettre en place au niveau local une instance rassemblant tous les acteurs contribuant a l'insertion des jeunes, donc leurs savoir-faire et leurs reseaux, afin de mobiliser de facon optimale l'ensemble des dispositifs dans la construction des parcours des jeunes, et de faciliter le renforcement du lien entre formation et emploi. b) Parallelement, la gamme des interventions possibles en faveur des jeunes est remaniee de facon a mieux prendre en compte la variete de leurs besoins en formation, a mieux adapter la formation a l'emploi et a proposer une insertion directe a ceux pour qui la formation n'est pas une solution opportune. Outre la consolidation du credit-formation, la mise en place du contrat d'orientation, a la suite de l'accord interprofessionnel du 3 juillet 1991, celle du contrat local d'orientation, du programme de preparation active a l'emploi et a la qualification correspondent a cette volonte de diversifier les instruments en fonction des besoins individuels : l'exojeunes complete le dispositif pour les jeunes qui ne souhaitent pas, du moins immediatement, s'engager dans une formation. Le contrat d'orientation, defini par les partenaires sociaux dans l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991 et repris par la loi du 31 decembre 1991, remplace le stage d'initiation a la vie professionnelle par un veritable contrat de travail, ouvert aux jeunes sans qualification qui ont besoin d'une periode d'insertion en entreprise pour pouvoir elaborer un projet professionnel. Le contrat local d'orientation remplit le meme type de fonction (insertion dans un milieu de travail prealable a l definition d'un projet professionnel), dans le secteur non marchand ; annonce lors du conseil des ministres du 3 juillet 1991 et precise par la loi du 31 decembre 1991, il se substitue, pour les jeunes de moins de dix-huit ans, au contrat emploi-solidarite et vise les memes organismes d'accueil que ce dernier : collectivites territoriales, etablissements publics, associations L'instauration de ce dispositif repond a la volonte d'harmoniser les mesures proposees aux jeunes non qualifies de cette tranche d'age. D'autre part, les jeunes s'engageant dans un parcours de formation ne possedent pas tous le niveau minimal pour pouvoir acceder a une formation de niveau V (CAP ou BEP), objectif vise par le credit-formation individualise. Dans le prolongement des orientations definies en 1991, afin de leur permettre d'acquerir les savoirs de base necessaires a leur entree en formation qualifiante, le comite interministeriel du 8 janvier 1992 a trace les grandes lignes d'un programme de preparation active a l'emploi et a la qualification (programme « Paque »), fonde sur une articulation etroite entre mise en situation de travail en entreprise et pedagogies adaptees a ce type de public en centre de formation. Enfin, un certain nombre de jeunes non qualifies ne desirent pas ou ne sont pas prets a s'engager dans un parcours de formation, et desirent acceder directement a un emploi stable. Or, leur absence de qualification constitue un handicap a l'embauche qui s'aggrave avec la rarefaction des creations d'emploi et la tendance qu'ont les entreprises a recruter de jeunes diplomes, y compris pour leurs postes non qualifies. L'instauration de l'exojeunes corrrespond a la volonte de lutter contre ces mecanismes de selection sur le marche du travail, en allegeant le cout salarial des jeunes non qualifies par une mesure d'exoneration totale des charges sociales employeur. De plus, le niveau eleve du chomage en general, et en particulier celui du chomage de longue duree, coincide paradoxalement avec l'existence de difficultes de recrutement dans certains secteurs, en particulier l'industrie et le batiment, particulierement aigues en periode de reprise de l'emploi, mais qui ont persiste avec la degradation de la conjoncture a partir de 1990. La prise en compte de ces difficultes par la politique de l'emploi a entraine, a la suite du conseil des ministres du 3 juillet 1991 et de la consultation des milieux socio-economiques engagee par les prefets au cours de l'ete, la mise en place de formations a vocation industrielle, avec des moyens accrus puisque le cout de l'heure stagiaire (75 francs) est triple par rapport au cout moyen de ces dispositifs. Les organismes qui souscrivent doivent justifier de l'adequation de leurs equipements et d'un partenariat avec les branches professionnelles pour la conception et la realisation des formations. L'accroissement des licenciements economiques, en cette periode de basse conjoncture, a egalement incite le Gouvernement a accroitre sa vigilance en direction des salaries ages, fortement soumis au risque de licenciement en cas de restructuration dans leur entreprise. En 1992, la recherche de plans sociaux de qualite, avec notamment l'exigence de garanties concernant les salaries ages pour l'octroi de conventions de preretraite, s'est doublee de l'augmentation du montant et de l'abaissement de l'age minimum pour la contribution dite « Delalande », versee par les employeurs se separant d'un salarie age sans lui proposer de preretraite. Cette derniere disposition a d'ailleurs ete prise en accord avec les partenaires sociaux dans l'accord UNEDIC de juillet 1992. Enfin, le developpement des structures d'insertion par l'activite economique est encourage, a la suite du rapport remis par M Praderie aux ministres du travail et de la ville en juillet 1991 et du conseil des ministres du 3 juillet 1991, par le doublement des credits des entreprises d'insertion pour 1992, et par la reforme de la regle d'exoneration des cotisations sociales des salries employes par des associations intermediaires. Le verrou a l'activite de ces associations que constituait le plafond trimestriel d'exoneration de cotisations sociales de 254 heures est supprime au profit d'une exoneration de 750 heures par salarie et par an. Cette priorite a encore ete affirmee a la suite du conseil des ministres du 26 fevrier 1992. III. - La renovation des interventions du ministere et la modernisation du service public de l'emploi. En 1988, cette orientation se manifeste par l'extension du reseau des missions locales, avec cinquante creations prevues. Des credits sont developpes par ailleurs pour permettre la mise en place des observatoires regionaux de l'emploi et de la formation (OREF). Pour permettre l'essor d'une veritable politique d'aide au conseil, les credits de l'ANACT sont aussi sensiblement accrus. En 1989, la globalisation des credits de fonctionnement du programme de lutte contre le chomage de longue duree, representant plus de 5 milliards de francs, constitue une avancee notable et attendue dans la voie de la deconcentration. En aval du plan pour l'emploi, la remise du rapport IGF-IGAS sur l'ANPE va permettre, avant meme la signature du contrat de progres entre l'Etat et l'ANPE en juillet 1990, de redefinir les competences et les priorites de chacun au sein du service public de l'emploi, notamment en ce qui concerne la gestion des mesures nouvelles. Enfin le plan pour l'emploi de 1990 prend acte du contrat de progres entre l'Etat et l'ANPE, et fixe des orientations precises quant a l'organisation des services, affirmant notamment le principe du guichet unique departemental en matiere d'emploi et de formation professionnelle. Les mesures adoptees en 1991 et 1992 prolongent ces orientations au niveau local. Ainsi, outre la creation des carrefours-jeunes, le travail de reflexion engage sur l'organisation locale du service public de l'emploi et la mise en coherence des programmes a debouche sur l'instauration des comites locaux emploi-formation (CLEF), dont les modalites d'organisation sont precisees par une circulaire de fevrier 1992. En effet, il s'avere a l'usage que la recherche et la mise en oeuvre de solutions combinant efficacement besoins des entreprises, caracteristiques des demandeurs d'emploi et possibilites de formation dependent etroitement du niveau territorial a partir duquel s'elaborent ces solutions, et que les conditions optimales sont reunies lorsque ces demarches s'effectuent au plus pres du terrain, c'est-a-dire au niveau du bassin d'emploi, propice a l'etablissement de partenariats et de relations de proximite. C'est pourquoi, en etendant les competences des groupes operationnels de zone instaures en 1989 pour piloter le credit-formation individualise, a l'ensemble des dispositifs de formation-insertion, le CLEF, preside par le sous-prefet d'arrondissement, doit favoriser la concertation entre l'administration, les collectivites territoriales et les partenaires socio-economiques locaux, afin d'aboutir a l'elaboration d'un plan operationnel, appuye sur un disgnostic partage des problemes a resoudre dans le bassin d'emploi. Son role est d'assurer une mise en oeuvre coherente, dans chaque bassin d'emploi, de l'ensemble des programmes d'insertion et de formation professionnelle mis en oeuvre a l'intention des demandeurs d'emploi par le ministere du travail, et de favoriser une meilleure articulation de ces programmes avec les autres mesures d'insertion et de formation mobilisables localement (contrats d'insertion en alternance, apprentissage, contrats emploi-solidarite, contrats de retour a l'emploi, stages AFPA, stages des conseils regionaux, contrats d'insertion du RMI).
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