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Texte de la QUESTION :
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M Antoine Ruffenacht appelle l'attention de M le secretaire d'Etat aux collectivites locales sur la vive inquietude des agents des collectivites territoriales face a la remise en cause, par le decret no 91-875 du 6 septembre 1991, de leur regime indemnitaire. Ce texte prevoit, en effet, que le regime indemnitaire fixe par les assemblees deliberantes des collectivites territoriales et les conseils d'administration des etablissements publics locaux, pour les differentes categories de fonctionnaires territoriaux, ne doit pas etre plus favorable que celui dont beneficient les fonctionnaires de l'Etat exercant des fonctions equivalentes. Or, il s'avere que le systeme indemnitaire de references est notablement inferieur aux mesures mises en place par les differentes collectivites territoriales qui ont choisi d'elaborer des regimes indemnitaires attractifs adaptes a la specificite des missions et des responsabilites exercees par leurs collaborateurs. Il lui fait d'autre part remarquer que ce decret porte atteinte a la liberte dont disposent les assemblees deliberantes des collectivites territoriales, pour fixer les regimes indemnitaires du personnel de ces collectivites, en application de la loi modifiee du 26 janvier 1984. Il remet egalement en cause le principe meme de la libre administration des collectivites territoriales. Face aux nombreuses critiques dont il fait l'objet, il lui demande s'il n'estime pas souhaitable de reexaminer ce decret.
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Texte de la REPONSE :
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Reponse. - La loi du 28 novembre 1990 relative a la fonction publique territoriale a modifie, sur la base d'un amendement parlementaire, le premier alinea de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives a la fonction publique territoriale. Le nouvel article 88 dispose desormais que « l'assemblee deliberante de chaque collectivite territoriale ou le conseil d'administration d'un etablissement public local fixe les regimes indemnitaires dans la limite de ceux dont beneficient les differents services de l'Etat ». La portee trop generale de cet article n'en permettait pas l'application directe, ce qui rendait indispensable pour sa mise en oeuvre l'adoption d'un decret en Conseil d'Etat, conformement a l'article 140 de la loi du 26 janvier 1984, analyse expressement confirmee par le Conseil d'Etat siegeant en formation d'assemblee generale. C'est pourquoi a ete publie le decret no 91-875 du 6 septembre 1991, complete par un arrete du meme jour. Ces textes ont donne lieu a une concertation avec les associations d'elus et de fonctionnaires territoriaux ainsi qu'a la consultation du Conseil superieur de la fonction publique territoriale le 27 juin 1991. Le legislateur ayant pose comme limite a l'action des collectivites locales en matiere indemnitaire les regimes indemnitaires applicables aux services de l'Etat, l'objet du decret est d'identifier les services de l'Etat, en consideration des fonctions exercees, dont l'equivalence avec les fonctionnaires territoriaux permet de retenir leur regime indemnitaire comme reference. Cette comparaison a porte, pour l'essentiel, sur les agents des services exterieurs de l'Etat, en particulier ceux des ministeres de l'interieur et de l'equipement, dont les niveaux de qualification, de competence et de responsabilite peuvent etre raisonnablement rapproches de ceux de leurs homologues des collectivites locales. Toutefois, pour les administrateurs territoriaux, l'absence d'equivalence immediate au niveau local a justifie une reference aux administrateurs civils. Des lors que cette equivalence est expressement etablie par le decret, les textes reglementaires existant pour la fonction publique de l'Etat constituent le cadre commun a l'ensemble des collectivites locales a l'interieur duquel celles-ci peuvent librement determiner le contenu, les modalites et les taux du regime indemnitaire de leurs fonctionnaires. Le decret du 6 septembre 1991 s'inscrit donc, conformement a l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, dans le respect : d'une part, du principe d'egalite de traitement des fonctionnaires afin d'eviter des differences injustifiees entre fonctionnaires exercant des fonctions equivalentes, entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale comme a l'interieur de celle-ci ; d'autre part, de l'autonomie de decision des collectivites locales en matiere de gestion de leur personnel : celles-ci disposent d'une grande souplesse pour adapter individuellement le regime indemnitaire de leurs agents grace, notamment, au mecanisme prevu par l'article 5 du decret, qui permet par la constitution d'une enveloppe complementaire l'abondement des dotations individuelles. S'il est exact que le decret traduit des differences selon les grades et entre la filiere administrative et la filiere technique, celles-ci resultent de la situation existante liee a la diversite des situations des corps de la fonction publique auxquelles a renvoye l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Au demeurant, les collectivites locales peuvent moduler les divers mecanismes indemnitaires a leur disposition selon les categories d'agents et leurs propres choix de gestion, dans les limites des textes de reference de l'Etat. Globalement, les niveaux de primes decoulant de ces textes sont aussi avantageux et frequemment plus importants que ceux resultant des textes indemnitaires propres a la fonction publique territoriale anterieurs. Les possibilites offertes par l'article 5 du decret, comme le cumul toujours possible avec les primes ou indemnites liees a des responsabilites ou sujetions particulieres, fournissent par ailleurs autant de marges de manoeuvre aux collectivites locales pour non seulement assurer au minimum la continuite des avantages indemnitaires procures a leurs fonctionnaires dans un cadre desormais plus homogene, mais encore ameliorer la situation de certains grades. Si le Gouvernement reste naturellement ouvert a toute discussion sur les consequences et la portee du nouveau regime indemnitaire, dans la perspective notamment de la prise en compte des autres filieres, il n'est pas envisage, cependant, de modifier le decret du 6 septembre dernier.
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