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Texte de la QUESTION :
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M Rene Beaumont attire l'attention de M le ministre de l'interieur sur la situation preoccupante que provoque chez les fonctionnaires territoriaux la parution du decret d'application no 91-875 du 6 septembre 1991 de la loi du 28 novembre 1990 relatif aux regimes indemnitaires des collectivites territoriales. La multiplication des regimes indemnitaires mis en place par les collectivites territoriales est revelatrice d'un malaise lie au statut peu attractif de la fonction publique territoriale. La loi du 28 novembre 1990 permettrait enfin de substituer a un ensemble de primes et d'avantages materiels peu coherents et parfois meme occultes un systeme clair et transparent. Aujourd'hui, la parution du decret du 6 septembre 1991 aneantit le domaine d'application de la loi du 28 novembre 1990, a savoir la liberte pour les collectivites territoriales de fixer le regime indemnitaire de leurs agents. Il fait ressurgir l'idee d'une administration superieure (Etat) et d'une administration secondaire (fonction publique territoriale). Cette mentalite autorise encore aujourd'hui certains fonctionnaires a reglementer le principe constitutionnel et moderne qu'est la libre administration des collectivites locales. Un decret, certes, est sans nul doute necessaire pour eviter des derives qui introduiraient des inegalites et mettraient en peril l'unite de la fonction publique territoriale, encore faut-il que celui-ci offre aux collectivites territoriales la liberte de gerer leur personnel en fonction des competences qui leur sont attribuees. Dans cet objectif, il lui demande quelle mesure il entend prendre afin qu'une remise en cause de ce texte soit engagee dans un sens plus favorable.
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Texte de la REPONSE :
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Reponse. - La loi du 28 novembre 1990 relative a la fonction publique territoriale a modifie, sur la base d'un amendement parlementaire, le 1er alinea de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives a la fonction publique territoriale. Le nouvel article 88 dispose desormais que : « l'assemblee deliberante de chaque collectivite territoriale ou le conseil d'administration d'un etablissement public local fixe les regimes indemnitaires dans la limite de ceux dont beneficient les differents services de l'Etat ». La portee trop generale de cet article n'en permettait pas l'application directe, ce qui rendait indispensable pour sa mise en oeuvre l'adoption d'un decret en Conseil d'Etat, conformement a l'article 140 de la loi du 26 janvier 1984, analyse expressement confirmee par le Conseil d'Etat siegeant en formation d'assemblee generale. C'est pourquoi a ete publie le decret no 91-875 du 6 septembre 1991, complete par un arrete du meme jour. Ces textes ont donne lieu a une concertation avec les associations d'elus et de fonctionnaires territoriaux ainsi qu'a la consultation du Conseil superieur de la fonction publique territoriale le 27 juin 1991. Le legislateur ayant pose comme limite a l'action des collectivites locales en matiere indemnitaire les regimes indemnitaires applicables aux services de l'Etat, l'objet du decret est d'identifier les services de l'Etat, en consideration des fonctions exercees, dont l'equivalence avec les fonctionnaires territoriaux permet de retenir leur regime indemnitaire comme reference. Cette comparaison a porte pour l'essentiel sur les agents des services exterieurs de l'Etat, en particulier ceux des ministeres de l'interieur et de l'equipement, dont les niveaux de qualification, de competence et de responsabilite peuvent etre raisonnablement rapproches de ceux de leurs homologues des collectivites locales. Toutefois, pour les administrateurs territoriaux, l'absence d'equivalence immediate au niveau local a justifie une reference aux administrateurs civils. Des lors que cette equivalence est expressement etablie par le decret, les textes reglementaires existant pour la fonction publique de l'Etat constituent le cadre commun a l'ensemble des collectivites locales a l'interieur duquel celles-ci peuvent librement determiner le contenu, les modalites et les taux du regime indemnitaire de leurs fonctionnaires. Le decret du 6 septembre 1991 s'inscrit donc, conformement a l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 dans le respect : d'une part, du principe d'egalite de traitement des fonctionnaires afin d'eviter des differences injustifiees entre fonctionnaires exercant des fonctions equivalentes, entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale comme a l'interieur de celle-ci. D'autre part, de l'autonomie de decision des collectivites locales en matiere de gestion de leur personnel : celles-ci disposent d'une grande souplesse pour adapter individuellement le regime indemnitaire de leurs agents, grace notamment au mecanisme prevu par l'article 5 du decret, qui permet par la constitution d'une enveloppe complementaire l'abondement des dotations individuelles. S'il est exact que le decret traduit des differences selon les grades et entre la filiere administrative et la filiere technique, celles-ci resultent de la situation existante liee a la diversite des situations des corps de la fonction publique auxquelles a renvoye l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Au demeurant, les collectivites locales peuvent moduler les divers mecanismes indemnitaires a leur disposition selon les categories d'agents et leurs propres choix de gestion, dans les limites des textes de reference de l'Etat. Globalement, les niveaux de primes decoulant de ces textes sont aussi avantageux et frequemment plus importants que ceux resultant des textes indemnitaires propres a la fonction publique territoriale anterieurs. Les possibilites offertes par l'article 5 du decret, comme le cumul toujours possible avec les primes ou indemnites liees a des responsabilites ou sujetions particulieres, fournissent par ailleurs, autant de marges de manoeuvre aux collectivites locales pour, non seulement, assurer au minimum la continuite des avantages indemnitaires procures a leurs fonctionnaires dans un cadre desormais plus homogene, mais encore ameliorer la situation de certains grades. Si le Gouvernement reste naturellement ouvert a toute discussion sur les consequences et la portee du nouveau regime indemnitaire, dans la perspective notamment de la prise en compte des autres filieres, il n'est pas envisage cependant de modifier le decret du 6 septembre dernier.
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