Réponse publiée le 15 décembre 2003

Au cours des prochaines années, les dépenses liées à la fonction publique, comme l'ensemble des autres postes budgétaires, vont être confrontées à des contraintes accrues en raison du poids de l'endettement public et des prélèvements obligatoires. S'agissant plus particulièrement de la fonction publique de l'Etat, la décennie écoulée a été marquée par une constante accélération des dépenses de personnel sous l'effet simultané d'une politique salariale favorable, de créations d'emplois ininterrompues, et plus récemment de la réduction du temps de travail de ses agents. Les dépenses de personnel ont dès lors absorbé une part toujours plus importante des marges de manoeuvre budgétaires. Cette situation est appelée à se dégrader dans la perspective d'une forte croissance des charges de retraite consécutive au choc démographique maintenant proche, et dont on sait qu'il sera plus accentué pour les fonctionnaires de l'Etat en raison d'une structure démographique moins homogène que celle de la population française : près de la moitié des fonctionnaires présents en 2000 seront partis à la retraite en 2012. Si elle n'est pas endiguée, cette situation pèsera sur les finances publiques et sur notre capacité à engager des politiques nouvelles. Il est donc nécessaire que la fonction publique s'adapte et se modernise en prévision du choc démographique. Le format de l'Etat, de son administration ne peut qu'être une résultante d'un mouvement profond de modernisation et de rationalisation des moyens publics, respectueux des priorités définies par les politiques publiques et engageant la fonction publique dans une démarche d'amélioration du service. Les forts départs en retraite à venir constituent ainsi une occasion d'assurer l'adéquation de la fonction publique aux besoins nouveaux sur les plans quantitatif et qualitatif. La question est alors posée de l'utilisation des marges démographiques ainsi offertes et, à travers elles, du niveau des effectifs, de l'affectation et de la qualification des agents qui devront être recrutés. Cette réflexion est d'ailleurs renforcée dans la perspective du passage aux 35 heures des fonctionnaires puisque des efforts de réorganisation des services sont engagés. Avec la question du format des administrations se pose la question de la répartition de la main-d'oeuvre qualifiée entre secteur public et secteur privé. En effet, à structure inchangée des recrutements dans la fonction publique de l'Etat et sans modification significative de la part des jeunes pouvant bénéficier d'une formation de l'enseignement supérieur, la stabilité des effectifs de l'Etat sur la période 2002-2010 conduirait à orienter vers l'Etat une part plus importante des jeunes diplômés de l'enseignement supérieur. Celle-ci devrait passer de 14 % en 2002 à 19,2 % (+ 5,2 points) en 2007. Cette part se stabiliserait ensuite à un niveau proche du niveau alors atteint jusqu'à la fin de la période (18,8 % en 2010, soit + 4,8 points par rapport à 2002). La part des jeunes diplômés orientés vers l'Etat se stabiliserait si le flux de recrutement était limité à 80 % des départs en retraite sur la période 2002-2005, puis environ à 70 % sur la période 2006-2010. Le choc démographique est donc une occasion sans précédent de moderniser l'Etat avec pour objectif l'accomplissement amélioré de ses missions grâce à une rationalisation des moyens. Différentes approches, complémentaires les unes des autres, peuvent nourrir cette démarche : la recherche des « meilleures pratiques », la cohérence des moyens accordés qui vise la combinaison optimale des moyens et des hommes, la recherche d'économies d'échelle conduisant le cas échéant à des réformes de structure dans l'administration, et la prise en compte des données sociales et démographiques qui consiste à assurer l'adéquation entre l'offre quantitative d'administration et le besoin d'administration. Enfin, la transition entre la répartition des fonctionnaires telle qu'elle existe actuellement et celle qui correspondra à l'optimum politique recherché ne pourra que s'inscrire dans la durée. Ceci nécessite en outre la mise en place d'outils de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Il pourra être tiré parti des travaux du commissariat au plan et de l'observatoire de l'emploi public sur la gestion prévisionnelle des emplois, et de la réflexion déjà engagée sur l'évolution de l'emploi public en rapport avec les missions de l'Etat dans le cadre des programmes pluriannuels de modernisation préparés par les différents ministères. L'ensemble de ces réflexions et travaux doivent permettre d'éclairer au mieux les décisions du Gouvernement en matière d'affectation des moyens humains, et contribueront à clarifier les choix soumis au Parlement, en matière d'évolution des effectifs de l'Etat, notamment dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.