Réponse publiée le 12 février 2008

Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a pris connaissance avec intérêt de la question relative à la tutelle de l'État sur les établissements publics, qui doit aujourd'hui être exercée dans le cadre de la gestion des crédits publics sous le régime de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La tutelle, en tant que contrôle exercé par l'État sur les établissements publics, en contrepartie du financement qu'il leur accorde pour la mise en oeuvre des missions de service public, se décompose en une tutelle administrative et financière, qui consiste à contrôler le budget et le fonctionnement administratif d'un établissement public, et en une tutelle sectorielle - ou « métier » ou « technique » -, qui consiste à contrôler l'activité de l'opérateur. La démarche de responsabilité et de performance promue par la LOLF impose une approche renouvelée de l'exercice traditionnel de la tutelle des établissements publics, qui nécessite aussi d'être complété et encadré, sans s'y substituer, par le développement du pilotage stratégique pour la mise en oeuvre des politiques publiques, notamment lorsque ces établissements publics sont qualifiés d'opérateurs de l'État. Toutefois, l'exercice de la tutelle et son évolution sont aujourd'hui confrontés à plusieurs difficultés, liées à la diversité des statuts juridiques (établissements publics administratifs ou industriels et commerciaux ou scientifiques, culturels et professionnels ou scientifiques et technologiques, groupements d'intérêt public, associations, sociétés commerciales...), sans que la création de personnes morales distinctes paraisse toujours maîtrisée, et aux enjeux très variables selon le type de mission (rôle de redistribution ou de régulation, animation d'un réseau territorial...) et selon le poids financier (budget, taux de financement public, nombre d'emplois...). De plus, il convient de noter que les relations entre les opérateurs et leurs administrations ne sont pas toujours équilibrées, en raison parfois de l'influence, des compétences et des moyens supérieurs d'un opérateur par rapport à son ou ses administrations de tutelle ou, en revanche, de l'absence de taille critique ou d'autonomie de l'opérateur, soumis alors à des relations quasi hiérarchiques. Ce contexte nuit à l'efficacité de l'exercice de la tutelle qui est, par ailleurs, partagée entre différents acteurs dont les responsabilités ne sont pas toujours bien définies : au sein des ministères entre les directions sectorielles et les directions financières, avec les services des ministères chargés des finances et du budget. Ainsi, l'évolution de la tutelle, financière et sectorielle, doit porter sur un recentrage de son exercice sur l'analyse de la qualité de gestion et sur la recherche d'un équilibre entre la maîtrise de certaines décisions ou actes de gestion et l'autonomie de gestion et de responsabilisation des opérateurs. Dans ce cadre, elle doit permettre de développer et de renforcer le pilotage stratégique des opérateurs, qui consiste à déterminer et à suivre les objectifs des politiques publiques mises en oeuvre par les opérateurs. La rénovation de l'exercice de la tutelle et le développement du pilotage stratégique passent donc notamment par l'élaboration d'un référentiel budgétaire et comptable issu de la LOLF applicable à tous les opérateurs qui permettra, d'une part, d'améliorer la qualité des informations budgétaires et comptables, la qualité de la question et de clarifier les responsabilités financières et, d'autre part, de conforter la certification des comptes de l'État par la Cour des comptes ; ils passent aussi par l'élaboration des outils et des méthodes d'exercice de la tutelle, partagés avec les ministères de tutelle, qui permettront de définir, d'une part, la contribution des opérateurs aux objectifs de politiques publiques (définition des objectifs, contractualisation - contrat de performance, voire d'objectifs et de moyens dans le cadre d'un budget pluriannuel de l'État - et évaluation des résultats) et, d'autre part, la participation des opérateurs aux objectifs de finances publiques (maîtrise des financements et des dépenses publics, maîtrise des emplois et gestion de la trésorerie). Ces éléments du diagnostic et de perspective d'évolution et de rénovation concernant la tutelle et le pilotage des opérateurs doivent encore être complétés, en particulier dans le cadre des décisions qui seront prises suite aux conclusions de la révision générale des politiques publiques. La rénovation de l'exercice de la tutelle encadré par le pilotage stratégique doit aussi faire l'objet d'un partage avec les ministères de tutelle dont le rôle est devenu central avec la mise en oeuvre de la LOLF.