Illégalité de la circulaire du 2 août 2023 relative aux CIMM
Publication de la réponse au Journal Officiel du 15 juillet 2025, page 6301
Question de :
M. Max Mathiasin
Guadeloupe (3e circonscription) - Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires
M. Max Mathiasin alerte M. le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification sur la décision du tribunal administratif de Toulouse du 19 mars 2025 déclarant illégale la circulaire du 2 août 2023 relative à la mise en œuvre des critères liés aux centres des intérêts matériels et moraux (CIMM) pour la prise en compte des congés bonifiés dans les trois fonctions publiques et pour la mobilité des fonctionnaires de l'État dans les territoires d'outre-mer. Cette circulaire a créé la catégorie des « critères irréversibles » permettant ainsi aux agents de bénéficier, sans limitation de durée, de la reconnaissance et du maintien de leur CIMM basé sur au moins trois critères « irréversibles » pour le même territoire ultramarin. Le tribunal administratif de Toulouse déclare que « Les énonciations précitées de la circulaire du 2 août 2023, qui précise les modalités d'appréciation du centre des intérêts matériels et moraux des agents publics pour l'attribution des congés bonifiés en créant la catégorie des « critères irréversibles » donnant droit au maintien sans limitation de durée de l'identification du centre des intérêts matériels et moraux des agents et ne laissant aucune marge d'appréciation aux autorités subordonnées sur ce point, revêtent un caractère réglementaire. Toutefois, en créant ainsi une condition nouvelle tenant à la prise en compte de « critères irréversibles » et à la conservation du bénéfice de la détermination du centre des intérêts matériels et moraux sans limitation de durée qui découle du fait pour un agent de remplir au moins trois de ces critères « irréversibles », le ministre de la transformation et de la fonction publiques et le ministre de l'intérieur et des outre-mer ont excédé le champ de compétence qui leur est dévolu en vertu de leur pouvoir d'organisation de leurs services respectifs. Par conséquent, la circulaire du 2 août 2023 est illégale ». Une telle décision, qui déclare illégale une circulaire prise il y a près de deux ans, risque de laisser la place à la subjectivité, à l'arbitraire et aux disparités dans les décisions des différentes administrations sur les congés bonifiés ou sur la mobilité ; elle risque également de créer une insécurité juridique pour tous les agents originaires d'un territoire d'outre-mer. Il lui demande comment il analyse la décision du tribunal administratif qui juge la circulaire du 2 août 2023 illégale et quelles suites il compte lui donner pour éviter l'arbitraire dans les décisions des administrations relatives aux congés bonifiés et à la priorité légale d'affectation des agents originaires des territoires d'outre-mer.
Réponse publiée le 15 juillet 2025
Le centre des intérêts moraux et matériels (CIMM) est applicable dans le cadre de l'ouverture des droits à congés bonifiés en application de l'article L. 651-1 du code général de la fonction publique (CGFP) et de la priorité de mutation en outre-mer prévue au 4° de l'article 512-19 du CGFP. La localisation du CIMM s'apprécie sur la base d'un faisceau d'indices de 16 critères qui ont été progressivement dégagés de la jurisprudence administrative (CE, n° 315612 du 22 février 2012, CE, n° 390415 du 27 juillet 2016). Ces critères ne sont ni exhaustifs ni cumulatifs afin de laisser une liberté d'appréciation à l'administration pour répondre à chaque demande de congés bonifiés ou de mutation, sous le contrôle du juge administratif. La circulaire du 2 aout 2023 a posé le principe, à des fins de simplicité, de la pérennité de la reconnaissance du CIMM, sans limitation de durée, dès lors qu'au moins 3 critères « irréversibles » sont présents parmi les suivants : lieu de naissance de l'agent, lieu de naissance des enfants, lieu de sépulture des parents les plus proches, études effectuées sur le territoire considéré par l'agent et/ou ses enfants, lieu de résidence avant l'entrée dans l'administration, lieu de naissance des ascendants. Le tribunal administratif de Toulouse a retenu dans son jugement n° 2205256 du 19 mars 2025 qu'en créant une nouvelle règle de nature réglementaire tenant à la prise en compte obligatoire par les autorités subordonnées de « critères irréversibles », les auteurs de la circulaire du 2 août 2023 avaient excédé le champ de compétence qui leur est dévolu en vertu de leur pouvoir d'organisation de leurs services respectifs. Depuis, le Gouvernement a demandé que de nouveaux travaux interministériels soient engagés afin d'assurer la sécurité juridique du principe de conservation du bénéfice du CIMM lorsqu'il repose sur des critères non susceptibles d'évoluer dans le temps.
Auteur : M. Max Mathiasin
Type de question : Question écrite
Rubrique : Outre-mer
Ministère interrogé : Action publique, fonction publique et simplification
Ministère répondant : Action publique, fonction publique et simplification
Signalement : Question signalée au Gouvernement le 30 juin 2025
Dates :
Question publiée le 25 mars 2025
Réponse publiée le 15 juillet 2025